法律分析：1、国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护耕地和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的山地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。2、国家依法保护开发者合法权益。土地管理法实施条例第17条，对开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产做出了批准权限规定，但对于开发农村集体所有的荒山、荒地、荒滩，没有做出批准权限的具体规定。农村土地承包法规定了对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等不适合家庭承包的农村土地进行承包的方式。