由招标人或招标代理机构做出。在招标文件中，通常会明确规定投标人保证金的缴纳和退还方式，并列明不予退还的情形，如投标文件违法、不真实、不完整等，如果投标人违反了相关规定，导致保证金不予退还，招标人或招标代理机构可以根据招标文件中的约定和相关法律法规做出决定。