未履行告知和释明义务属于程序明显不当

壹：案件信息

案号：（2021）豫13行终94号

：河南省南阳市中级人民

贰：裁判要旨

一审在审理过程中应当告知原告变更被告或依职权追加被告。一审以某某被告主体不适格裁定驳回郑某某的起诉，但未履行告知和释明义务，亦未依法追加适格被告参加诉讼，程序明显不当。

叁：基本案情

2014年8月22日，白河就《关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》请示南阳市城乡一体化示范区管委会批示。2014年8月25日南阳市城乡一体化示范区管委会《关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》的批复，同意白河组织实施姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案。2015年7月6日原白河姜营村征收房屋查验单显示：产权人郑某龙，8组，宅基地505.95㎡一二层、三层已建。现场丈量房屋情况由乡（办事处）、村（居民委员会）、组认定人签字确认，并加盖“经会审认定程序合理”的印章。2015年7月8日，白河与郑某龙签订征收安置住房意向书。该协议关于安置面积的约定为:被征收户经四级认定合法置换面积1011.9㎡，并约定过渡费为“按房屋合法建筑面积每平米8元计算，一次性支付24个月过渡费，超期未能交房，按双倍支付过渡费，按每平米每月16元计算。”2015年10月20日，南阳市文件《南阳市关于设立姜营事处的批复》，批准成立姜营，本案涉及安置意向书的主体变更为本案的被告。2019年11月21日，被告向郑某龙出具信访事项处理意见书，告知郑某龙“经调查，问题涉及姜营村城中村改征迁时宅基地面积多丈量问题，姜营办事处按照“全国二调图，卫星图斑、实际测量表”三对照，将多丈量面积问题进行纠正，还原事实，不存在扣除合法宅基地面积，依据《姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案》及相关法规将对郑文龙宅基地多丈量面积问题纠正后予以公告。”而后，南阳市城乡一体化示范区解决姜营村问题专项工作组于2019年12月28日作出《姜营村安置房选房公告》(第53号)，将郑某龙的宅基地面积尺寸定为211.16㎡，并注明原安置意向书安置面积不再执行。按照双倍置换的原则，将对郑某龙补偿安置422.32㎡的房屋，与安置意向书中确定的补偿面积相差5.58㎡。后郑某龙向河南省南阳高新技术产业开发区人民起诉，请求履行安置意向书及安置相应面积。

肆：判决

一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方予以公告并组织实施。本案中，郑某龙与白河签订城市房屋征收补偿协议，实质上属于对集体所有的土地进行征收的行为，依据上述法律规定，征收的主体是县级以上地方。虽然白河就关于姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案请示南阳市城乡一体化示范区管委会批示，并经南阳市城乡一体化示范区管委会批复，同意姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置方案，由白河依法依规组织实施。但是南阳市城乡一体化示范区管委会授权白河组织实施姜营村城中村改造征收拆迁补偿安置工作，没有法律、法规或者规章规定。按照《最高人民关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案白河尽管是行政协议签约方，但其签约行为并非源于法律法规授权，而是源于其上级行政机关委托。

一审裁定如下：裁定驳回原告的起诉。

二审认为：根据《最高人民关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”本案中，一审在审理过程中应当告知原告变更被告或依职权追加被告。一审以姜营被告主体不适格裁定驳回郑某龙的起诉，但未履行告知和释明义务，亦未依法追加适格被告参加诉讼，程序明显不当。

二审裁定如下：

一、撤销河南省南阳高新技术产业开发区人民（2020）豫1391行初9号行政裁定；

二、本案指令河南省南阳高新技术产业开发区人民审理。

伍：律师评析

孙承龙律师认为：委托订立的行政协议发生纠纷，谁为适格被告，各地做法不一。目前最高人民的观点是委托的行政机关为被告①。本案原告只选择了被委托的组织，没有追加委托的行政机关。而原审对此处理的程序不当，既不释明，也不主动追加，实际上造成了程序空转的结果，二审直接以程序明显不当撤销原审裁定。

注：

1.最高人民行政审判庭：《最高人民关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民出版社2020年版，第68页。

作者简介

孙承龙 律师

现执业于北京盈科（合肥）律师事务所，以提供严谨、专业、高效的法律服务为执业要求，主办过众多疑难复杂案件、取得了良好的法律效果，维护了当事人的合法权益。多次接受安徽电视台、安徽商报等媒体采访。