城市是人类最经济的生存空间。城市的发展，本身是生产力和科学技术发展的产物，是社会发展的必然过程，城市化是合理与节约利用土地资源的必由之路。目前，我国大中城市用地尤为紧张，城市能源、交通、住房等紧张状况正趋于恶化。

10年来，上海对产业结构进行了大规模调整，使土地利用格局发生了深刻变化，从而有力地推动了城市功能的转变。从城市可持续发展的角度反观上海的土地利用现状，调整将是长久和艰苦的。因此，我们应强调城市土地效用——效益循环的思想，既侧重城市土地功能的合理分区，又关注城市土地效益的稳定提高，保证土地的优化利用，从而，推动上海的城市发展。

一、上海市用地结构分析

目前，上海市土地总面积为6393平方公里，按所有制类型划分为国有土地和集体土地。具体的用地类型有商业、工业、仓储、市政绿化、住宅、交通、特种用地、水域、农业、其他等十大类。在各类用地中，占地面积最大的是水域和农业用地，为4628平方公里，占上海总面积的72％。除了这两类用地，占地面积最大的为住宅用地。其中，集体土地上的住宅用地面积为573.6平方公里，比重偏大，因此，农村住宅用地的集约性有待提高。而在国有土地为主的市区，工业仓储用地仍偏多，继续实现对工业用地的置换仍需加大力度。

二、上海市土地利用布局

（一）商务区

上海的商务区是指浦西的外滩与河南路、人民路、天潼路、长治路、公平路与复兴路之间和浦东的小陆家嘴地区，区域范围约为5平方公里，是决定上海能否建成“三个中心”的关键所在。当前面临的紧迫任务是对外滩一带土地使用功能进行置换，对浦东小陆家嘴地区加快开发，对水、电、气、通讯等基础设施加强建设，从而，改善投资环境，以吸引国内外金融机构、贸易机构和大公司、大财团到此落户。

（二）中心商业区

中心商业区是指北抵天目路、老北站附近，西到乌鲁木齐路、万航渡路，南到复兴路、陆家浜路，东到浦东的陆家嘴地区，面积约30平方公里，是上海中心城区人口最密集的地区，也是商业、贸易、金融等第三产业十分繁荣的地区。南京路、淮海路、金陵路、四川北路及豫园等市级商业街（中心）都分布在这一区域内。今后，本区域应主要用以发展商业、贸易、金融、保险、通讯、信息等第三产业。使之成为以第三产业和居住为主的城市功能区。目前，最紧迫的任务就是对分布于该区的工业企业进行分片调整，逐步撤离，到2010年前后，努力使该区域实现非工业化。

（三）内环线以内三产为主的综合功能区

内环线以内三产为主的综合功能区，包括内环线以内、中心商业区以外的环形区域，面积约100平方公里。本环区是中心城区工业布局最集中的地区，据统计，有工业企业3000多家，实现工业总产值和利润占中心城区总数的60％以上，工业用地占城市总用地的比例高达30％以上，是市区平均水平的1．7倍左右。工业布局类型，主要是相对集中的工业街坊和众多分散的工业点。从今后发展需求看，本区域应以批发贸易、部分无污染的城市型工业和居住区为主体。

（四）内环线以外、外环线以内，以二三产业为主的综合功能区

包括浦东新区、闵行区的一部分和宝山区的大部分，面积约为620平方公里。主要分布有城市边缘的9个工业区、若干大型住宅区及各类批发市场、储运中心等。本区今后应重点加强交通道路、商业网点以及文、教、卫等作为一个中等城市所应具备的服务设施建设，从而，形成若干个功能比较齐全的综合分区，做到就地生产，就地生活、增强综合分区的凝聚力，减少对市中心的向心压力。

（五）外环线以外，以一二产业为主的综合功能区

在本圈层内，除金山、宝山、安亭几个大工业基地外，在地域上，主要包括“改县建区”前的郊区县及嘉定大部分。在这个地域范围，主要有两个问题值得特别重视：一是乡镇工业应适当集中；二是适应特大城市发展，建立若干现代化农副产品生产基地。

三、上海市土地利用的合理调整

目前，上海正处在城市现代化的快速发展阶段。在90年代的10年里，上海不断地对土地利用的布局和结构进行调整，使土地产出率明显提高。

（一）布局调整

从目前上海市城市土地利用布局来看，原黄浦区域范围是商务区和中心商业区（ＣＢＤ），面积为4．54平方公里，1998年，该区域人口密度仍高出国际通行标准2．7倍，但人口已呈现下降趋势。以全区1995年工业用地总面积193．2亩为不变基数，则1995年至1998年，工业用地土地产出率每亩依次为：0．45亿元、0．87亿元、1．08亿元、1．18亿元。通过布局调整，在工业企业逐年减少的情况下，土地产出率逐年递增，说明土地利用渐趋合理。

上海工业新基地——9个市级工业区迅速崛起、6个支柱产业的形成，标志着工业由初级加工的劳动力资源密集型，向深加工为主的技术密集型的转变。从总的趋势看，合理的城市布局正逐步建立。

（二）结构调整

新中国成立初期，在“变消费城市为工业城市”的方针指导下，上海的三次产业结构中的第二产业比重增加，而第三产业比重减少。这样的比例关系，与建立国际性大城市极不相称。从20世纪80年代初开始，上海着手调整产业结构，90年代以后，上海提出了“大力发展第三产业，积极调整第二产业，稳定发展第一产业”的“三二一”调整战略，使产业结构的比例逐渐趋向合理。

“三二一”发展方针的核心，是优化第二产业。因为，只有优化了第二产业，才能置换出大量的“黄金宝地”，用于招商引资，发展第三产业；也只有优化第二产业，才能确保经济发展不再向耕地扩张，使第一产业稳定发展。

优化第二产业的途径是，1／3重型成熟工业转移到郊区（县）；1／3轻型城市工业保留；1／3有污染的企业“关、停、并、转”。这就是说，中心城区内2／3的工业用地可以置换出来，用于城市基础设施建设和第三产业。目前，中心城区迁出企业已达1500家，外环线以内1.6万家村、镇工业，也顺利迁往工业区。按上海企业用地平均10．4亩计，理论上可腾出城市土地121平方公里，相当于2010年中心城区面积的1／5。如果加上另外1／3就地改造为第三产业的企业，可被置换出的土地将远远超过121平方公里。

产业结构的调整，牵动着土地利用格局的改变。从土地产出率的变化，我们可以反观到产业结构调整在土地利用上的绩效。

（三）农村用地变化

与城市布局调整、产业结构调整相比，农村用地前景不容乐观。由于城市布局和产业结构调整的压力转向农村，从而，造成耕地锐减、耕地总量从1978年的544．7万亩，下降到1998年的447亩，人均占有耕地从0．53亩降到0．33亩（1999年以后上海人均耕地基本保持在0．33亩水平）。农村土地低廉的地价再次成为人们追逐的目标。农民居住向城镇和中心村集中的势头发展平衡，“八五”以来，平均每年转移人口8万～12万。但在农村老宅的腾退、农民承包土地的处置上，缺乏利益交换机制，因此，形成了老宅不退又占新地（城镇土地）的局面。

为了缓解城市发展对农村土地的压力，同时解决农村城市化问题，20世纪90年代初期，上海农村广泛推行“三个集中”：一是居住向城镇集中，即在2010年，将目前居住用地调整为611平方公里，可腾出土地100平方公里；二是乡镇工业向园区集中，可挖潜土地55～80平方公里；三是耕地向大户集中，发展农业规模经营，实现农业产业化、市场化，提高耕地的产出水平。“三个集中”的实质，就是通过产业升级，集约用地，向土地要空间、要发展，从而实现向国际化大都市转变的大跨越。下载本文