王保真　揭建旺

(武汉大学公共管理学院,湖北武汉　430072)

【摘要】　非典型肺炎疫情的发生,对我国现有的公共卫生机制敲响了警钟。该文借鉴国外处理类似事件的成功经验,结合中国实际情况,认为应该通过建立突发事件的预警机制和专门领导机构,健全信息披露机制,强化干部问责与纠错机制,建立财政资源和社会力量的动员与参与机制,运用法律强制机制,建立国际沟通与协作机制等方法来建立和完善我国突发公共卫生事件的应急机制。

【关键词】　非典;　突发事件;　应急机制

【中图分类号】R19　　　【文献标识码】A　　　【文章编号】10072953X(2003)0420150202

A research on the emergency m anagement system of Public health affairs　　WANG Bao2zheng,JIE Jian2wang(An Introduction to the Public Administration School o f Wuhan Univer sity,Hubie Wuhan430072,China)【Abstract】　The serious respiratory illness SARS exposed some problems existing in public health system.This paper uses the experience of other countries for reference,combines with Chinese actual situation,thinks deeply on how to estab2 lish public health emeprgency preparedness and response system.

【K ey w ords】　Atypical pneum onia;Emergency affair;Emergency preparedness and response system

1　如何认识突发公共卫生事件

突发事件是相对于人类生活中正常的社会关系、秩序而言的导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态,对社会安全稳定造成较大影响[1]。突发公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[2]。突发事件具有以下四方面的特点:一是高度的不确定性;二是事件演变迅速;三是事件的独特性使得无法照章办事;四是信息不全,小道消息流行。

对于现代社会而言,公共突发事件往往在所难免。纵观近年来在世界范围内发生的突发公共卫生事件,就有0-157事件、二恶英事件、疯牛病事件,等等。那么,国外是如何处理突发公共卫生事件的呢?英国吸取疯牛病的教训,建立职责化制度,由2003年4月组建的“健康保护局”防治传染。它主要采用监控和鉴定两种手段,并专门设置“紧急事件处”负责应对危害公众健康的突发事件。该处的具体职责是:在发生紧急事件时完善已建立的防范机制,针对事件组建监控和早期识别体系,针对新危险向公众进行健康保护方面的指导,找到行之有效而又便于获得的解决方案,进行培训以及协调“健康保护局”其他部门的应急工作,并尽量降低公众恐慌。其具体措施为:发现病人———紧急部署———医院齐行动———新闻发布会———安抚与疾病相关的医务工作者与患者及相应公众———突发事件平息。美国在2003年3月中旬发现第一个非典病例后,联邦疾病预防与控

【收稿日期】2003206202

【作者简介】王保真(19422),女,湖北武汉人,武汉大学公共管理学院教授,卫生部与管理研究专家委员会委员,主要从事卫生经济、医疗保险方面的研究。制中心立即在全国展开了大规模的检测和搜索行动,并很快公布了处理可疑非典病例的操作细则。该中心立即启动了紧急作业中心,从全国调集250多位防疫专家,负责全国应对非典工作的协调,并为全国的医护人员提供全方位的咨询服务。全美3000多家医院也都迅速准备好了检查设备和隔离病房,随时准备接收非典病人。布什发布行政命令,授权卫生单位对疑似病例实施检疫隔离。国会拨出1600万美元专款用作防疫开支并加速控制非典立法。与此相应,各地方也启动监测与预警系统,充分利用先进的计算机互联网等高科技通讯信息系统,更有针对性地开展对疫情的及时通报检测。

中国人不难忆起一次次公共卫生领域的突发事件: 1988年上海甲肝流行、1998年山西朔州毒酒事件、2002年南京汤山投毒、2003年4月的辽宁海城学生豆奶中毒……这些事件在一次次促进我国公共卫生事业发展的同时,也一次次暴露出我国对突发公共卫生事件应急处理能力的严重不足。目前发生的非典型肺炎事件可以说是公共卫生领域的典型性突发事件,2002年11月出现第一例非典型肺炎,我国起初由于某些方面的原因没有及时采取措施来控制疫情,导致非典迅速蔓延,一度造成全国范围的恐慌。到2003年4月份,党、采取了一系列措施,包括成立“全国防治非典型肺炎指挥部”统一指挥,下设督查组;将非典型肺炎立为法定传染病,纳入《中华人民共和国传染病防治法》进行规范管理;财政初期拨款20亿,专款专用;颁布实施《突发公共卫生事件应急条例》……各地方也纷纷采取各种措施,防治非典,有效地遏制了疫情的蔓延。

突如其来的非典型肺炎疫情,再一次给我国正在发展中的公共卫生事业敲响了警钟,也暴露出我国在处置重大突发性公共卫生事件方面的机制不健全,特别是在疫情初发阶段,组织指挥不统一、信息渠道不畅通、应急准备不充

051Chinese Health Res ources,July2003,V ol6,N o.4分。为有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,迫切需要建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理机制,完善相应的法律法规。及时制定和颁布《突发公共卫生事件应急条例》,是当前非典型肺炎防治工作的迫切需要,也是从根本上建立国家突发公共卫生事件应急机制的重大举措。但是,建立一套行之有效的公共卫生突发事件应急机制,条例的制定与出台只是第一步。这是一个综合配套工程,需要社会方方面面的支持:的重视,物资上的保证,相关单位的协作,公众对公共卫生事业的理解等等,都不可或缺。

2　如何建立突发公共卫生事件的应对机制

如何建立突发公共卫生事件的应对机制,我们可以具体从以下8个方面进行努力:

2.1　建立突发事件的预警机制

对突发事件的预警应作为的一项重要职能。突发事件一般可以划分为三个时期:潜伏期、爆发期、恢复期。在突发事件的潜伏期,主要是预防突发事件的发生。在突发事件尚未发生之前,应尽可能将突发事件消灭、化解在萌芽状态之中。就这次非典事件来说,各级所属的卫生和防疫部门本应该预见可能出现的疫情,及时向上级报警,有关主要领导应引起高度重视,在采取初步措施的同时,将情况据实层层上报,以供决策。

2.1.1　建立一支训练有素的处理突发事件的专业队伍。专业队伍是处理突发事件的骨干力量,应该由各类专业人员组成。此次非典事件的应急队伍人员涉及卫生、交通、铁路、民航、、物价、财政、农业、医疗保险等诸多领域。清晰地对各种公共卫生突发事件进行预测;为处理突发事件制定有关的策略和步骤;监督有关方针和步骤的正确实施;在突发事件发生时,对全面的防治工作进行指导和咨询[3]。

2.1.2　建立和完善疾病预防控制和应急救治体系。各级要建立疾病预防控制中心,改善疾病监控设施和手段,开展疾病科学研究,完善监测和预警机制,全面提高预防监控水平。县级以上医院要配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员,提高医疗卫生机构应对突发事件的救治能力。2.2　建立突发事件的专门领导机构

虽然每个国家都不乏应对突发事件的常设职能机构或部门,但针对具体的突发事件,还应该成立专门的领导机构,制定处理突发事件的基本方针和,由主要行政长官担任领导人,以统一指挥、协调工作。在这次非典事件中,成立了“全国防治非典型肺炎指挥部”,各地方也成立了相应的临时领导机构,统一指挥非典的防治工作。

2.3　健全信息披露机制

信息的公开,特别是对那些涉及到重大公益的灾难性信息,就更应该及时准确地提供给公众,以减轻或消除公众的疑虑,维护的公信力。在防治非典期间,应允许有关媒体在此期间的相关新闻采访、报道及评论依法全面开放,让全体中国人民能够迅速掌握、了解非典疫情的真实情况,以防出现因为信息闭塞导致的疾病进一步失控和无谓的恐慌。

2.4　强化干部问责与纠错机制

及有关职能部门要认真履行法定职责,建立严格的突发事件防范和应急处理责任制。坚持统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则,尽职尽责地做好工作[4]。非典疫情爆发的特殊时期,在干部考核中应将疫情等同于辖区内“重大事故”,实行“一票否决”;新闻和各民主党派适时监督,因措施不力而造成的失误,应向受害者和公众及时认错,及时道歉;通过公正严格的司法程序,惩处对非典扩散负有直接重大责任的、临阵脱逃者以及其他责任人员,以消除民众的不满情绪。

2.5　建立财政资源的动员机制

这次非典事件,及各级在财政资源的动员上做得不错,很大程度上为疫情的控制提供了可靠的支持。第一,依法拨出充足的专项资金并及时提供必要的药物以及医疗条件;第二,将来自农村的民工作为重点防治对象之一纳入公费检测、防治及后事处理体系;第三,加强对弱势群体的一般性医疗保障,尤其对烈性传染病财政应承担全部费用;第四,公开承诺对一切在中国境内的非典感染者和被怀疑者给予免费治疗,所有费用由财政承担。

2.6　建立社会力量的动员和参与机制

由于突发事件一般作用范围较广,单靠不能尽快有效地解决问题,要调动尽可能多的社会力量参与。社会力量的参与,一方面可以使公众了解,祛除恐惧,起到稳定社会,恢复秩序的作用;另一方面可以降低应对突发事件的成本。此次防治非典的工作中,在的指导下,全国上下各部门、各组织有序地开展工作,医护人员积极工作在第一线,各研究机构积极研究攻关,社会民众自我保护意识和公共卫生意识明显提高……,这些都为防治非典战役取得最后的胜利提供了保证。

2.7　运用法律强制机制

强制机制指控制突发事件事态发展所要采取的强制措施。此次非典事件中,在迫不得已的场合,依法果断施行对个别疫情特别严重的地区实现戒严,防止疫情扩大。在戒严的同时,及时向有关当事人解释情况,消除误会。

2.8　建立国际沟通与协作机制

由于现代国家之间的交流合作密切,利益关系紧密,突发事件的发生已不是一国的危机,它的影响广泛,通常是界的,如此次非典事件就已波及到世界上30多个国家。因此,在应对突发事件时,要开展广泛的国际沟通与协作。在防治非典工作中,要加强和世界卫生组织及其他国家的沟通,开展技术合作,交流经验,同时调动其他国际资源以支持我国的非典防治。

【参考文献】

[1]　叶婧.危机管理问题探讨[J].行政与法,2003,(1):14215.

[2]　突发公共卫生事件应急处理条例[S].人民日报,2003205212(1).

[3]　孙黎海.危机状态下的行为选择[J].济南市社会科学学院

学报,2002,(1):95299.

[4]　在贯彻突发公共卫生事件应急条例座谈会上讲话[R].

人民日报,2003205213(1).

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中国卫生资源2003年7月第6卷第4期下载本文