◎蔡继明 李蒙蒙

摘要：促进城乡融合发展，须破除城乡二元，加快户籍、土地及公共资源配置等方面的制度改革。同时，建立健全与之相配套的财政、金融体系，为城乡融合发展提供资金保障。

关键词：城乡融合；制度保障；体系

中图分类号：F207 文献标志码： A

进入21世纪以来，我国在系统破除城乡二元，推进城乡共同发展方面采取了一系列措施，取得了积极的进展，但制度性障碍尚未完全消除、公共资源配置失衡现象严重，要素长期从乡村向城市单向

流动，城乡二元结构明显、城乡差距过大仍是目前面临的主要结构性问题之一[1]。当前，我国经济发展已

经进入新常态，需稳步推进并全面深化改革，加快破除城乡分割的制度障碍，建立健全与制度改革相配

套的财政、金融体系，重塑新型城乡关系。

存在障碍

1.户籍制度障碍

改革开放40年来，我国在层面上早已取消了农村人口进城的，截至2018年底，有2.88亿农民工在城市就业，但现行城乡分割的二元户籍制度仍然阻碍着农民落户。而将城乡居民统一登记为居

民户口的做法尽管提高了“城镇人口户籍化率”，却没有提高“城镇人口市民化率”。由于无法获得和

城镇户籍身份匹配的教育、医疗和就业等社会服务，导致许多农村迁移人员无法永久居留城市。由此可

见，流动人口从农村到城市仅仅完成了迁移的第一步，而制度障碍阻止了迁移人口在城市的定居[2]。

在城乡人口反向流动方面，同样存在着制度和的。近些年，许多乡村利用当地自然风光、特色民风民俗等吸引城市居民前去休闲娱乐，并凭借宜居的环境吸引这一人群常住养老。然而，现行的

制度和既不允许城市居民到农村买房，也不允许租地建房，阻碍了城市居民下乡消费和离退休公职

人员参与乡村建设。

2.土地制度障碍

我国《》和《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农村集体土地拥有的权能远远低于城市国有土

地，城乡土地不能“同地同权同价”，形成地价、房价的巨大差异，拉大了城乡居民收入水平的差距。

除了城乡土地的二元所有制，农村土地的流转市场也不尽完善。为了顺应广大农民流转土地经营权的意愿，、于2016年印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置

办法的意见》，实行集体土地所有权、土地承包权与土地经营权“三权分置”。但是，该办法在强调放

作者单位：蔡继明，清华大学政治经济学研究中心；李蒙蒙，清华大学社会科学学院

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《中国国情国力》2019年第3期

活“经营权”的同时，又严格限定农地承包权只能在集体经济成员内部发包和流转，这或将在一定程度上影响土地规模经营的实现。

3.城乡公共资源配置失衡

城乡公共资源配置失衡阻碍了城乡融合发展。2018年全国一般公共预算支出220906亿元，其中与三农相关的农林水预算支出20786亿元，占全部预算支出的比例偏低，仅为9.41%。

城乡融合发展的制度保障和体系搭建

城乡融合是一个系统性、综合性工程，需统筹好制度和、短期和长期的关系。只有城乡二元改革取得突破性成就，才能充分发挥促进国民经济的持续健康发展的作用[3]。

1.全面推进户籍制度改革

（1）放开落户，统筹推进农业转移人口市民化。梯度推进户籍制度改革，做好从居住证到落户的衔接工作。在逐步实现城乡基本公共服务均等化的基础上，保障进城务工的农民自由选择在大中小城市定居的权利。同时，将户籍人口城市化情况纳入政绩考核，如将农民工和本市居民平等享受社会福利的市民化比重列入当干部考核指标体系。

（2）吸引人才、技术和资本等流向农村，激发乡村发展新活力。允许外来农民到农村地区落户，成为村集体经济组织的成员，共同参与乡村振兴事业。为城市各类人才下乡创业和长期居住提供保障，推动城市居民下乡消费、休闲养老。在城乡人口双向流动过程中，农村人口向城市流动是不可逆转的大趋势，我国目前的城市化水平还很低，城市化进程还远没有完成，城市化速度还有待于加快，从长期和总体上看，不存在所谓的“逆城市化”[4]。

2.深化土地制度改革

（1）发挥市场决定性作用，健全乡村产权保护交易制度。深化土地制度改革需发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，让其价值在市场中得以真实体现。全面清产核算乡村集体经济资产，将集体资产所有权确权到不同层级集体。健全乡村产权保护交易制度，允许承包地经营权和农村宅基地使用权用于抵押贷款。明确农民

集体土地增值收益分配权，合理划分国家、集体和个人土地增值收益，切实维护农民土地承包权和宅基地的完整用益物权等各项权益。

（2）完善乡村土地“三权分置”制度。在保障集体所有权和农民承包权的前提下，在现行《农村土地承包法》和《物权法》所确定的农户承包经营权各项权益的基础上，赋予农村土地抵押担保等更加完整的用益物权，促进农地产权在更大范围内和更大程度上流转[5]。允许集体经济组织以外的成员依法直接获得农村集体土地的承包经营权。探索宅基地集体所有权、农户资格权和使用权“三权分置”制度，赋予农村宅基地在集体经济组织内部和外部的出租、担保、抵押和转让的完整产权。建立进城落户农民宅基地有偿退出和转让机制，但对于符合享受城市公租房条件的农民工，不能强迫其无偿放弃原宅基地的使用权。

（3）建立城乡统一建设用地市场，推进建设用地

■ 野焰红烁 董年龙/摄

增减挂钩节余指标跨省域调剂。根据工业化、城市化和农业现代化的进程对村庄建设用地结构进行动态调整，扩大农村集体建设用地入市范围，允许符合国土空间总体规划和土地利用分区规划的所有农村集体土地，而不仅是经营性建设用地土地，通过出让、租赁、作价出资或者入股等方式与国有土地同权、同价入市，建立城乡统一建设用地市场。同时，进一步优化土地资源配置，在严守耕地红线和保护生态环境的前提下，建立城乡建设用地增减挂钩节余指标和耕地占补平衡指标的市场化交易，由市场自行决定增减挂钩和占补平衡的规模及地区，发挥经济发达地区和资源丰富地区间的资金、资源互补优势。

3.实现城乡公共资源均衡配置

（1）在教育方面，保障进城务工人员随迁子女接受义务教育的权利，放宽其入学条件，鼓励城市优质学校吸纳农民工子女。同时，发挥优质学校对农村薄弱学校的带动作用，建立双方资源共享、友好往来的常态化机制。落实异地中考、高考，解决在城市上学、未完成户籍身份转变的农民工随迁子女异地中考、高考问题。

（2）在医疗和社会保障方面，实施全民参保计划，扩大农村居民医保报销范围，完善医保支付和报销制度，减轻农民就医负担。建立全国统一的社会保险公共服务平台，做好新型农村合作医疗保险、养老保险和城镇职工医疗、养老保险的衔接工作，实现医疗、养老保险城乡之间和跨地区之间的转移和报销。

（3）在住房方面，坚持“房子是用来住的”理念，建设更多公共租赁住房，杜绝中介企业垄断并恶意抬高房租现象。逐步扩大公积金制度覆盖范围，为在迁入地有固定工作的流动人口提供公积金，并实现公积金的跨地区转移和接续，使进城务工人员能够住有所居。

（4）在就业方面，健全城乡统一的人力资源市场，全面落实城乡劳动者平等就业、同工同酬制度，健全农民工劳动权益保护机制。组织开展农民工职业技能培训，拓宽其就业创业渠道，提供就业服务公共平台。

4.健全财政、金融支持

（1）加大财政支持力度。一是建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。二是健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。三是建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，特别是加快制定预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多城镇倾斜的。四是建立耕地流转基金，对于转入土地用于粮食种植的农户或企业给予一定补贴，推进农地规模经济实现，确保国家的粮食安全。

（2）构建城乡普惠金融服务体系。农业、农村和农民需要的金融服务往往成本高、风险大、收益低，逐利本性导致资金从农村流向城市，同时一些制度因素也导致农村存款很难只用于农村[6]。因此，一要推动农村金融机构回归本源，将更多的金融资源投向农村农业实体经济，保障金融机构农村存款主要用于农业农村建设。二要完善乡村金融机构服务农村农业体系，扩大覆盖范围，完善农村金融市场准入机制，引入除四大行之外的开发银行、农业发展银行等金融机构以及非金融机构，在业务范围内为城乡融合发展提供融资支持。三要构建由性和商业性银行、保险公司、证券公司等金融机构组成的竞争性金融服务体系，加强信贷与保险、担保合作，为城乡居民提供多样化金融产品。

参考文献：

[1]发展研究中心农村部课题组，叶兴庆，徐小青. 从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元的突出矛盾与未来走向. 管理世界， 2014，（9）：1-12.

[2]厉以宁. 论城乡二元改革. 中国城市经济， 2008，（2）：92-92.

[3]蔡继明等. 城市化路径选择：大城市优先还是小城镇优先. 河北学刊， 2017，（06）：148-154.

[4]徐林. “逆城镇化”并未出现 城市化仍是主旋律. 中国城市报，2018-7-2.

[5]蔡继明. 三权分置：农村改革重大制度创新. 农家顾问， 2016，（12）.

[6]汪小亚等. 农村金融改革：重点领域和基本途径. 中国金融出版社，2014.

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2019.03.018 ■ 编辑：齐美娟

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