摘要：公民参与公共制定有利于增强公共的科学性、合理性、公平性，决定着的成败，促进相对人主体地位的确立，具有重要的作用。然而，在参与过程中存在着很多问题，如公民参与公共总体水平较低、公民参与公共的主动性和自觉性较低、公民参与能力较低、公民理性化程度较低、制度化程度较低等，基于这些现实问题，本文从制度层面、公民参与方式和渠道、公民参与制定的文化环境、工作者转变理念四个方面提出对策，以期有效解决公民参与公共中的问题，使公民参与发挥最大功效。

关键词：公共制定；公民参与

随着社会主义市场经济的不断完善和民主政治的迅速发展，公共已经成为现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段。然而，由于自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共往往不像人们所想象和期望的那样有效。因此，制定科学、合理的公共来发挥其最大有效性具有非常重要的意义。而扩大公民参与、推动公民参与公共制定不仅是整个政治文明建设的趋势、潮流，而且已经是党和明确的目标和价值导向。本文从公共制定中公民参与的现状出发，寻找产生问题的原因，并在此基础上提出建议，以期更多了解公共的同时贡献自己的一份力量。

一、公共制定中公民参与的作用

在公共制定过程中，公民既是公共的主体，又是公共的客体。一般而言，公民总是作为消极、被动的遵从者而存在的。特别是在精英决策模型中，公民没有严密的组织，缺乏政治上的自觉，不能表达自己的利益和要求，整个决策过程的模式是“自上而下”的。公民虽然常常作为作用的对象而存在，但无论是民主还是，普通公民的利益和愿望对公共仍有相当大的影响。现代民主社会的制定过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共的基石。公民参与具有极其重要的作用，它贯彻民主信念进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识的制定和执行。

（一）公民参与增强公共的科学性、合理性和公平性

第一，每个人的知识有限，每个人的思维方法也不同，因此，相对而言经过众人参与、取长补短得出的群体智慧结晶对于决策来说是比较优越和可靠的。

第二，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使依据群体的意愿而做出，可以最大程度上确保制定出科学、合理、公平的公共。

（二）公民参与决定着一个的成败

第一，公民参与，有助于决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把目标的确立和措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少决策的盲目性，提高的合法性。

第二，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于的有效执行。

（三）公民参与促进了相对人主体地位的确立

第一，这有助于提醒执行主体尊重相对人的人格，并注意激发相对人对公共的认同感和接受主动性，减少执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背和法律的行为，换言之就是制定和执行坚持以人为本理念，让客体参与制定、以制定主体的身份参与其中，有利于合理解决公民作为主体和客体双重身份的矛盾。

第二，有助于改变研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

的需求信息来自公民，执行需要施政者与公民之间的密切合作，而效果也只有回到民间才能得到检验，因此整个运行过程都以公民为基础。而公民参与过程，不但可以加深其对意义的理解，而且会使他们知道何以如此，从而增加他们配合运行的自觉性，提高的效力。同时，随着公民参与制定意识和行为的增加，有利于促进制定民主化、法制化、科学化。总之，公民参与对制定有重要的意义，公民参与制定有利于社会的发展和稳定。

二、公民参与存在的现实问题

随着公民权利的不断拓展和深化，公民再也不满足于被动地认可，而是强烈要求向系统表达自己的意愿，公民的权利义务对等意识和明确自己的主体地位的要求越来越强烈；随着信息网络技术和大众传媒的发展，以及科学知识的普及，信息的获取逐渐变得十分便捷；随着教育水平的提高和资讯的发达，公民的素质不断提高，减少了公民参与制定的障碍。这些都极大地促进了公民的参与度，但是在实践过程中由于经济文化等各种原因，公民参与公共制定仍然存在着诸多问题。

（一）公民参与公共的总体水平较低

　　第一,不同公民对权利利益的认识水平不同。一般说来,大城市的公民、教育程度高的公民、涉及直接利益的公民权利意识和参与决策意识要强一些,农村和小城镇的公民、教育程度低的公民、不涉及直接利益的公民权利意识和参与意识要弱些。大中城市的文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与意识较强；而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对弱一些。由于经济社会文化发展的高度不平衡导致公民参与公共程度不平衡，而加之参与意识弱的群体较低，导致公民参与公共的总体水平较低。

　　第二，公众对制定的影响能力不均衡，从而影响公民参与的总体水平。由于教育水准、参与能力、组织程度,以及与制定体系的关系密切程度不同等原因,不同的公众对公共的影响能力是存在巨大差异的。某些垄断行业能够强有力地施加影响以阻碍某些不合理制度的修订，而大多数弱势群体自身对制定的影响能力是相当有限的，他们更多依靠有正义感的记者、学者、来间接影响制定。

　　（二）公民参与的主动性、自觉性较低

第一，在时间维度上,参与公众还处于转型过渡期,由于多种历史和现实因素的影响，作为参与主体的公民在一段时期内将不可能作为成熟的参与者出现在制定的政治舞台上。这就意味着无论是制定主体还是相对中立的观察者都不能期望公众的参与行为规范成熟,也意味着不恰当、不适合、不规范的行为都是可能经常出现的。

第二，大多数公民的经济收入不高，为了生存无法将更多的精力投入到政治参与中，而且大多数公民的文化程度有限，没有参与的意识，或者有意识但不知道怎样参与，缺乏参与的信息和渠道。

　　（三）公民参与的制度化较低

第一，在政治学和社会学理论中,中等收入阶层是社会稳定的基础,也是公众政治参与的主导力量。而从我国目前的金字塔形社会阶层结构可知,我国现阶段精英阶层是少数、中间阶层也大大发育不足、中下层占绝对多数。这种社会结构导致参与公民的结构不合理、制度化程度低。首先，社会精英集团对的影响过大，对中间阶层公民参与制定是最大威胁。其次,社会中间层虽然快速发育,但是影响能力很低,因为中间阶层是一个很松散的集合。再次,庞大的中下阶层对于公共制定影响力更弱。现阶段,由于社会精英集团影响过大、中等收入阶层发育严重不足、中下阶层规模过大不利于形成健康有序良性的公民公共参与制定。

第二，从表面上看,我国公众参与公共制定的渠道发达完善,组织健全完备，例如工人有工会、妇女有妇女联合会、青年有共青团、工商业从业者有工商联、消费者有消费者权益保护协会等。但是,现阶段这些组织更多的只是动员性、执行性参与,在表达自己所代表群体的利益、参与和影响公共制定方面的作用还发挥得不够。而且，这些组织在内部自我整合机制、程序，外部的参与程序、规则方面建设都还很不规范、很不健全。这一方面影响到组织的自治能力,另一方面影响参与的规范性和有序性，两者合成就直接影响公众参与的质量和效益。

（四）公民参与的理性化程度较低、能力不足

　　随着经济发展，教育水平普遍提高，公民的权利意识、民主意识大大提高，整体的参与需求也随着上升，但是与需求相对应的是参与能力和参与理性不足。

第一，能力不足。首先，有学者指出,宪政意义上的公民必须具备以下四种意识要素：主体意识，权利意识，程序意识，责任意识。而现阶段，这几种意识在我国是很欠缺的，这就意味着公民个体参与公共制定的理性和能力不足。其次，作为个体的公民尽管有很多参与并影响公共过程的机会和渠道，而且这些参与渠道几乎都会受到国家宪政的保障，但分散的普通公民在组织严密而强大的面前，其影响的能力和水平在总体上仍是比较低的。团体的理性和能力不足，托克维尔专门比较了欧洲和美国政治结社的不同,并指出这种结社的不同极大地影响政治。欧洲的社团认为自己是代表那些无法发表意见的人民的立法机构和执行机构,他们凭着这种想法去行动和发号施令，并把行动作为目标，不空谈、用战斗代替说服，这些社团的成员，则像战场上的士兵一样服从命令，他们信奉盲目服从的理论,或者更确切地说,他们一旦联合起来,就立刻放弃了自己的判断和自由意志；关于美国的社团，人们认为社团只代表人民中的少数，在社团内部没有人会主动放弃自己的意志和理性，却要用自己的意志和理性去成就共同的事业。对比之下,我们的社团离理想的标准还有相当的距离。

第二，理性较低。制定和参与都是一项建设性的事业，只有建设性的参与才是有效的持久的参与，非理性的、对抗性的、破坏性的参与即使一时能够有力地影响制定，从长远看来也只能侵蚀、削弱和破坏公众参与大厦的地基。而影响公民参与者理性的最主要原因是非理性参与的深厚传统和底层群众比较广泛的失衡心理。

除了上述问题之外，还有的观念错误等现实问题存在，这些问题大大降低了公民参与的功能，减弱了公共的科学性、公平性和合理性，必须正确处理、解决。

三、解决公民参与公共现实问题的对策

针对公民参与公共制定的现实问题，理论联系实际，从以下四个方面入手完善公民参与。

（一）加强公民参与的制度化建设

加强制度化建设就是在充分尊重和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

（二）建立、健全公民参与的方法和渠道

一方面，为了进一步推广公民参与，制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共的制定，如个别接触、扩散、集体推动、游说工作等参与渠道，这是较为积极和主动的做法。

（三）营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景

一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。

（四）树立的正确理念

部门是公共的主要制定者和执行者，对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共。

从制度上保障、方法上指导，提供合理多元的参与渠道，有利于公民真正有效地参与制定；转变理念，确保公民参与公共制定的主体地位，并营造良好的文化氛围，有利于提高公民参与的意识和能力。几种措施结合使用，可以最大限度地提高公民参与公共制定的能力和水平。

参考文献：

[1]丁煌.公共选择理论的失败论及其对我国管理的启示[J].公共行政,2000,(3).

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[3]朱崇实,陈振明.公共[M].北京:中国人民大学出版社,2001.下载本文