2006年08月28日

　　摘要：本文运用新公共管理理论分析了我国目前的管理模式存在的与信息化时代不相适应的诸多弊端，如信息传导机制不畅、管理边界模糊以及“长官意志”导向严重等，提出要构建具有自生能力的管理模式。

　　“十一五”期间，我国改革的重点主要是的行政管理改革，即如何建立与现代经济相适应的管理。现代经济可以说是一种以信息为导向的经济，对信息的控制程度从某方面来说影响并决定着对经济的能力，同时制约着经济活动主体的决策效果。因而为经济活动主体提供信息服务是现代的一项主要职能，需要构建一种适应信息化时代的信息沟通网络。在这样的信息化网络中，起到一种对内和对外的中间传递作用。在此过程中，就应该具有及时做出相应反应的能力，知道如何传递、向哪些方向传递。这就是一个经济决策的过程。根据手中掌握的信息，及时制定经济发展战略。由于信息的时效性、多变性，在制定规划时也需要具有一种与此相适应的具有不断改善和适应市场信息变化的能力，本文称其为“自生能力”。只有时刻与市场及市场主体之间保持信息的相对对称，才会提高决策的质量，减少资源的浪费。在全球经济信息化的大背景下，要适应经济发展的需要，实现管理的现代化，就要充分利用信息化所带来的便利及挑战，建立与之相适应的具有自生能力的服务管理。

　　一、新公共管理理论评述

　　对于如何建立与现阶段经济相适应的管理，有多种不同的流派。20世纪80年代以来，在西方改革和管理实践的推动下，公共行政学出现了新公共管理理论。新公共管理理论试图摆脱管理主义和主义公共行政对官僚机构的偏重，转而更多地通过经济学途径来研究和解决公共行政问题。

　　随着20世纪管理实践与理论研究的发展，基于韦伯理论的官僚制管理模式的弊端逐渐引起人们的注意。欧文•E一休斯对其弊端做出了这样的概括： “正式的官僚可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险；鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是‘理想类型’，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心，导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。应当指出，韦伯本人并非不注重效率问题，他之所以极力主张官僚制其实正是为了提高效率。韦伯指出：经验普遍倾向于表明，行政组织的纯粹官僚制模型源自一个纯粹技术观点即能够获得最高效率，在这个意义上，就形式而言，它是实施对人类强制控制的已知最合理的方法。它在规章制度的准确性、稳定性、严厉性和可靠性方面优于其他任何形式，从而使组织领导和与组织相关的人有可能具有获得特别高的测算结果的能力。但是，韦伯式的官僚制模式仍然是远远不尽如人意的。即使韦伯式官僚制的等级结构、非人格化、专业分工等因素可以在一定程度上使资源分配效率提高，但却难以实现在给定资源条件下的效率最大化。”

　　为了克服基于韦伯理论的官僚制模式的上述弊端，西方学者提出了一些新的模式，其中，影响最为广泛的就是所谓新公共管理模式。根据美国著名学者B-盖伊•彼得斯的分析，新公共管理模式有四种：市场式、参与式、弹性化和强制型。迄今提出的新公共管理的诸种模式，也各自有其内在的缺陷。例如：市场式管理模式过于简单化地设想公共部门与私人部门的管理完全相同，夸大了市场机制的作用；参与式管理模式的扁平化在可以增强组织活力的同时，又可能在一定程度上削弱了管理者的责任意识；弹性化管理模式的实施，要面临组织记忆的消退和员工责任感降低的风险；强制型管理模式可能在一定程度上降低制度、规则的权威性。由于存在着诸如此类的缺陷，因此，迄今提出的诸种新公共管理模式没有一种可以在管理实践中被完全采纳。管理模式的变革仍在继续之中，这种变革的未来走向可能是既不因为新公共管理诸种模式所展现出来的优于旧的官僚制的特点而被全盘接受，又不因为它们的内在缺陷而被完全拒斥。整合诸种已有的新公共管理模式，充分吸取它们的长处，又避免陷入因其缺陷而造成的误区，才可以成功地重塑管理模式，以满足现代社会发展的需要。

　　二、西方管理模式的发展趋势

　　目前，西方国家管理模式的转变主要表现在两个方面：一是从职能扩张到职能的转变，二是从管制职能向服务职能的转变。西方国家管理职能的扩张，始于对自由市场的严重缺陷的认识。这些缺陷包括：不能有效提供公品，市场机制被巨大的企业组织和劳工组织的垄断力量所破坏，产出、价格和就业不稳定，社会公正得不到保障等等。在此背景下，凯恩斯主义开始大行其道，积极主张国家干预和调节经济运行，实行国有化和经济计划化，以此避免自由市场的严重缺陷。在凯恩斯主义的影响下，西方国家普遍开始了对经济和社会事务的大规模干预，意味着管理职能的扩张。这一方面在某种程度上避免了自由放任的市场可能造成的弊端，另一方面，又产生了规模膨胀的后果。新增职能的履行必须依赖新的机构、部门的设立，伴随着管理职能的不断扩张，也必然会出现越来越多的管理机构或管理部门。规模如此膨胀的趋势，不仅导致财政开支越来越大，而且使得效率日益低下。

　　为了解决管理职能扩张所引发的一些问题，新公共管理理论对的管理职能进行了明确的。按照新公共管理理论，应严格划分公共领域、公众领域与私人领域，不能干预公众领域与私人领域的活动，的活动要严格在公共领域的范围之内。的职能应是提供纯粹的公共物品，如国防、法律与秩序、保护财产所有权、进行宏观经济管理并保持宏观经济稳定、公共医疗卫生、保护穷人和消除疾病等。在一些西方国家展开的职能社会化过程，即收缩职能管理范围，将一部分职能逐步移交给社会组织承担的过程，就是以对管理职能的明确为前提的。通过管理职能，使得以摆脱那些它管不了或管不好的事务，从而能够以有限的财力、物力、人力专注于在可管范围内发挥其应有的职能，这当然有助于提高工作的效率。

　　三、信息化时代下中国目前管理模式的主要弊端

　　现代信息技术方法的广泛运用也是与新公共管理运动所主张的管理组织的扁平化密切相关的。扁平化实际上就是网络化，而适应网络化组织结构的管理方法首推现代信息技术方法。现代信息技术方法的广泛采用，使得信息可以在横向上及时得到处理，从而使得的有关部门及时满足公众的需要，而不必像韦伯式官僚制那样通过纵向的管理层次一层层地传递，那样既误时又缺乏效率。但实际上，目前中国管理模式中，缺乏效率、无效工作过多、信息扭曲等现象依然严重存在。主要表现为：

　　1.通过官僚体系层层传递信息的依然没有改变

　　我国机构一直是纵向管理层次多、横向职能交叉多。业务交叉普遍存在，又因为党政不分，从到地方党的系统普遍设置了与对口或职能重叠的机构。以一个城市为例，很可能是从对某个文件的批示开始，依次经过、市府，到具体的承办委(局)；而在委(局)内的传递又依次经过部门领导、分管领导、承办处室、副分别批示，再将此项工作交到具体承办工作人员手中。工作完成后，信息再反向传递一次。真正干实事的人不多，而中间却增加了许多传递信息的人。工作效率低下不说，信息失真在所难免，其结果是势必造成机构臃肿、人浮于事、办事效率低下。

　　2.行政界限划分不明确

　　目前，由于行政界限划分不明确导致管理过程中的越位错位、缺位现象突出。表现在：分工不明确、没有系统的行政程序法对行政行为进行明确规范，违法行政大量存在；责权划分不清；大权小责，甚至有权无责或者无权有责的情况较多，从而导致行政权异化现象严重，即行政权的市场化、部门利益化和垄断化。不该的了，如民营经济的地位和市场准入，同时，该管的又没有到位或没有管好。的主要职能是担负监督、管理、服务的职能，追求公正和正义，创造环境最优化。与企业的性质和职能决定了与企业在市场经济中有各自不同的职能和角色定位。应该是有限的。所掌握的信息是有限的，大量的市场信息掌握在众多不同分散的市场主体、社会团体中。管理的边界应该是有限的。

　　3.规则可因“长官意志”随意变动

　　管理的本质是维护社会公共利益为公众提供良好的服务。公共权力随着行为的社会化而社会化。公共权力的社会化实际上也就是要求行为的服务化，即行为变成一种公共服务行为。成为有效的服务者，为社会提供基础性的服务和维护公共秩序的稳定。而中国目前的现状是长官意志与法律法规错位，长官意志泛滥成灾。领导一句话可能导致实施变样，如同虚设。在信息社会中，一切经济的决策都是基于对未来的预期，而规则的随意变动就会导致市场主体对未来的预期是变动的和高度不确定的。市场参与主体必然会通过贿赂官僚的手段来掌握第一手的动向，以减少未来的不确定性。要做到这一点，只有大资本才具有能力，中小资本天然就会陷于一种不公平的竞争态势之中。所维护的公平就无从谈起。

　　四、构建具有自生能力的中国管理模式

　　管理模式的企业化发展是一种趋势。机构改革的企业化指机构学习企业的管理精神和方法，以顾客为导向提供服务，运用现代先进技术改革管理模式，以顾客为导向提供服务，运用现代化技术改革管理模式，创新活力，提高工作效率。企业都会有不适应市场的时候，管理模式重构的过程中仅仅引入企业化的管理模式远远不够，还应构建具有自生能力的管理模式。

　　1.转变职能，有所为有所不为

　　在我国，职能的转变也正在进行之中。经过这些年的改革，我国计划经济条件下形成的职能扩张趋势得到了有效遏制，并且，原有的一些职能也较为平稳地转移，市场机制引入管理，在公共服务领域形成竞争的局面，势必要对管理的效率提出更高的要求。而随着市场机制的引入，管理中原有韦伯式官僚制所习用的管理方法就不能满足市场导向的管理的需要了。在这种情况下，管理就自然会借鉴企业中行之有效的适用于市场机制的管理方法。

　　2.放松新闻管制，加大新闻媒体对行为的监督力度

　　加强外部新闻媒体对、市场、企业等多种行为的监督，从本质上来讲是有助于社会的进步与和谐发展的，同时，还减少了的工作量，提高了自我约束及市场监督的能力。但目前，我国给予新闻媒体的自由度虽说有了很大的改善，但从本质上来讲，的宣传主管部门依然掌握着新闻媒体的“生杀大权”，如可以通过更换社长、采访、年审制度等多种途径来新闻媒体监督权的自由发挥。在信息社会中， “防民之口甚于防川”。我国正在采取各种途径来改善管理，以适应社会的发展，其中最重要的一条就是发挥媒体对的监督。

　　3.内部管理透明化，保证内部信息通畅和人尽其责

　　参照成功的大企业集团的行之有效的内部管理制度及方法来改善内部的管理制度，包括人事任命、职能分工及界定、信息沟通和人员激励等多种制度。最核心的问题是打破内部管理的官僚层级制度，形成扁平化的管理模式。除了部门负责人外，其它成员都有具体的工作分工及责任。特别是中间层领导，决不仅仅是一个简单的信息传递者，还应承担相应具体的工作任务。最终的结果是在内部形成信息通畅和人尽其责的局面。

　　4.大力推进公务上网办理

　　现代信息技术已在管理中得到了大规模的运用，这使得管理部门可以通过快捷的电子途径提供及时的公共服务，使公众可以随时随地获取公共信息。不仅如此，更应当继续增强信息的公开化程度。除依法应当保密的事项外，应当公布各项行规，力争能够上网办理的公务都尽量通过网络申报及办理。这样做至少有两点好处：一是确保社会组织和公众个人的信息获取权，加强与公众的信息双向沟通，二是简化办事程一序，降低行为发生的可能性。

　　5.建立自我完善型的管理制度，培养的自生能力

　　我国的许多法规的出台初衷都是为了维护广大人民群众的利益，但是执行一段时间之后，就渐渐走样，甚至最后反而成了社会发展的障碍。究其原因，就在于我们的制度不能根据形式自我调整、自我适应。要培养的这种自生能力，关键在于建立整套类似于企业的自我完善的管理制度，包括前面已经谈到的职能界定清晰、人尽其责等多项内容，同时还要在意识上对公务员群体进行培训，让自我完善、自我改进的意识深入人心并成为日常工作的乐趣，并构建对这种行为进行激励的多种配套机制。 (作者单位：广东外语外贸大学国际商英学院国际商务系 彭轶丽)