山东财政学院学报
JOURNAL OF SHANDONG UNIVERSITY OF FINANCE
No．5Vol．115Sep 2011
环境保护财政效应的经济学分析
王晓红
（山东财经大学继续教育学院，山东济南250014）
摘
要：作为保护“环境和资源”的主导者，其财政对加强环境保护、促进经济社会可持
续发展无疑具有非常重要的作用。文章根据我国现行有关环境保护的财政收入、支出等各方面的设置、实施情况，探讨财政的作用机制，揭示财政对环境保护的积极效应，分析存在的问题，
进而就改革税收制度、建立环境财政体系提出具体建议。关键词：环境保护；财政；经济效应中图分类号：F205
文献标识码：A
文章编号：1008－2670（2011）05－0027－07
收稿日期：2011－06－10
基金项目：2010年度山东省软科学计划项目
“低碳型企业的财税激励研究”（2010RKGB1099）作者简介：王晓红（1971－），女，山东寿光人，山东财经大学继续教育学院副教授，研究方向：财税理论与。
环境和资源本质上是一种社会公共品，公共品的非竞争性、非排他性特征决定了是保护“环境和资源”的主导者。必须以社会管理者的身份，采取一系列有效的、措施，相机调节经济社会中各系统的活动，
实现环境保护目标。环境保护财政是指国家为保护生态环境和自然资源所涉及的收入与支出。从世界各国环境保护的理论和实践来看，的财政对加强环境保护，促进可持续发展无疑具有非常重要的作用。因而，
研究我国有关环境保护中的现行财政，揭示财政对环境保护的激励效应，把握财政的作用机制，分析存在的问题，进而就完善财政提出有效性建议，这在当前是极具现实意义的。
一、我国环境保护财政的现实考察
（一）促进环境保护的税收
目前，税收制度上，我国没有专门为环境保护设置税种，主要通过相关税种进行调节，包括、消费税、企业所得税、资源税、城镇土地使用税、车船税、车辆购置税、燃油税、城市维护建设税等税种。
现行税制与环境保护相关的税种在提高资源利用效率，减少污染，保护生态环境等方面发挥了正效应。其中消费税把对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油、摩托车、小汽车等消费品列入征收范围，这在贯彻国家产业，引导社会消费，节约能源和保护环境上有积极作用。资源税对石油、煤炭、天然气等矿产资源征收，对于调节因开采条件、储存状况、地理位置以及资源本身优劣等客观存在的差异形成的级差收入，防止经营者乱占滥用资源，加强国家对自然资源的保护和管理，促进资源的合理利用，减少资源的损失浪费具有重要意义。在保护国有土地资源方面，城镇土地使用税可以发挥一定的作用。车船税、车辆购置税和燃油税，特别是新开征的燃油税，与车船的实际使用强度（如行驶公里数或汽油使用量）直接相关，能够加强车辆和船舶的
管理，缓解交通拥挤和减轻大气污染。城市维护建设税的税收收入专款专用，直接用于市政基础设施的建设，其征收为城市基础设施的维护、建设提供了稳定的资金来源，而且城市供热基础设施的专项开支与城市能源消费结构的转变有直接关系，对城市大气质量的改善能够发挥作用。
和企业所得税主要运用税收优惠对环境保护、资源综合利用加以激励。规定，利用废旧沥青混凝土、城市生活垃圾、煤矸石、石煤、粉煤灰等固体废物的，实行即征即退的；对再生水和污水处理劳务免征。的引导作用非常重要。上述鼓励废弃物循环利用的优惠减少了污染物，如：煤矸石、粉煤灰、城市生活垃圾及其他废渣的堆积，调动了企业开展废弃物循环利用的积极性，推动了废弃物的回收利用。2008年年初，企业所得税实现了“两税合一”。新的企业所得税遵循了科学发展观原则，强调企业所得税法规的制定要有利于资源的合理运用，有利于生态平衡和环境保护。企业所得税中涉及环境保护的规定包括：企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得享受税收优惠；企业综合利用资源可以减计收入；购置用于环境保护、节能节水等专用设备的投资额，可以实行税额抵免等。
（二）排放污染物收费制度
排污收费制度是我国最早制定并实施的环境保护之一，始于20世纪70年代。2002年，正式颁布了《排污费征收使用管理条例》，条例规定收取污水、废气、固体废物、危险废物和噪声排污费；针对排污收费，对超标排污加倍征收；改单因子收费为多因子收费，并以污染当量为收费的依据；收取的排污费列入环境保护专项资金进行管理。
排污收费制度，贯彻了“污染者付费”的原则，通过收费分配，使生态环境的外部成本得以内在化，而且为环保工作提供了专项资金，有利于促进保护自然资源和生态环境。2009年，全国治理工业污染投资的资金中，排污费补助6．95亿元，占污染治理项目当年投资总额的1．57%①。
（三）促进环境保护的财政支出
1．财政投入
为了促进环境保护，在财政投入方面，“十五”期间财政安排环境保护资金1119亿元，其中，国债资金安排1083亿元［1］，主要用于京津风沙源治理、天然林保护工程、退耕还林（草）工程、三峡库区及其上游地区水污染治理、“三河三湖”污染治理、污水、垃圾产业化及中水回用工程等。据财政部向十一届全国二次会议提交的报告显示，2008年，资源节约型和环境友好型社会建设加快，全年累计安排423亿元财政资金，支持十大重点节能工程建设、循环经济发展、城镇污水垃圾处理设施及配套管网改造、重点流域水污染治理和节能环保能力建设等。
2．采购
在消费性支出方面，制定了相应的绿色采购来促使市场鼓励环境保护。2002年6月，全国常委会通过了《中华人民共和国采购法》，其中第九条明确提出“采购应当有助于实现国家的经济和社会发展目标，包括保护环境”。这就为绿色采购提供了切实的法律依据。2007年年初，财政部和环保总局联合发文，公布了我国第一份采购“绿色清单”。绿色采购是发达国家推动环境保护的重要手段。近年来，采购在我国获得了长足的发展，未来我国采购的空间很大。因此坚持绿色采购，对于引导企业加大环保产品的研发和生产，推动社会绿色消费具有积极意义。
3．财政补贴
财政补贴则是以补助、贴息等财政支出形式激励企业或消费者提供环保产品和进行污染控制，是对环境保护行为的正面引导。一般有两种做法：一是直接性财政补贴，如按照企业治理污染的努力程度，即
①国家统计局网站（http：//www．stats．gov．cn）：统计数据＞专题数据＞环境统计数据。
第5期王晓红：环境保护财政效应的经济学分析
减少污染生产量的程度给予资金补贴；二是间接性财政补贴，如现行对废弃物综合利用设置的税收优惠。财政补贴是一种无偿的支出。通过提供补贴的方式，可以调整相对的产品价格，从而影响企业的生产行为或消费者的消费行为，改变资源配置结构、供给结构和需求结构。
二、我国环境保护财政的问题分析
现有财政、税收对促进环境保护发挥了积极作用，但是存在的问题也不容忽视。
（一）促进环境保护的税收约束和激励机制尚未健全
对于自然资源的有效保护和节约利用应当采取约束与激励并重的税收。既要通过征税资源的任意开发和污染物的排放，又要对利用替代资源和综合利用自然资源生产产品的企业给予减税或免税激励。我国现行税收制度中设置了与环境保护相关的税种，这些税种为保护环境和减少污染提供了一定的经济激励和资金支持，但多数税种并不以保护环境为主要目的，导向不够明显，系统不够完整，约束和激励程度有限。
表1环境保护相关的税收收入分析（单位：亿元，%）
项目/年2000200120022003200420052006200720082009消费税877．30946．201072．501182．261501．901633．811885．692206．832568．274761．22资源税63．6067．1075．1083．3098．80142．20207．11261．15301．76338．24
城镇土地使用税．9066．2076．8091．57106．23137．34176．81385．49816．9920．98车船税23．4024．6028．9032．2035．6038．9050．0068．16144．21186．51车辆购置税0．00254．80363．50468．16545．70583．26687．46876．909．1163．92
城市维护建设税352．10384．40470．90550．01674．06795．639．721156．391344．091544．11小计1381．301743．302087．702407．502962．293331．193946．794954．926165．1214．98税收总收入12665．8015165．5016996．6020017．3124165．6828778．5434809．7245621．9754223．7959521．59比重10．9111．5012．2812．0312．2611．5811．3410．8611．3714．98
资料来源：根据国家统计局官方网站（http：//www．stats．gov．cn）公布的2001－2010年《中国统计年鉴》相关数据计算而得。
首先，现行税制中缺乏促进环境保护的专门税种，而且从表1数据可以看出，现行税制中与环境保护相关的税种收入在税收总收入中所占的比重仅为10—14%。涉及环境保护的税收收入偏低，削弱了税制在保护自然资源、控制环境污染方面的力度。其次，现有与环境保护有关的税种设计存在缺陷。在资源保护方面，资源税仅定位为级差资源税，没有充分体现保护资源、引导资源合理开发与利用的意图。资源税征收范围只包括矿产品和盐，限于部分不可再生资源，对具有重大生态环境价值的可再生资源缺乏税收调节。同时，资源税税额高低与该资源开采的环境影响无关，税额过低，各档之间的差距较小，对充分有效的利用资源起不到明显的调节作用，根本无法遏止资源的过度开采。现行也抑制了企业节约和循环利用资源。因为循环利用资源的成本低，其增值比例高，反而要多交税。三是环境保护具有正外部效应，需要利用税收优惠加以激励。而我国目前有关环境保护的税收优惠规定较少，且缺乏系统性、针对性、灵活性，优惠形式集中于减免税，对环境保护的激励作用有限。
由此可见，我国现有直接或间接涉及环境保护的税种遵循传统的经济效率设计，环境保护功能没有充分体现，有关环境污染的税收约束和激励机制尚未健全，缺乏对环境保护的税收支撑体系。
（二）排污费收入使用存在缺陷
排污收费制度规定收入主要用于污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息，从而否定了排污费资金有偿使用的原则，排污费资金变成了对污染企业的一种间接补贴，这显然与污染者负担原则不一致。而且由于环境监理队伍人员不足和执法工具的落后，不能及时检查排污单位的违法排污行为，影响了排污收费制度的贯彻实施。
山东财政学院学报2011年
（三）财政环境保护投入总量偏低
虽然财政用于环境保护的资金投入总量不断增加，但环保经费占GDP的比重较低。
表2财政环境保护投入分析（单位：亿元，%）
年份2003200420052006200720082009财政环境保护投入88．9693．69132．97161．24995．821451．361934．04 GDP135822．8159878．3184937．4216314．4265810．3314045．4340506．9财政环境保护投入/GDP0．070．060．070．070．370．460．57资料来源：根据国家统计局官方网站（http：//www．stats．gov．cn）公布的2004－2010年《中国统计年鉴》相关数据计算而得。
由此可见，财政环境保护投入占GDP的比重最高为0．57%，不到1．0%。财政环境保护投入偏低不仅削弱了财政支持环境保护的力度，而且影响了对社会环保资金的引导效应。同时，关注一下财政中补贴的实施效果，目前，我国对于开展资源综合利用与治污企业的财政补贴仅限于少数几项间接补贴，如利润不上缴、减免税收、先征后返等，这对相关企业的鼓励与支持效果甚微。要构建环境保护财政系统，必须采用经常性的直接财政补贴对相应企业予以鼓励和支持。
三、我国环境保护财政的实证研究
（一）建立模型
分析财政对环境保护的效应，可以介入的角度有很多，但由于我国环境保护起步较晚，相关的统计数据不够完备，这为构建模型，进行实证分析带来了一定的难度。根据现有的统计数据，本文实证分析从工业企业入手，确定了工业“三废”综合利用产品产值、工业污染治理投资总额、财政环境保护投入和工业污染治理自筹资金四个指标。
工业“三废”综合利用产品产值即工业企业利用废水、废气、固体废物所取得的产值，揭示了企业废弃物利用的程度。从环境保护的理论来看，以资源节约、高效利用和循环利用为核心。工业“三废”综合利用产品产值是环境保护实践中重要的数量指标，以其作为被解释变量进行分析，得出的结论将会从废弃物重复利用的角度反映出企业开展环境保护的实际情况。企业开展环境保护既有自筹资金的投入，又有财政资金的激励，因此，选择3个自变量，即工业污染治理投资总额、财政环境保护投入和工业污染治理自筹资金。工业污染治理投资总额代表了企业资本和财政资金对环境保护的双向推动，反映了在两方合力的作用下对环境保护的强化效应。财政环境保护投入作为财政统计指标，强调了财政对环境保护的激励。工业污染治理企业自筹资金突出了民间资本对环境保护的推动。
以工业“三废”综合利用产品产值（y）为被解释变量，工业污染治理投资总额（x1）、财政环境保护投入
（x
2）和工业污染治理自筹资金（x
3
）为解释变量，构建环境保护财政的回归模型。
基本模型是：
y=b
+b
1
x
1
+b
2
x
2
+b
3
x
3
+ε
其中，ε为随机误差项，它体现了被解释变量中没有被解释变量所解释的部分。
b
为常数项，b i（i=1，2，3）是回归系数，分别表示工业污染治理投资总额、财政环境保护投入和工业污染
治理自筹资金对“三废”综合利用的“净影响”。当回归系数为正且显著时，两者是互补关系，意味着企业投资或财政对“三废”综合利用有正效应，即有助于激励“三废”综合利用，也就是有助于环境保护的开展；当回归系数为负且显著时，两者是替代关系，意味着在企业投资或财政的作用下，“三废”综合利用会减少，即不利于环境保护的开展；当回归系数不显著时，无法判定企业投资和财政对“三废”综合利用的影响效第5期王晓红：环境保护财政效应的经济学分析
果。
（二）回归结果及检验
表3与模型相关的数据表（单位：亿元）
项目年份工业“三废”综合利用
产品产值（y）
工业污染治理项目
投资总额（x1）
财政环境保护
投入（x2）
工业污染治理自筹
资金（x3）
2000310．48234．7371．4416．52
2001344．61174．4872．317．49
2002385．60188．3778．448．00
2003441．01221．7988．96141．94
2004573．32308．1193．69227．43
2005755．51458．19132．97361．
20061026．79483．95161．24454．15
20071351．27552．39995．82525．94
20081621．36542．1451．36520．07
20091608．24442．621934．04421．53
资料来源：国家统计局官方网站（http：//www．stats．gov．cn）公布的2001－2010年《中国统计年鉴》和环境保护统计专项数据。
利用Minitab分析软件，根据表中统计数据，由最小二乘法计算得到y关于x1，x2，x3的回归方程，结果如下：
y=244+0．205x
1+0．376x
2
+1．12x
3
t=（－0．23）（3．22）（1．93）
R－sq=0．959，ad R－sq（调整）=0．963，F=61．55。
对方程的回归结果进行拟合优度检验和F检验：
拟合优度检验：在显著性水平a=0．01下，r a（n－2）=r a（6）=0．834；由于R－sq（调整）=0．963＞r a（n－2）=0．834，故认为回归方程通过拟合优度检验。
F检验：在显著性水平a=0．01下，根据F分布临界值表，查得F
a
（k，n－k－1）=Fa（3，4）=28．71，由于F=61．55＞28．71，故认为环境保护的回归方程拟合优度很高，这与拟合优度检验的结果一致。
（三）回归结果分析
回归分析揭示了工业污染治理投资总额（x1）、财政环境保护投入（x2）和工业污染治理自筹资金（x3）对工业“三废”综合利用的效应。R是可决系数，R=0．959说明拟合情况很好，“三废”综合利用的相对变化可以由自变量给予95．9%的解释，且回归方程通过了拟合优度检验和F检验，表明该回归方程的显著性良好，工业“三废”综合利用受到工业污染治理投资总额、财政环境保护投入和工业污染治理自筹资金的影响很大。回归结果显示，工业污染治理投资总额（x1）与“三废”综合利用具有正的相关性，弹性系数为0．205。财政环境保护投入（x2）与“三废”综合利用也具有正的相关性。财政环境保护投入的弹性系数为0．376，表明财政对“三废”综合利用具有激励作用。工业污染治理自筹资金（x3）对“三废”综合利用促进作用明显，其弹性系数为1．12，表明工业污染治理自筹资金每增加1%，“三废”综合利用增加1．12%。
四、基本结论与建议
实证分析验证了财政投入对环境保护的正效应。为了充分发挥财政对环境保护的推动作用，需要针对我国环境保护财政存在的问题，不断调整和完善财政体系山东财政学院学报2011年（一）建立环境财政体系
环境财政是指国家为保护生态环境和自然资源，向社会和公众提供环境服务，保障国家环境安全所涉及的收入与支出。为了切实有效的推进环境保护，将环境财政纳入到公共财政体系框架中，强化的环境财政职能至为重要。环境财政既是运用财政资金解决环境问题的有效工具，又是公共财政体系中带动其他环节的主导环节。
1．增加财政投入
环境属于公共品，加强环境保护必然由主导，需要大量的财政资金投入。财政资金不仅可以直接用于治理环境污染，而且能够带动社会投资。目前，我国确立的环境保护中心任务是节能减排，重点行业集中在钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材、轻工等。这些行业都属于资源消耗和污染排放的“双高行业”，节能降耗，减轻污染物排放，实现资源回收利用的潜力巨大。因此，财政投入应突出抓好重点工程和重点领域，加大和地方财政污染减排体系建设和环境保护能力建设资金投入力度，并积极引导社会投资。
2．调整财政转移支付
促进环境保护，转移支付应从以下几方面着手：第一，把资源、环保建设纳入国家与地方国民经济社会发展长远规划，在和省级设立环境转移支付专项资金。第二，专款应采取科学、规范、透明的方法进行分配，接受专项拨款的省份必须从地方预算中安排相应的配套资金，与专款一道专门用于环境保护。第三，财政和省级财政要加大对重点生态保护地区、资源枯竭地区、关闭重点污染行业和企业所在地区的财政转移支付力度，保障其提供均等公共服务所需财力。第四，按照“谁污染谁治理、谁受益谁付费”的原则，建立横向财政转移支付制度，确保河流上游水源林保护区、动植物保护区、湿地草原保护区、天然林保护区从受益地区得到相应的经济补偿。
3．强化绿色采购制度
利用采购推进环境保护，首先应加大节能、资源综合利用等与环境保护相关产品的认证力度。在此基础上，应积极购买绿色产品。机构率先垂范，并随着条件的成熟逐步扩大到全国。而且，绿色采购一开始不宜范围太宽，先选择那些社会需求量大、节能效益显著的产品纳入采购范围，然后逐步拓宽。
4．完善财政补贴
构建环境财政体系，必须采用经常性的直接财政补贴对相应企业予以鼓励和支持。对于企业在开展环境保护初期增加技术投入、改进生产工艺等造成的产品成本高于社会平均成本的现象，给予价格补贴。对企业环境保护初期因投入过大而造成的暂时性亏损给予补贴。而且，逐步取消扭曲能源、资源价格及其他有损环境行为的补贴。
（二）改革税收制度
1．改革与环境保护有关的现行税种
税制改革应遵循环境保护和经济发展相协调的原则、税负和污染相适应的原则以及预防与治理相结合的原则。首先，完善抵扣制度。以合理拉开利用再生资源、资源综合利用与原生资源之间的税负差距为目标，完善抵扣链条，改革进项税抵扣办法，实现环境保护的税收优势。取消企业销售使用过的固定资产免税或低税征收的规定，取消有毒农药、农膜低税率的规定。其次，扩大消费税的征税范围，逐步将煤炭、含磷洗涤剂、饮料容器、一次性制品、高档建筑装饰材料及对臭氧层造成破坏的氟里昂产品列入消费税的征收范围，加以必要的。依据消费品和消费行为对资源（或能源）的耗费及其对环境的污染程度，采取差别税率。第三，调整企业所得税税收优惠的范围，除继续对“三废”综合利用和向环保产业投资给予税收优惠外，将优惠范围扩大到环保机器设备制造、环保工程设计、施工、安装、生态工程等领域。第四，扩大资源税的征税
第5期王晓红：环境保护财政效应的经济学分析
范围，合理调整现行资源税的税率，并且将资源税由从量计征改为从价计征，以杜绝浪费现象，避免资源开发无度和失控。
2．开征环境保护税
建立的环境保护税是我国改革和规范税制，以经济手段节约资源、治理污染和保护环境的必然选择。环境保护税应选择有排放污染物行为的单位和个人作为纳税人，以污染物的排放量作为税基，最适税率应按治污费用不小于排污费用的标准，实施累进的边际税率，使税负能正确反映环境保护成本和资源的稀缺程度。环境保护税的征收强化了税收对经济行为的、约束作用。随着环境保护的加强，单位和个人污染物排放的减少，环境保护税的税收收入也会减少，因此，在我国税制体系中，作为特定目的税，环境保护税只是辅助税种。
有关环境保护的税制改革和完善应综合考虑，系统设计，切忌操之过急。如资源税税制改革必然引起自然资源价格的波动，可能造成物价上涨，引发成本推动型通货膨胀，因此，改革资源税需要在物价稳定的宏观经济环境下进行。虽然资源税与环境保护税这两个税种设置目的、征税范围、征税方法等不尽相同，但资源税的改革与环境保护税的开征都会影响到微观经济主体的税收负担，不能同步实施。
参考文献：
［1］马中，王耀先，吴健．建立环境财政体系，增加环保投入是落实《决定》的关键［N］．中国环境报，2006－09－07．
An Economic Analysis of the Fiscal Policy of Environmental Protection
WANG Xiao-hong
（School of Continuing Education，Shandong University of Finance and Economics，Jinan250014，China）
Abstract：The government，as the leader in protecting"the environment and resources"，its fiscal policy to strengthen environmental protection and promote sustainable economic and social development undoubtedly plays a very important role．In accordance with policies of our existing fiscal revenues and expenditures in terms of environ-mental protection，such as policy setting，implementation，the article explores the mechanism of fiscal policy，re-veals the positive effects on the environment，and analyzes some existing problems．And then it puts forward some specific suggestions to reform the tax system and to establish an environmental fiscal system．
Key words：environmental protection；fiscal policy；economic effects
（责任编辑时明芝）
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