——对村民自治价值的再发掘

徐勇

【专题名称】中国政治

【专 题 号】D4

【复印期号】2001年02期

【原文出处】《《开放时代》》(广州)2000年11期第57～61页

【作者简介】徐勇：华中师范大学中国农村问题研究中心主任，教授　武汉 430079

    在中国，对于要不要民主，可以说没有什么争议；对于怎样推进民主，却是众说纷纭，甚至莫衷一是。由于第二个问题没有能够得到解决，民主化实践屡屡受挫，以至于人们对第一个问题也发生了怀疑。中国的民主化道路这一问题也不得不带到新的世纪。而在新世纪即将来临之际，农村的村民自治历程或许能为中国民主化道路的选择和走向提供一些有益的启示。

    一

    民主化是20世纪中国发展的一个重要主题。围绕这一主题，产生了不同的观点和意见。影响最大的一是激进主义，二是激进主义受挫后产生的保守主义。这两种思潮的共同特点就是承认民主即多数人统治这一民主的基本价值，但它们对民主化的具体进程都缺乏精细严肃的思考，特别是严重忽视民主化所必需具备的规则和程序等运作形式，从而在对中国民主化道路的估价方面存在致命的偏差。

    激进主义将民主视为终极价值。它从民主的价值追求出发，将中国发展中的一切问题都归之于不民主，并将民主视为解决一切问题的良方。为了达到民主的目的，可以不考虑必要的规则、程序和形式。这一思潮的重要后果就是民主成为少数人动员民众的工具，少数人可以随意以多数人的名义进行统治，而不必经过任何必要的规则、程序所认可。民主更多的是以群众运动而不是日常生活方式的形式出现，而民主运动又往往是以民主的名义开始，以非民主的方式结局。这一思潮从20世纪初兴起，一直持续到80年代。

    保守主义其实并没有自己明确的政治主张，它是激进主义受挫后出现的一种思想替代品，也很容易在激进主义受挫后为人所迷惑。如20世纪90年代大行其道的新权威主义、新保守主义。这种思潮对激进主义将民主视为至高无上，甚至唯一价值的思想的批判是有道理的，主张民主是有条件的并应进行渐进变革的态度也有可取之处。但由于多种因素，这一思潮却演变为这样的看法，即中国的当务之急是发展经济，只要经济发展到一定程度，民主自然而然会到来。所以，近50年内，中国休谈民主！一些80年代的激进主义者也一下子转变为极端的保守主义者。然而，貌似合理的保守主义主张却蕴含着极其危险的后果。即这一主张注意到民主化所需要的经济社会发展等外在条件，却忽视了民主化所需要的内在条件，这就是民主规则、民主程序和大众的民主素质，而后者只有经过长期的民主运作实践才能获得。如果等到经济社会发展到一定程度再启动民主，不仅难以实现民主，甚至会带来新的动荡，以致于不得不重新依靠强权控制，形成超稳定与强的循环。一个简单的事实是，随着经济发展、社会分化，大众参与的要求愈来愈强烈，如果不对政治参与加以制度化，通过民主实践建立民主规则和程序，培育大众的民主和法治意识，突然爆发的政治参与将会导致更大的政治危机。如印度尼西亚“苏加诺时代”终结时期的“暴民政治”。

    遗憾的是，中国的知识界不断在激进主义和保守主义这二个极端相互指责，缺乏对中国民主化作严肃认真的思考，不仅对中国民主化进程的评估失当，连自身一旦进入民主实践层面时也显示出极其幼稚之处。在中国知识界一向口碑不错的《读书》杂志的“长江《读书》奖”评奖及其围绕评奖展开的一系列争论再次暴露出中国知识界的“民主幼稚病”：不管你是相信何种“主义”，只要没有严格的民主规则和程序及严格遵守这一规则和程序的民主意识，民主原则最终都会扭曲变形！这也不能不引起人们再次反思中国的民主化之路。（注：参见中华读书网：《学术权力与民主——“长江〈读书〉奖”论争备忘》，鹭江出版社，2000年版。）

    二

    中国的知识界在对民主化道路的评估中之所以屡屡失误，一个重要原因就是其理论资源在相当程度上来自于外国。如激进主义对“卢梭式民主”的接受，90年代保守主义对所谓“亚洲经验”的肤浅理解。然而，对中国民主化道路的分析必须首先注意到中国民主化自身的前提条件。

    由于特定的历史条件，西方国家的民主化走的是“市民（公民）社会一民主国家”道路，即在市场经济和市民社会发育中内生出民主自治形式，随着市民（公民）社会力量的扩大，人们按照内生的民主规则建立国家。在这一过程中，民主化的外在条件可能并不充分，但内在条件却较为完善。如美国建国时期的经济尚主要是农业经济，但长期的乡镇自治所培育出的民主规则和程序及其相应的公识，使这一国家一开始就能按照分权式民主规则和程序立国，且民主基础牢固。（注：参见[法]托克维尔：《论美国的民主》，商务印书馆1996年版。）而中国显然不具备西方国家的历史条件。其一，中国自古以来就有一个强大的国家，民间社会的空间极其狭小，更无作为民主国家基础的“市民（公民）社会”可言；其二，由于政权的性，近代以来的中国不得不依靠暴力的方式实现政权的更替；其三，暴力是由按照列宁主义建立的政党领导的，政党的领导地位是以其政治理想、政治主张和政治行为而获得的，政治领袖地位来源于领袖个人超凡魅力和民众的激情，均没有条件通过一系列建立在理性基础上的法定民主规则和程序加以认可；其四，后的政治资源更为集中并实际上为少数人所支配。民主化进程事实上是自上而下“还权于民”的过程，执政党和主导着民主化过程，即集中指导下的民主。

    以上条件就规定了中国民主化进程有其自身特点。首先，中国的民主化理念是由外部输入的，而不是内生的。由于政权在外国列强面前充分暴露出其腐朽性，使中国的知识精英认为只有变革制度才能摆脱危机，西方的民主理念因此为中国知识精英所接受。其次，为变革旧制度，民主成为动员大众的工具。为动员民众，政治精英均承诺建立多数人统治的民主政权，且这一理念为社会广泛接受。辛亥建立起中华，袁世凯试图复辟却不得人心。1949年的成功是新民主主义的胜利，中华人民共和国规定了中华人民共和国的一切权力属于人民。“文化大”结束后，强调“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。（注：《文选》第二卷，人民出版社1993年版，第168页。）因为，没有民主，上至国家，下至平民百姓，谁都无法自主掌握自己的命运。再次，由于以上情况，使中国不乏对民主的追求，但民主主要尚停留于原则精神等理念层面，没有深入到民间社会，更没有成为大众的生活方式。其原因除了民主化所依赖的经济、社会和文化等外部条件不成熟外，更重要的是民主化所依赖的民主规则、民主程序及其相应民主意识等内部条件未能得到充分重视。正是由于没有严密的民主规则、民主程序作为保证，从而使得民主原则和精神经常受到权力的粗暴践踏。对民主有执着的追求，甚至迷恋于“大民主”，但是由于缺乏必要的规则和程序，使得民主精神受到严重扭曲，“大民主”发展为“大”。相反，如果有一套严密的规则和程序及崇尚规则和程序的信念，许多悲剧性后果并非不可避免。如通过开除刘少奇党籍的决议并非每个人都同意，甚至有相当多数人不同意，但在众目睽睽的举手表决的“民主”方式之下，与会者不得不举手一致通过。

    由此可见，在中国的民主化进程中，除了经济社会发展等外在条件不充分外，更缺乏将民主精神运用实践的民主规则、民主程序及其相应的民主意识等内在条件。最为可怕的是，知识精英长期对后一点处于漠视和迷失状态。而没有由一系列规则、程序构成的形式化民主，实体性的民主就永远只能是雾里花、水中月！

    三

    实践中的难题最终要依靠实践解决。正当90年代以来人们对中国的民主化莫衷一是之时，农村村民自治却为解答这一难题提供了启示。

    村民自治近几年开始为各界所重视，人们对其价值有多种理解。而在我看来，村民自治的核心价值，在于它作为大众参与的民主化实验，在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序，并为中国的民主化提供了示范性作用。

    村民自治是在人民公社坍塌中生成的。实行家庭承包制后，农民有了人身自由，有了生产经营自主权和相对的利益。人身自由、自主产权、利益分化构成了民主的基本条件，但并不能自然生成民主。公社突然失灵，带来的是农村基层的普遍混乱和失序。所以，国家对于农民为寻求社区安全而建立的村民委员会组织十分重视，试图通过村民委员会这一自治组织方式将农民重新组织到国家可以控制的秩序内。（注：参见徐勇：《最早的村委会诞生追记——探访村民自治的发源地——广西宜州合寨村》，《炎黄春秋》2000年第9期。）但是村民委员会既然是群众自治组织而不是官方组织，就需要通过群众参与的民主方式加以建立。特别是在80年代，、彭真等深受缺乏民主和法治之苦的政治元老致力于推进民主与法治进程，使村民自治逐渐体现出更多的民主因素。1987年在彭真主持下通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》是新中国第一部将民主精神和民主原则运用于具体实践，且操作性较强的法律。该法开宗明义规定，制定该法的目的之一是促进农村基层社会主义民主的发展。规定村民委员会领导者应该由村民直接选举产生，涉及全体村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。自1988年，民主在农村进入到实际运作层面。

    应该说，与城市相比，农村推行民主的某些外部条件并不充分，以至于许多人认为《村委会组织法》超前了，将村民自治视为彭真等少数领导人的一时冲动，甚至根本不相信“愚不可及”的“泥腿子”可以享用民主这一“奢侈品”。在实际生活中，村民自治确实也相当粗糙，在许多地方甚至流于形式，离理想状态相距甚远。但是，由于法定的民主规则和程序，使亿万农民在村民自治的运作，特别是三年一次的选举中，开始体会到民主的真实性，开始运用法律规定的民主规则和程序维护自己的权益，并能够在民主实践中创造出“海选”、秘密写票、公开唱票、即时公布选举结果、村民代表会议、村务公开等新的民主规则和程序。如果民主规则和程序得不到有效体现，农民宁可弃选、罢选，“用脚投票”或是“越级上访”。

    正是《村组法》规定的民主规则和程序，使得农民得以运用民主形式争取和维护自己的合法权益，农村基层民主愈来愈具有其实质性内容。特别是在有着长期传统，经济文化相对落后的农村，数亿农民直接参与，却没有引发大规模的动荡。这使得执政者对于“还权于民”的民主化进程有了更充分的信心。1997年，十五大高度评价了农村基层民主，并将村民自治实践中发明的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”视为整个社会主义民主的具体要求。1998年，全国常委会修订并正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，对村民自治的民主规则和程序规定得更为具体和明确。如规定村民委员会选举由选举委员会主持，由村民直接提名候选人，实行差额选举，选举的有效性必须做到“两个过半”，实行秘密写票、无记名投票、公开计票，可以对村民委员会进行罢选；涉及村民利益的八类事项都必须提请村民会议讨论决定；实行村务公开，涉及到财务的事项至少每六个月公布一次，以便民主监督等。

    由于新的《村组法》对民主规则和程序规定得详细得多，使村民自治进入到一个新的层次。民众运用民主规则和程序争取和维护其权益有了更多的可能，村民自治的人为控制空间得以大大缩小。正因为如此，1998年后的村委会选举格外激烈，原有政治格局受到重大冲击。尽管在这一进程中出现了一些混乱，使一些人对村民自治的可行性再次表示怀疑，但这种局部性混乱使长期累积的政治压力得到一定程度释放，可以避免更大程度的政治动荡风险，防止大规模的“暴民政治”。

    现代化进程中，处于边缘地位的农民始终是社会不安定因素。通过村民自治确立的民主规则和程序及其相应的民主实践，将潜在的“暴民”训练为理性的“公民”，这将是对中国民主化的巨大贡献！正如彭真在通过《村组法（试行）》时指出的，村民自治，实行直接民主，是最广泛的民主实践。农民把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼，提高议政能力。（注：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608页。）

    与有着强烈民主信念却没有受到民主实践所训练的知识界相比，农民似乎对民主的理解更为透彻。如当事人一旦被提名为候选人，就必须退出选举委员会，以示公正。这一简单的民主规则，却为《读书》评奖的知识精英所忽略，以致于引发轩然大波。（注：参见中华读书网：《学术权力与民主——“长江〈读书〉奖”论争备忘》，鹭江出版社，2000年版。）我们不能因此说农民比知识精英高明，只能说任何人都必须通过接受民主规则和程序的训练和实践，才能真正培育起健全的民主意识。

    四

    可能有人会以大量的个案实例证明，中国农村的村民自治只是流于形式，甚至是“作秀”，我并不否认。但我要说明的是，这恰恰反映了中国民主化进程的特点，即由形式到实体，由通过形式化民主训练民众，培养民主习惯到民众运用形式化民主实现民主权利，充实实体性民主的互动过程。

    以往的民主化进程之所以不甚理想，一个重要原因就是将民主原则等同于民主事实，不了解没有一系列由民主规则、民主程序构成的形式化民主，实体性民主就无法体现。而村民自治最重要的价值就是在民主化过程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过运用民主规则和程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容；在新一轮民主实践中，人们会设计更为理性和精巧的规则和程序，并运用这些规则和程序进一步充实民主的实体，民主化进程因此得以不断向前推进。

    事实上，许多发展中国家和地区的经验都说明了，民主化都有一个由民主外壳形式到实体内容的转换过程。在这些地方，民主最初也只是一种承诺，权力资源仍然由少数人所支配，执政者主要致力于发展经济，以经济自由优先，大众参与的民主流于形式。这即是我国新权威主义者曾经十分推崇和津津乐道的。但是，在这些地方，经济发展过程中，民主的形式化过程并没有停止，数年一次的“全民大选”仍然在进行，尽管这种“大选”仍然是数届选同一个人，或者其“民选”结果常为政变所践踏。正是在民主的形式化过程中，民主由少数精英的理念进入大众日常生活，从而培育起大众的民主意识，并使他们学会运用民主规则和程序争取和维护自己的权益。这种“一、二、一”，犹如军事练操般的民主化形式对于民主化进程绝非毫无意义。对于广大民众来说，一旦“一、二、一”的仪式固化为习惯，成为所习惯的日常生活方式，民主才是真正不可逆转的。随着经济文化的发展，民主化的外部条件日趋成熟，民主化进程便可以顺利实现由形式到实体的转换。而在另一些发展中国家和地区，在强权下发展经济，尽管经济有了相当的发展，但由于缺乏民主规则和程序的制约，伴随经济成长而生的贪污腐化得不到必要的遏止，经济发展基础相当脆弱，不仅民怨沸腾，且民众得不到形式化民主的训练，一旦威权统治因经济波动而弱化，引发的则是“暴民政治”，经济政治转轨异常艰难。

    所以，对于中国的民主化进程来说，一方面必须重视为民主创造外部条件，另一方面更不可忽视经济发展过程中的民主形式实践，通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给予我们的启示。^下载本文