【引 言】城市发展，规划是龙头，建设是基础，管理是关键，执法是保障。违法建设不仅破坏着城市正常的建设秩序，而且严重危害着城市的健康发展。对其进行有效预防和管理控制已经成为当前城市管理工作中的一个“热点难点”问题，也是实施城市规划先导战略，维护城市规划严肃性和完整性，全面推进城市依法治市的需要。本文结合当前违法建设查处工作实际，从违法建设的概念、分类、特点出发，深刻剖析了违法建设形成的原因针对现实，提出综合治理违法建设的对策。

【关键词】违法建设   规划执法   综合治理 

一  违法建设的概念与分类

（一）违法建设的定义

违法建设是行政管理中的常用概念，但在国家立法层面并无“违法建设”的专属概念和相关定义。在法律上，“违法建设”这一常用概念对应违反规划行政许可规定的行为，并且对应违反规划执法、土地管理和建筑管理规定的竞合性违法行为。

那么什么是违法建设呢?我们认为违法建设即可以是指违法建设行为，则它的含义是指未按规定取得有关规划执法部门、土地管理部门和建筑管理部门建设许可证或违反建设许可证进行建设的活动；也可以是指违法建设项目，则它的含义是指在规划控制区范围内，未经规划、土地、建设行政主管部门批准或违反建设审批规定的建设项目。

（二）违法建设的特征

1、违法建设是影响“城乡空间布局”的活动。建设活动是行政管理习惯的常用概念。在国家立法层面，建筑法确立了“建筑活动”的法律定义，指“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”，它与违法建设的“建设”所指向的意义并不同一。前者包含建造和安装两类行为，后者一般不包括安装行为，同时建设活动含义也超越“建造”在结构学上的意义，建设活动除土木结构的结构学意义外，还包括社会文化和社会美感布局诸意义。

鉴于规划活动的目的在与“协调城乡空间布局”，在规划控制角度的建设活动，“违法建设应当是指影响城乡空间布局的活动。规划控制所称的空间布局，应当是指建设物和构筑物的空间布局。

2、违法建设是违反城乡规划许可的建设活动。违法建设是违反规划控制导致空间结构改变的建筑物和构筑物修建活动。规划控制针对对于没有合法规划许可的建筑物和构筑物。违法建设要么没有取得规划许可，要么超越规划许可，是违反规划许可的工程建设活动，而违章建筑是违法建设行为的物质后果。

3、违法建设是竞合性违法行为。广义的违法建设，指违反《城市规划法》、《土地管理法》、《水法》、《公路法》、《道路交通安全法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《风景名胜区管理条例》等以及与之相配套的各地地方法规、规章明令或禁止的建设，是竞合性违法行为。“违法建设”不仅是规划控制的事务，也是土地管理和建筑管理上的事务，在法律上违法建设对应规划法律管理、土地法律管理和建筑法律管理规划、交通管理、广告管理、环境保护、水资源保护几个行政管理领域。

（三）违法建设构成要件

违法建设由以下四个要素构成，缺少任何一个就不能称为违法建设。在一般情况下，违法建设构成要素如下：

1、违法建设客体：指为违反规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规所保护而为违法建设所侵犯的社会关系。要确定违法主体的行为是否构成行政违法，必须首先确定其是否负有相关的法定义务。如根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，建设单位或个人“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市确定的镇申请办理建设工程规划许可证”， 建设单位或个人如果要建设，就必须申请办理建设工程规划许可证的法定义务，没有办理就侵害了国家对规划的管理制度。

依据客体所包含的具体社会关系数量为标准，可分为简单客体和复杂客体。简单客体指违法建设行为只直接侵犯一种具体的社会关系，复杂客体指违法建设行为同时侵犯了两种或者两种以上的具体社会关系；具体社会关系涉及到城乡规划、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等多个领域。

2、违法建设的客观方面：简单讲是指违法建设主体违反规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规进行建设的行为，并实际地使所建造的建（构）筑物、道路、管线和其他工程出于违法状态。违法建设的客观方面说明了违法建设对法律法规所保护的社会关系造成侵害的外在表现。主要包含危害行为和危害结果，以及建设时间、地点、方法、手段。

3、违法建设的主体：违法建设主体必须具有法定责任能力的自然人、法人或其他社会组织。《行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这里的案件事实应包括“何人、何时、何地、何事、何情节（轻重）”，“何人”即违法主体是谁。

在违法建设案件中承担行律责任应是实质投资人，即一般情况下，违法建设的主体认定原则为：谁投资建设，谁就是违法建设的主体，不应是建筑的所有权人，承租等使用权人。

4、违法建设的主观方面：指违法建设主体实施违法建设行为及其危害后果所具有的心理状态。违法建设作为一种行政违法行为，在主观方面只能由直接故意构成。

在违法建设主观方面有必要涉及违法动机和违法目的，动机是因，目的是果，动机是驱使人们去活动的内部原因，而目的则是人们通过活动所要达到的结果，可以说二者是因果关系。在违法建设的主观方面，有必要作进一步分析违法动机。动机虽然不影响违法建设的构成，但应该成为在具体处罚时予以考虑的一个因素。有的违法建设主体，系出于解决居住的实际困难而建筑；有的系出于解决谋生而建筑，如残疾人临时搭建为设摊；有的系出于个人爱好且带有一定公益性而搭建，如信鸽协会会员为饲养信鸽而搭建；有的是符合条件却受不了相关人员的拖沓甚至难而违法建设；而有的则主要是因为从事或扩大经营而建筑，有的则主要是为了享受而建筑，等等。显然，前几种动机在一般人来看均属“情有可原”，而后二种情形则一般均属不符合条件，属违法故意比较明显且恶劣。在对违法建设进行具体查处时，有必要区别不同的动机采取不同的方法和措施，比如对于“情有可愿”的应在法定范围内尽量选择较轻的处罚措施，给予适当更为合理的宽容期限，而对于违法动机纯属无理甚至恶劣的则应相对给予较重之处罚，采取的强制力度可以适当大一些，以体现执法之威严

（四）违法建设的分类

对违法建设可以从不同的角度用不同的方法、标准可以对违法建设作出不同的分类，不同分类有不同意：

    1、按违法建设的主体类型为标准，可以将违法建设分为行政部门违法建设，企事业单位违法建设、村集体违法建设、个人违法建设。

2、按违法建设的主观方面为标准，可以将违法建设分为：①住宅类违法建设；②生产经营性违法建设，包括工业类、仓储类违法建设；③商业、办公类违法建设，是指实际用于商业批发与零售、商业性办公、服务（含餐饮、娱乐）、旅馆、商业性文教体卫等营利性的建筑物及生活配套设施；④公共配套类违法建设，是指实际用于非商业性文教体卫、行政办公及社区服务等非营利性的建筑物及生活配套设施；⑤具有多种用途的违法建设；

3、按所侵犯的客体为标准，可以将违法建设分为违反规划执法的违法建设、违反土地管理的违法建设、违法交通管理的违法建设、违法环保管理的违法建设、违法广告管理的违法建设、违法水资源保护的违法建设等；或者违反以上二个或多个法律法规的复合型违法建设。对于这种复合型违法建设，从理论上讲，行政主管部门均有权查处，既可以单独查处，也可以联合查处，但对于同一违法状态一般来讲应避免无人查处互相推诿的情况发生

4、按违法建设的客观方面为标准，

①违法建设如果按时间可以将分为《城市规划条例》实施阶段的违法建设，《中华人民共和国城市规划法》实施阶段的违法建设，《中华人民共和国城乡规划法》实施阶段的违法建。

②违法建设存在的地域为标准，可以将违法建设分A．占城市规划道路红线、广场和道路交叉口用地范围的；B．侵占规划风景园林绿地和城市道路绿化用地的；C．侵占文物保护区范围用地或严重影响市容观瞻的；D．城市水源绝对保护区范围内违法建设的；E．侵占港区岸线河道绿化带范围内用地的；F．在旧城区范围内见缝插针进行扩建、搭建住宅及附属用房的；G．严重影响市政设施、工程管线、高压供电走廊、消防、交通、环境保护和军事设施的；H．位于近期建设规划控制范围内的；I．严重影响相邻通风、采光而无法排除妨碍或者其他严重相邻纠纷的，J.在居住小区（组团）和统建地段内进行违法零星抬楼和搭建房的。

③以违法建设是否已实际建成为标准，可分为已建成违法建设和在建违法建设。这里，对于“已实际建成”的标准可能会有不同的认识，一般认为，违法建设已完成结顶即为建成，并不要求完成违法建设的装饰工程。

④以违法建设性质为标准分为：

A完善类。是指对办理过部分规划、国土、建设手续，或者受到过相关行政处罚，并且符合相关建房，但未办理任何手续等情况的违法建筑，认定其为程序违法，可以通过完善符合规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规，经处罚后给予补办相关建设手续。

B整改类。是指对未办理任何建设手续，不符合相关建房或未办理临时建设许可的临时性工程项目。认定其为实体违法，可以通过整改符合规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规，给予处罚后补办相关建设手续。

C强拆类。是指对严重影响规划实施，结构安全性鉴定不合格、有重大质量安全隐患，未办理任何手续且通过整改仍不符合规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规的违法建筑，坚决依法予以强制拆除。

⑤以违法建设的方法手段为标准分为

A．少批多建。建设单位依法取得一书两证，但在施工建设时，随意改变尺寸使得建筑“长高”“长胖”，往往表现在竣工验收面积超出规划工程许可证核定的准建面积。

B．未批先建。这类违法建设主要是指未取得《建设用地规划许可证》而占用土地的，或者是未取得《建设工程规划许可证》而施工建设的。

C．批东建西。建设单位报批与实际建设地点不相符合，这类违法建设往往以私人建房居多。

D．批后违建。建设单位未按已经审定的图纸施工，改变建筑的外部形态（如建筑立面、色彩、朝向等）与使用功能。

二  违法建设的现状及形成原因

（一）违法建设现状

1、违法建筑的建设特征：①“多”。违法建设量多面广，特别是具有交通优势的近郊，违法建设占满了公路沿线的空闲地，正在向周边的耕地发展，各类道路及工业园区规划到哪里，乱搭乱占现象就会迅速蔓延到哪里。如在浙江省2013年存量违法建筑面积为7726.635万平方米，估计实际量将超过1亿平方米，1亿平方米建筑面积相当于该省2011年商品房销售面积的3倍。②“快”。违法建设设计简单，成本低廉，在交通方便、建材充足的条件下，往往一夜之间或短短几天就可以建成，而且建房者大多利用双休、节假日，令职能部门防不胜防。③“乱”。违法建设都是根据自身需要随心所欲搭建的，根本不顾规划要求和安全的考虑，加之大量用于出租，造成环境卫生乱，社会治安乱，严重影响城市规划的实施。④“牛”。当职能部门去阻止的时候，常听到理直气壮的反对：你们能把某某某有关系的拆除了，我们就可以自行拆除，不然大家都要占，而且会越占越多！大有牛气冲天，不占白不占之势。

2、违法建设的管理执法主体单一。应该说，出了违法建设城市管理综合执法机关负有很重要的责任。但是，违法建设单位个人的建设冲动很强，而一旦得到某一方面明的或暗的支持，特别是基层组织和社区、办事处的支持，其造成的反面阻力都是十分巨大的。执法部门面对面广量大的建设情况，在得不到基层及有关方面支持配合的情况下，独木难撑，一边是几个渠道默许、支持、疏导、放水，一边只有少数执法力量封堵，其效力可想而知。管理是执法的基础，执法是管理的后盾。没有基层的管理，就会出现法不责众的局面。试想社会治安若没有全社会社会治安综合治理防控体系作后盾，仅靠抓人、逮人是很难稳定得住的。从这个角度来看。治理违法违规建设工作是一个综合性的社会问题，单靠一个或几个职能部门根本无法根治，必须动员和组织各部门的力量，形成集中领导、统一部署、上下贯通、横向联动的整体合力，以健全失地农民社会保障为突破口，打击违法违规建设为重点，逐级健全监督网络，实施联合执法、综合整治、严管重罚，才能有效解决违法违规建设这一城市管理难题。

3、违法建设管理执法方式简单。在实践中，主要强调通过加强行政手段治理违法建设，对违法建设主要通过集中拆除，为了打击违法建设，投入了大量人力物力财力。如南京市2004年至2013年3月已拆除1700万平方米违章建筑，相当于2012年南京全年商品房交易量的2.24倍。平均计算，南京每天要拆除违章建筑5175平方米，但是，事与愿违，新的违法建筑仍在不断产生，有的区域甚至出现失控局面。而且这种集中式拆除最后往往造成违法建设管理工作中选择性执法、运动式执法。这不仅无法有效解决违法建设问题，而且容易造成社会不公。

另外战斗在防违、拆违工作第一线的执法干部、员工，为之付出了极大的努力甚至鲜血和安危，改革开放30年以来，全国死亡和重伤的队员共计3700多人。

（二）违法建设的危害

非法占地、违法建设行为影响土地利用总体规划、城市总体规划及整体布局的正确实施，；破坏社会秩序和公平，影响社会和谐；影响了的威信和形象，以及法律的尊严；造成土地收入流失，产生了巨大的社会成本。给和社会带来的危害是多方面的

1、违法建设严重侵蚀了城市公共资源，损害了广大人民群众的根本利益和长远利益。随着国家实行最严格的土地，城市发展的土地资源十分珍贵，为数不多的宝贵土地资源、发展空间受到违法建设蚕食侵占，制约了建设项目的顺利实施。少数人的违法建设，                       侵害了绝大多数居民的切身利益。

2、违法建设严重影响着城市环境和对外形象。违法建设的高强度开发和低水平无序管理，对城区的生活环境、安全环境、生态环境、治安环境、社会环境和投资环境都带来了严重威胁，给城市对外形象造成了不利影响。

3、违法建设严重制约了城市建设与发展。从城市建设来看，一处违法建设就是一处很大的障碍，它不仅会增加工程拆迁量、贻误工期，而且会大大增加城市建设的拆迁成本，从而进一步加大城市建设的资金压力，影响了城市规模的扩张。

4、危害公共安全。违法建设没有经过科学的选址、正规的设计、严格的质量管理，没有经过必要的行政监管，许多存在房屋质量、消防等方面安全隐患。近几年来，我市也曾发生违法建筑物坍塌、火灾等事故，严重威胁市民的生命财产安全。

5、违法建设由于未经规划部门审批或违反审批进行建设，因此大都没有综合考虑建筑高度、建筑密度、容积率、绿地面积等强制性指标，以及街景立面等指导性指标，破坏了城市的和谐性，加剧了城市环境的恶化

（三）违法建设形成原因

在我国违法建设经历了几个阶段，上世纪90年代，违法建筑基本是以生活困难群体解决住房和生活困难而进行的“小搭小建”， 本世纪初，随着住房改革和房屋商品化，产生违法建筑的成因逐步转向受经济利益驱动。尽管形成违法建筑的原因很多，但改革开放以来违法建筑的形成原因却可以归纳为三点：

第一点，计划经济指导下的城乡发展观与市场经济条件下城市化的迅猛发展之间不适应是造成改革开放以来违法建筑大规模爆发的根本原因。界定违法建筑的主要因素之一就是其是否违反规划，而城乡规划的编制是与人们对当时国民经济发展水平和城乡发展的认识水平分不开的。在改革开放初期，人们仍习惯于用计划经济思维方式来考虑和编制城市总体规划，其后果就是城市规划总是落后于城市发展速度，修编成为常事。在编制城市规划中最明显的失误就是对城市人口增长的估计不足，作为城市规划中最基本的元素，对人口规模的预测决定了编制城市规划的成败。但事实上，在当时很少有一个城市能正确地估计自己城市将来人口的规模，经济快速发展所引发的城市化进程远远超出了当初人们的想象。一方面是大量外来人口的涌入，农业人口迅速向城市集中，对住房和就业用房等房屋的巨大市场需求在短时间内迅速形成；而另一方面是住房制度及房地产市场的改革相对滞后，原有的房屋远不能满足市场的需求。在巨大的供需差距面前，管理部门计划经济时代的指挥棒已失去了效用，而市场无形的手尚未形成，所实施的管理也只能是被动应付式、效用低下的管理，不能从根本上解决问题。巨大的市场需求与无序的规划执法的结合必然会导致房地产业的畸形发展，其后果之一就是违法建筑愈演愈烈。

第二点，经济利益驱动是当事人敢于违法建设的主要原因，经营需要早已代替生活需要成为违法建筑的主要动机。在计划经济时代，社会对个人的住房条件改善关注不够，有不少家庭的居住条件极差，一家数口蜗居一室甚至两家同居一屋都是常见的事，于是人们便偷偷摸摸地在自家院内搭建棚房居住，以解决家庭生活基本需要。可以说此时的违法建筑最主要的动因是人们解决生活特别是居住困难。但随着改革的深入，城市人口的迅速膨胀，对房屋巨大的市场需求产生了巨大的利润空间。违法建设从小偷小摸式迅速向大张旗鼓式转变，于是老百姓在违法建房出租，大公司在违法建房开发销售。受此影响，在农村人们也在圈地搞房地产开发。上述现象的根本原因在于经济利益的驱动，据统计我国的房地产业被公认为是最大的盈利行业，企业利润一般都在15％至40％，远高于世界房地产业5％左右的平均利润率，在城市边缘，违规开发利润就更为丰厚。违法建设建筑成本低廉，违法建设收入可观，而违法后的法律成本相对较小，均驱使不法者肆无忌惮地进行违法建设。我们在规划执法过程中，一些违法建设屡拆屡建，个别违法建设出现十余次的拆除后，当事人仍有利可图，继续违法建设。

第三点，行政执法机关执法不公及执法环境恶劣、拆违难度大是违法建筑泛滥的另一个主要原因。 由于判别建筑物是否违反规划，是否严重影响规划，是以详细规划即详规为标准判断的。而在当时，详规要么很粗糙，要么根本没有，人们特别是领导干部中不少人对城乡规划特别是详规的法律效力一无所知，随意变更规划是常见的事。由于没有详规，或虽有详规却得不到严格执行，这就给行政执法机关判定建筑物是否违反规划、是否严重影响规划留下了非常大的自由裁量空间，而对这一自由裁量权却无约束机制。于是在同一地段，对类似的建筑，对甲认定为严重影响规划，决定拆除，而对乙则认定不严重影响规划，不予拆除。此类选择性执法，执法不公现象，违背公平原则。 同时由于部分行政执法机关工作效率低下，对当事人刚实施违法建设行为时不能及时制止和查处，等到当事人建筑完工后才去查处，不仅加大了查处难度，也增加了执行难度。而此时的查处又有不少是以罚代拆，这又从一定程度上滋长了当事人违法建设的气焰。

执法环境恶劣，拆违难度大。在拆除违法建设过程中，一些违法建设者公然对抗执法，甚至攻击执法人员的现象时有发生。特别是一些集体违法建设者群体抗法、围攻执法人员的事件不断。近年来，规划执法人员在日常拆违中，遭到的辱骂、推搡等非暴力攻击现象不计其数。与此同时，门对妨碍规划执法的人员极个别才进行处理，变相地助长了这种不正之风。另外，目前拆除的违法建筑大多属框架结构，拆除难度大、费用高。在拆违过程中，拆违操作安全难保障是突出的问题，特别是高空拆违，拆违人员的人身安全和周边建筑物的安全很难保障。执法环境恶劣与拆违难度大，严重地挫伤了管理人员的信心和工作积极性。

综上所述，违法建设这种社会现象之所以发生，是由各种因素造成的。从客观的社会原因看，它同生产力、生产关系和上层建筑都存在有相关性；同家庭、学校和社区环境也有关系。从行为人主观上个体原因讲，它同人的生理、心理和人生观有关系；同行为人实施社会行为时主观心理状态上故意或过失也有关系。历史经验和实践都证实，违法建设的发生，其原因都是上述主、客观因素相互影响，共同作用造成的，任何一个单独原因都是不能构成违法建设的。这就是说违法建设是一个“综合症”。但其核心，则是经济上的私有制和思想上的私有观念。违法建设问题不仅仅是城市建设管理问题，更是经济、社会问题的综合反映，需要统筹分析，系统解决，违法建设原因的综合性决定了对策上必须和社会治安一样也得综合治理。

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三   违法建设综合治理

（一）违法建设综合治理的概念

违法建设综合治理，就是在各级和的统一领导下，各部门、各单位协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，解决违法建设问题，打击和预防违法建设，服务安宁经济社会建设、保障人民群众公共利益、提升城乡建设品质。

违法建设综合治理工作包含三个方面的内容：第一，在综合治理的主体方面，明确了不是一个部门或一个团体，而是在各级和的统一领导下，组织和依靠各个部门和人民团体，依靠全社会的力量，即全党动手，全民动手，齐抓共管。第二，就治理方法和手段来说，要充分发挥政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段来整治违法建设。第三，就通过治理所要达到的目标来说，规范建设市场发展秩序，维护广大居民的正当权益，,遏制建设、消防等安全事故发生。不但要打击违法建设行为，而且要控制和减少违法建设行为的因素和条件，预防违法建设行为，减少违法建设行为。

（二）违法建设综合治理的环节

违法建设综合治理主要包括“打击、防范、教育、管理、建设、”五个方面：

1、打击是违法建设综合治理的首要环节和前提条件。

解决违法建设问题光靠城市管理综合执法机关是不行的。因为产生违法违法建设等违法建设问题的原因是复杂的，多方面的。仅靠城市管理综合执法机关治理和打击犹如扬汤止沸。而综合治理则是动员会社会的力量，采用法律的、经济的、行政的等多种手段，重在教育人，重在治本。这样就能釡底抽薪，解决根本问题。

为了及时有效的打击违法建设，应当设立由城市管理综合执法机关和城乡规划、国土房管、建设、工商、、水务等行政管理部门参加的查处违法建设指导协调机构。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助城市管理综合执法机关搞好违法建设的查处工作：1：建设行政管理部门对未领取建设工程规划许可证的建设工程，不得核发施工许可证，依照规定无需领取建设工程规划许可证的建设工程除外；对被认定为违法建设的建筑物、构筑物不得进行建设工程竣工验收备案；2：国土房管部门核发房地产权证时，应当查验建设工程规划验收合格证，没有建设工程规划验收合格证的，不得核发房地产权证；3：工商、卫生、文化广电、等行政管理部门核发有关执照、许可证时，应当对注册的住所和经营场所的合法性进行审核把关，查验建设工程规划验收合格证或者房地产权证件，没有相关证件的，不得核发有关证照；4：出租屋租赁备案管理机构在对房屋出租进行登记备案时，应当查验建设工程规划验收合格证或者房地产权证；5：机关依照法定职责协助查处违法建设，及时制止以暴力、威胁或者其他方法阻碍执行公务的违法行为，必要时依法实行交通管制、现场管制，对严重破坏治安秩序的违法行为人依法予以带离现场，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定实施处罚。

相关单位和个人应当遵守下列规定：1：自来水、电力、燃气、电信、有线电视、电梯等生产经营企业不得为没有建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者建设工程规划验收合格证的建设工程项目提供临时性或者永久性服务；2：建设工程设计单位不得为没有建设工程规划许可证的建设项目出具正式的设计施工图纸；3：建筑施工单位和个人、工程监理单位不得承建或者监理没有建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的建设项目；4：出售预拌混凝土的单位或者个人不得向没有建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的建设项目出售预拌混凝土。5：本市新闻媒体应当加强对违法建设及其查处情况的监督。

只有各部门各司其职、共同管理，把好规划"龙头"，变“部门管”为“共同管”，变“独奏”为“交响乐”，才能确保执法成效，维律尊严。

2、防控是减少各种违法建设和维护建设秩序的积极措施。

中心城区建立完善“两级（市、区县）、三级管理（市、区县、街办乡镇）、四级网络（市、区县、街办乡镇、社区）”城市管理，以明确市、区（县）、街办乡镇、社区在城市管理中的职责，理顺城市管理各部门之间的关系，形成分工科学、责权明确、务实高效、运行有序的城市管理新格局。全面推行动态巡查责任制，实行网格化监控管理，实行执法关口前移，有效化解监管难度，把问题解决在源头、解决在萌芽状态。居民委员会、村民委员会在其辖区范围内发现违法建设的，应当立即在二十四小时内向和城市管理综合执法机关，对在建的违法建设应当予以劝阻。物业服务企业在其管理范围内发现违法建设的，应当立即予以劝阻，并向城市管理综合执法机关或者报告。充分发挥居民委员会、村民委员会、基层组织团体地处本社区本村的优势，为规划执法监察工作安上“千里眼”和“顺风耳”。 做到“早发现、早报告、早制止”，把大量工作做在违法行为发生之前，预防、制止违法事实的形成。

在实践中违法建设花样多，管理难，形势严峻。为了逃避执法人员监察，违法者主要利用晚上、节假日、周末等时机进行建设；还有与执法队搞“游击”战术的，执法人员来了，违法者就走，执法人员一走，违法者继续实施违法行为。只有建立完善城市管理综合执法机关、办事处、社区三级网络防控体系，违法建设就没有了生存空间。

3、教育是违法建设综合治理的基础工作和战略性措施。

加强宣传教育，提高群众法律意识，鼓励参与执法监督。违法建筑的产生、存在和发展有其深刻的思想原因和社会因素。在调查中我们发现，很多群众的法律意识比较淡薄，对有关建房的法律知之甚少，对非法占地建设后果的严重性不了解，也不重视。有人认为，用的是自己的钱，在自家集体土地上建房，一不偷，二不抢，有什么不对？还有人认为，现在以发展经济为中心，盖了房子出售或出租，既解决社会急需，又能来钱快，有什么不好？为何国家机关还要来干涉甚至进行处罚？因此，加强对群众法治宣传的力度，使其了解什么是违法建筑，建造违法建筑会承担什么法律后果，将在一定程度遏止违法建筑的产生。对已经建成违法建筑的群众，在申请强制执行前应进行细致耐心的法律宣传，使其自觉拆除违法建筑，对不愿自行拆除的，也要晓明利害关系，使其感受到法律的严肃性和威慑力。同时，在当前的条件下，由于行政执法的物力、财力有限，对违法建筑的及时发现和查处也会造成一定的阻滞，鼓励群众积极参与执法监督、群防群治对有效预防和整治违法建筑就显得十分重要。调查统计中的绝大多数拆违案件，行政主管部门对违法建筑的查处皆是根据群众的举报而进行，违法建筑遍布于城乡的各个角落，行政主管职能部门的执法力量有限，除对上级交办、其他部门移送和群众举报的违法建筑案件需及时进行处理外，已无更多余力主动发现在建及已建成的违法建筑，因此，根据举报人的举报，对违法建筑进行勘察并作出相应的处理，成为行政主管部门处理违法建筑的主要工作方式，并在实践中取得了较好的效果。因此，在执法过程中，要继续贯彻违法建筑监察执法与群众举报并举，使违法建筑难逃法律制裁。

4、管理是堵塞和减少违法建设发生、建立良好建设市场秩序的重要手段。

城市管理是对城市中人的因素和物的因素实行综合管理，并进行导引、规范、治理、经营和服务，为广大市民提供一个优美的环境、一个优良的秩序、一个优质的服务、一个优化的管理。城市管理是生产力、是一门科学、也是城市经济发展的动力，

①：加强建筑物构筑物管理。对所有建筑物构筑物根据建筑的体量年限分别对待，分层管理，要建立档案制度，不管是合法的还是违法的。建筑物构筑物的信息包含：A所有人、管理人使用人；B位置层数面积；C是否办理国有（集体）土地证，建设工程（用地）规划许可证，房产证，D建设竣工年份，设计年限，使用年限等。如果是合法的建筑如果达到设计年限或拆除后，要及时上报数字化，注销房产证；如果是违法建设，则要包含违法性质（程序违建或实体违建）、是否补办了相关手续或需要拆除等信息。

②：加强特殊地域管理。城市管理执法部门应当建立健全违法建设巡查制度，按照巡查控管方案规定的时段和责任区域巡查，做好巡查记录；发现违法建设及时制止、报告并采取摄像、照相或者现场勘验等方式取证；发现堆有建筑材料的，及时登记并跟踪监控。对下列区域实行重点巡查：A主次干道，重要景观地带；B机关和驻地、大专院校及重点工程项目周边；C列入旧城改造和“城中村”综合改造的区域；D和管委会确定的其他区域。　　

  ③：加强特殊企业（人群）管理。特殊企业管理主要是建设施工单位、工程监理单位、建设工程设计单位及自来水、电力、燃气、电信、有线电视、电梯等生产经营企业。相关单位和个人向违法建设提供服务的，城市管理综合执法机关责令改正，没收违法所得，并可处以罚款。违法建设的建设单位、施工单位和监理单位的直接责任人和主管人员，属于行政监察对象的，城市管理综合执法机关可以向有管辖权的行政监察机关或者其上级主管部门提出处分建议。行政监察机关或者相关上级主管部门查证属实后，应当责令改正，情节严重的给予处分。

④：加强建筑材料管理。对砖砌块、水泥，混泥土、钢筋等一些建筑材料管理是违法建设综合治理的一个重要方面。加强了管理，有利于预防、发现、和制止违法建设，有利于推进违法建设综合治理其他措施的落实。

5、建设是落实违法建设综合治理的关健。

①：数字化建设: 城市管理综合执法机关应当与城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、文化广电、等行政管理部门实现信息互通共享，城市管理综合执法机关应当将已立案的违法建设及处理情况在数字化上公布；城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、文化广电、等行政管理部门作出的行政许可决定的有关情况，应当依照信息公开的规定在数字化上公布。有城市管理视频监控、卫星遥感监测、城市基础地理等信息的，应当一并提供。相关行政管理部门和管理机构在办理行政许可、验收、备案和监督检查的过程中通过查询数字化，如果发现是违法建设的，就不予办理，并应当及时书面告知或者城市管理综合执法机关。

②：制度建设：各级应当建立健全违法建设查处工作责任制、行政问责制和年度考核制，将违法建设查处工作作为各级目标考核和领导干部政绩考核的重要内容。

城市管理综合执法机关应当建立违法建设投诉、举报制度，向社会公布信箱、电子邮箱和全市统一的投诉、举报电话（12319是国家建设部和信息产业部确定的全国建设行业公益服务专用电话号码，是城建服务热线），受理投诉、举报。城市管理综合执法机关接到投诉举报后，应当受理、做好登记，并及时进行调查处理，有明确投诉、举报人的，在受理投诉、举报后三十日内将处理情况书面告知投诉、举报人，处理结束后在七日内将处理结果书面告知投诉、举报人。

③：队伍建设：对违法建设的查处执行工作专业性较强，风险较大，必要的物质条件和专业的执行人员是依法履行职责的有力保障，是尽快实现规划违法执行从被动向主动根本性转变的重要途径。要结合违法建设案件执行工作的特点，为执行队伍配备必需的交通、通讯工具以及有关办案设备，充分保障执行所必需的工作经费，对执行工作人员给予适当补偿，鼓励有条件的地方，为其办理人身保险和意外伤害保险。

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