摘 要：新农村建设时乡镇的要求是既要做好新农村建设的宣传和动员工作，落实党和国家新农村建设的，又要组织和引导农民进行新农村建设。现行的乡镇政治制度建设仍然滞后于形势发展的需要，本文试从乡镇行政管理存在问题进行分析，提出乡镇行政管理机制改革的几点建议。

关键词：乡镇行政管理；行政主体；改革

乡镇要顺应形势发展的需要，满足新农村建设的要求必须要进行相应的职能转变与行政改革。世界上很多国家的经验教训告诉我们，理念的更新是成功实现职能转变和行政改革的前提。因此要转变乡镇职能，推进行政改革，首先更新乡镇行政管理理念。

一、乡镇行政管理基本状况

（一）乡镇政权组织的概况。乡镇政权组织是农村的基层组织，我国实行、省、市、县、乡镇五级政权，乡镇是我国的最低一级政权。农村广大农民所要直接面对的就是乡镇政权组织，乡镇组织是国家与农村社会关系的衔接点，是国家政权联系群众的桥梁和纽带。乡镇政权也是国家各项工作的落脚点，是国家在农村的输出终端。目前，中国的乡镇政权大致以乡镇————“三位一体”这样的结构。乡镇事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者。乡镇是乡镇政权的权力机关，由它选举产生的乡镇是乡镇的行政中枢组织。乡镇既是乡镇决议的执行机关，也是落实乡镇决策的办事机构，其工作的效率直接制约着国家政令在农村基层贯彻落实的实际效果。现行的乡镇政治制度建设仍然滞后于形势发展的需要，乡镇行政管理体系的条块分割、上级部门与乡镇政权的关系没有完全理顺、行政管理下不合理的划分事权、村民自治制度的不完善等都制约着乡镇整体施政能力和行政效率的提高，在一定程度上也削弱了乡镇能力和行政效能。

（二）乡镇行政管理存在的主要问题。现阶段，乡镇行政管理存在的主要问题其主要表现有以下几方面：第一、上级部门与乡镇关系没有完全理顺。县一级部门对乡镇工作干预过多、过细，各县的工作都需要乡镇落实，使乡镇行政管理机关疲于应付、顾此失彼，比较难以根据本地实际有针对性地开展工作。乡镇行政管理在实际管理过程中往往出现的是权力上收，责任下划，相互不配套，上划部门都听命于上级主管部门，以本部门为中心，甚至强调部门的职能和权力，有的出现各行其是，使乡镇在经济社会事务管理过程中难以形成一盘棋，乡镇难以对乡镇站所分局进行统一的协调和管理，其结果是政出多门，权力交叉，责任推诿现象时有发生，乡镇在管理过程中会难以协调，甚至无所适从。第二、条块管理权责不明确。乡镇是一个乡镇区域内城乡建设、社会稳定、经济社会发展中最基层的权力执行机构，理应从法律上赋予依法行使国家权力，全力维护地方稳定，大力发展地方经济，推动地方事业发展。然而，现行管理中存在的某些弊端，如乡镇作为最基层的行政机关，担负着区域内政治、经济和社会各方面的具体管理工作，但分布在乡镇的一些接受垂直管理的职能部门，却很多需要接受上级“条条”领导，基层看得见却管不着，这样基层的综合管理和协调能力就相应受到削弱。第三、在城乡融合的进程中，虽然乡镇行政管理体系的不断完善，但是在某些情况下，仍会出现不合理的划分事权。如乡村社会转型的现实中，乡镇基层和行政组织一方面要履行其本身的职能，如维护正常的经济与社会秩序、建立农村社会保障体系、发展各项公共事业等职能，另一方面又要履行如招商引资、发展经济办企业、管理农户经营自主权等原本不应该他们履行的职能。这样常常导致乡镇对本地经济增长有过重的压力以及负担着无限的经济责任。

二、乡镇行政管理中的需要理顺的几个关系

（一）以乡镇为乡镇行政管理的核心领导。在现行的乡政治理结构中，乡镇是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心，这是坚持“党的核心领导”的必然要求和结果。乡镇单位是党的农村基层组织，是党领导农村的基本战斗堡垒。乡镇直接受县（或县级市）领导，实行集体决策和分工负责相结合的领导制度。作为乡镇领导“班子”的乡镇，是乡镇各重要部门的负责人员。

（二）以乡镇为乡镇行政管理的权利主体。乡镇是中国人民代表大会制度的重要组成部分，是最基层的国家权力机关。我国《地方组织法》规定了乡镇的基本职权，其中最重要的是由它选举产生乡镇，听取和审查乡镇的工作报告，决定本行政区域内的重大事项。乡镇与县及县以上的主要区别，一是乡镇由直接选举产生，每届任期三年；二是乡镇不设常设机构，由乡镇的党政主要负责人（、乡镇长和）领导乡镇的经常性工作。目前，乡镇的权力地位和职权都有待提高。在乡镇闭会期间，由于乡镇缺乏常设机关，团难以有效履行法律所赋予的决定权、监督权和任免权。而且在党政不分的情况下，作为乡镇政权的最高权力地位不突出，乡镇的许多职权实际上由乡镇或者乡镇所代行，“橡皮图章”或“挂名机关”的形象难以根本改变。提高乡镇的权力地位，切实发挥乡镇的决定权、监督权和人事任免权的功能作用，完善乡镇治理结构的重要任务。

（三）以乡镇为乡镇行政管理的行政体系。乡镇是中国最基层的国家行政机关，是国家输出的终端，也是整个国家治理系统的基础设施。“上面千条线，下面一根针”的说法，生动地表明了乡镇在国家行政体系中的基础性和重要性。

三、乡镇行政管理机制改革的建议

（一）正确定位职能，科学设置机构

乡镇机构改革的关键在于转变职能，正确定位职能，科学设置机构。机构是职能的载体，推进机构改革，必须使乡镇机构根据服务型乡镇职能的需要，按照精简、统一、效能原则，对下放的派驻机构和属干序列的机构实行分化重组，使乡镇组织机构更加合理、科学、高效，这是建设服务型乡镇的关键所在。我们的应想法为农民服务，农民的日子过好了，农村富了，我们的基层政权才会被农民拥戴，才会稳固，农村的诸多问题才能较好的解决。在现代市场经济下，要想使我国农村脱离贫困，乡镇就必须改革以往计划经济时代的管理模式，用市场经济的思维来处理农村经济发展问题，要做农村经济发展的“引导员、服务员和组织者。”在建设新农村的过程中，有些事情是管理不了，管不好的。农村的有些事，要放手让农民自己做，只要搞好服务就可以了。

（二）建立科学的，管理制度和用人制度

建立科学的管理制度，一是要建立新的岗位责任机制，明确机关干部的岗位职责和工作目标。对每个工作岗位进行定职、定责，明确职权范围。从、镇长到主任、副主任都重新划分职责、明确任务，做到人有事干、事有人干。二是建立新的考评机制。为了发挥工作人员的积极性、主动性和创造性，要建立起行之有效的考评机制。对工作业绩实行定性定量考核，把人民满意不满意、高兴不高兴作为定性考核的标准。三是建立决策失误追究制度，对因盲目决策而造成的重大失误、导致重大损失的要追究责任，直至引咎辞职。通过科学的管理，充分调动乡镇干部的积极性和主动性，形成争先恐后、干事业的良好局面。

在用人上要竞争上岗、人尽其才，进一步完善公务员制度。把建一流队伍、干一流工作、创一流业绩作为目标，确立公开、平等、择优、竞争的干部任用原则。在岗位人员的产生中，要改变过去只有组织考察决定的使用办法，要打破人员身份，不看身份看能力，不看学历看素质，不看工龄看威信，按照设置的岗位申报，通过竞争上岗，择优选用。乡镇只负责确定每个部门的责任、权力、义务和利益并辅之科学的评估办法，形成多劳多得、少劳少得、亏损自负的原则，从而使真正有能力、有水平、群众信赖的优秀同志走上岗位。

（三）理顺事权、财权，加强对乡镇行政权力运行中的监督

现阶段乡镇政权存在的诸多问题，关键在于县乡机构的财权与事权不统一，乡镇一级财权有限而事权过多。一方面财力分配不合理，乡镇一些收入来源相对较多、比较稳定的部门都由县垂直管理。另一方面，乡镇以有限的资源承担着大量由县级下派的任务。乡镇忙于应付，而无法很好地行使作为一级基层应有的职能。改变这种状况，要按照“简政放权，理顺关系，规范分类，加强基层”的原则，乡事乡办，事权与财权相结合，打破部门利益、条块分割的局面。根据基层工作的需要，权力适当下放，实现“条块结合，以快为主”，同时可委托乡镇行使的行政行为，尽量委托给乡镇。另外，对乡镇不该管，管不了，管不好的事，不要硬压给乡镇。改革和完善县乡财政，合理确定县乡财政职能，规范县乡财力分配，在经济欠发达地区可以实行“乡财县管乡用”，改革预算编制办法和财政收支形式，逐步构建科学合理的县乡财政和运行机制。同时，充分调动乡镇抓收入的积极性，增强乡镇财政实力，优化财政支出结构。

加强乡镇行政权力运行监督，是加强行政能力建设，有效预防和遏制，建设法治的内在要求，也是创新行政能力方式，优化发展环境的现实需要。乡镇行政机关工作人员特别是领导干部要充分认识到加强乡镇行政权力运行监督的重要性和必要性，牢固树立正确的权力观和利益观，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

（四）改革乡镇领导人选举机制

在我国各地乡镇长选举制度的改革实践中，曾涌现出了一系列不同的改革模式，从1998年起，四川、山西、广东等省市的个别乡镇已分别尝试着对乡镇领导人的产生方式进行改革并开展了许多有意义的实践活动。他们中有的试行“直选”，有的试行“公推公选”，有的试行“三票制”选举，还有的试行“两推一选”。这些选举方式的改革都是围绕着广泛参与性、公开竞争性展开的，在中国基层民主政治发展进程中蕴涵着深刻的意义。其中以“乡镇长直选”模式最具创新价值，它符合政治文明发展的需要，是我国乡镇民主发展的趋势。

“乡镇长直选”改革实践虽取得了积极成效，但选举中存在着大众参与动力机制不足，制度设计不够完善等不足。尤其直选与当前我国法律相抵触，依照和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生，这样背离了人民代表大会制度，改变了国家基层政权的架构。加之我国东西部发展不平衡以及广大农民民主政治素质比较低，因此，目前还不具备实现乡镇长直选的条件。

为了既充分体现民主，又避免与现行法律冲突。首先，乡镇长选举可以分两步进行，先分选区进行，由选区内的全体选民投票，以少数服从多数决定本选区的投票结果，然后由按照其所代表的选区选举结果在会上进行公开记名投票，因为的投票不同于其本身以公民身份的投票，他(她)对自己的投票行为应当公开以受到选民监督。

其次，乡镇长候选人可以由内外两部分组成，一部分是来自本乡镇内的候选人，另一部分可以由县(市)上一级推荐的优秀候选人，但必须与本乡镇内的候选人一同竞选，最后由乡镇投票选出。这些候选人应当在选举进行前三个月进行公布，同时应当允许候选人进行合法的竞选活动，但候选人不得参与选举的组织活动。这样可以避免乡镇长直接由上级委任，能让更合适的人选担任乡镇长。

最后，对于乡镇长职位保障和职位出现中途空缺如何递补或者补选的问题应当做出明确的法律规定，应当立法规定乡镇长只能通过乡镇选举产生或罢免，不得采取中途调任等其它的方法。

参考文献

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