——以山东金改22条为例

摘要：执行是将所规定的内容转化为现实的过程和唯一途径。地方公共执行力，是指地方达成既定公共目标的能力与力度。在公共执行的实际过程中，执行主体自身的态度、素质和能力等因素都会影响公共的有效执行。地方执行力的高低关系到国家的兴衰成败、政权的巩固。因此研究地方的执行具有重要的现实意义。

2013年8月，山东省出台《关于加快全省金融改革发展的若干意见》（简称金改22条），明确提出加快金融改革，科学规划、协调推进、突出重点、注重特色、大胆审慎探索，争取用5年左右的时间，初步建成与全省实体经济和企业创新相适应、市场化水平较高的现代金融体系。然而出台一年多，山东金改的步伐依然步履维艰。

关键字：地方 执行 山东金改

加快金融改革，是我国经济改革的重要内容。党的报告提出：“深化金融改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系，加快发展多层次资本市场，稳步推进利率和汇率市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换。加快发展民营金融机构。完善金融监管，推进金融创新，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定”。2013年6月，召开常务会议，专题研究部署金融支持经济结构调整和转型升级的措施。7月，发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（国办发〔2013〕67号），提出要把金融改革的目标聚焦到支持经济结构调整和转型升级上来。8月，山东省出台《关于加快全省金融改革发展的若干意见》（鲁政发〔2013〕17号），前任中国、现任山东省郭树清率先在全国推动金融改革工作。尽管山东省金融改革由主抓，但在实际操作过程中依然遇到了相当的阻力，各级、各部门公共执行力较为不足。

一、公共执行力不足的表现

各级、各部门公共的执行力不足主要表现为没有及时准确的得到落实。执行力弱化主要表现为：

（一）执行失真

具有权威性和规定性，保证执行的全面性、准确性，是执行的基本和最重要的原则。但实践中，地方在执行中扭曲、改变本身的内容，导致失真的现象大量存在，导致无法真正得到贯彻落实。山东省金改22条提出“力争与全国中小企业股份转让系统建立双向‘转板’机制，探索到沪、深证券交易所延伸挂牌的路径”。在实际执行过程中，山东某区域股权交易市场未建立向全国中小企业股份转让系统的转板机制，而是统一组织企业在股转系统挂牌，称为“转申请”，曲解、变相执行了金改22条有关。

（二）执行乏力

把工作落到实处，追求效果和成功，是执行的又一重要原则。在执行过程中是否停留在口头上，是否虎头蛇尾，是否到位，都关乎着执行力度。山东省金改22条提出“发挥期货市场功能。深入推进与期货交易所战略合作，广泛开展期货市场宣传与培训，进一步提高我省企业对期货市场的认知和参与程度。利用我省实体经济优势，争取增加交割库品种和数量，配合市场机构开发有关农副产品、海洋产品等期货品种。”然而金改22条实施一年多来，仍有部分地市未举办任何有关期货市场的宣传培训会议，交割库数量增长甚微。地方对金改22条执行采取消极态度，只是开开会、发发文，做做表面文章，没有真正贯彻落实。

（三）执行低效

执行的速度也是衡量执行力的一个重要指标。公共一旦出台，就要求立即贯彻执行。金改22条推动过程中，执行过程繁琐，执行者缺乏时效观念、官僚主义严重、效率低下，执行疲沓、实施缓慢。提出“突出发展以财富管理为主要内容的高端金融业务，吸引国内外投资理财机构和金融机构聚集，把青岛市建设成为国内领先、面向国际的新兴财富管理中心”，也只是停留在纸上谈兵，没有真正动作。

二、地方公共执行力不足的原因

山东金改22条同其他地方公共一样，均遇到执行力不足的情况。具体来说，执行力不足主要有五个方面原因：

（一）执行理念缺乏

公共的执行是一个复杂的过程，难免会遇到各种困难和问题，这就需要执行者有执行的勇气和决心，排除障碍、克服困难。金改22条执行中，部分地方犹豫观望、拖泥带水，见责任就推见困难就绕，缺乏“视执行为使命”的理念，执行人员的执行责任心不强，执行意识淡薄，对执行根本不放在心上。同时，各级组织内普遍存在着不利于提高执行力的官僚组织文化，自我保护、不负责任、怕负责任，凡事都要“请示汇报”、“研究研究”，消极应付，认为“多一事不如少一事”，使得一些执行任务久拖不决，严重影响了的执行力。

（二）地方利益至上

各级之间、各部门之间乃至工作人员与部门之间都存在着各自的利益追求。在公共的运行过程中，的参加者都力求获得最大利益，把自己的损失减少到最低限度。地方总从地方和部门利益的最大化出发，下级对上级往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换。

（三）执行资源短缺

在执行公共过程中所需要物质资源、人力资源、信息资源等较为短缺。没有充分的物质基础和人力资源，执行就会捉襟见肘，难以维继；缺乏必要的足够的信息资源，执行者不仅很难制定出正确可行的行动计划和实施策略，也难以对执行过程实施必要的控制。执行资源不足是影响地方执行力的客观因素，山东部分欠发达地区，资金和人员的短缺严重影响着地方公共执行力的发挥。

（四）执行能力平庸

执行者的能力水平与执行力成正比，能力水平高的执行人员能够迅速把握的精神实质，快速把转化为行动并能根据具体情况灵活而有效地推进，实现目标。金改22条实践中，由于金融本身的专业性，部分执行者缺乏必要的知识和能力，有些地方不能准确理解上级的意图和的精神，导致“走样”、“变形”；有些地方缺乏有效的执行技巧，执行方法简单机械、粗暴野蛮，造成执行的偏差和扭曲。

（五）执行过程的监控不力

目前，执行过程的监督普遍存在“弱监”、“虚监”、“漏监”等现象，特别是自上而下的监督不到位，往往上级只是发一个文件，做一些规定，没有后位跟踪监督。即使有检查，很多时候也是流于形式，只是听听汇报、看看材料，并不深入到实际工作中去，结果往往是你好、我好，大家都好，没有真正起到检查纠正的作用。即便是检查出来下级在执行过程中有什么问题，也只是口头批评，很少严厉的处罚措施。结果，下级要么敷衍了事不执行，要么做足表面功夫，执行中的各种变异行为得不到有效遏制，从而影响执行效果。

三、公共执行中的偏差分析

公共执行是一项复杂的社会实践，金融改革更是如此，因而实施中的失控原因也较复杂。公共执行失控的主要原因如下：

（一）利益冲突导致执行失控

公共制定的过程就是对社会价值、利益进行权威性分配的过程，公共的实质是对社会利益结构的调整和规范。金改22条若能成功实施，对山东省整个社会快速稳定健康发展、维护整体利益、长远利益大为有益。然而，不同的利益主体存在着利益差异和不同的利益取向，金改22条无法使不同阶层和个人、不同地域和部门的利益都得到表达和满足。因此整体利益、区域利益、群体利益、个人利益的差别的客观存在决定了公共执行失控的可能性，存在执行者、目标群体敷衍、歪曲、抵制的内在冲动。

其中，制定者与执行者在利益上的冲突是执行失控的主要原因之一。由于在制定者和执行者之间存在一个利益“过滤”机制，下级执行者对上级往往以局部或个人利益损益作为对策参量，利大快执行，利小慢执行，无利或利损就不执行甚至抵制歪曲。执行所需中间环节越多，意味着不同层次区域利益发生冲突的概率越大，执行中经受的利益“过滤”次数越多，执行中失控的可能性越大。另外，目标群体是否服从是执行顺利与否的重要原因。目标群体泛指公共对其利益和行为重新调整的群体即所指向的对象团体。当损及一部分目标群体的利益时，就会遭到这部分人的抵制，特别是在执行者兼执行者和目标群体双重角色的情形下，执行者感到区域利益或个人利益受损时，就会以各种借口，利用手中的权力保护狭隘的局部利益或自身利益，置整体利益或国家利益而不顾。

（二）公共运行机制不健全

运行机制是完成整个生命过程的载体，是在组织和领导基础上通过权力的划分和配置实现制定、执行、监控的有机整体。我国公共执行失控从上说主要是到地方自上而下的执行机制和监督机制不完善。目前，我国政治改革尚未完成，新型的行政尚未建立，制定、执行、监控没有形成既相互耦合又相对的运作机制，制定缺乏科学化、民主化程序，执行不力，监控软弱。机构重叠使政出多门和多头管理，难以明确具体的执行机关，常导致执行阻塞和断档；机构职责不清使执行机关互相推诿或互不买帐，从而出现执行敷衍或执行中断；执行机构间缺乏沟通协调使目标得不到合理分解和整合，不能迅速、准确地传递、实施，阻塞难以避免；执行中缺乏必要的监督和法制约束，使执行情况得不到及时检查，对造成失控者缺乏严厉惩处，从而使执行中的失范得不到及时防治和纠正；党政不分有时使之间发生抵触，执行力削弱。

（三）中国执行控制力削弱

、省级宏观公共在执行中的失控，失控的发源地在地方执行机关。是国家宏观公共的制定者，因而是最高和最有权威的施控主体，其施控力和权威直接决定着公共的有效执行。在从计划经济向市场经济的转型中，的权威受到冲击，对地方的控制力被削弱，这是宏观公共失控的一个重要原因。自八十年代初以来，我国经济和政治改革的主要措施是重建与地方关系，具体做法是向地方放权。在放权过程中，放哪些权?放多少权?在没有任何经验借鉴的情况下出现了放权过度的现象，加上地方夸大其特殊性和地方利益，向要权，与讨价还价。随着地方自主权的扩大和地方财力的过度膨胀，控制地方的能力越来越低，结果使说话不算数或不完全算数，难落实。由于放权缺乏法律规范和制度约束，随着地方权力的扩张，地方主义迅速滋长，一度走向难以驾驭的程度，严重阻碍了宏观在地方的执行。各地方大搞“上有、下有对策”，在经济上大搞“诸侯经济”，重复建设，人为设置经济栏栅；在政治上表现为本位主义，无主义，地方与博弈对策。总之，在对地方控制力削弱的情况下，在地方执行起来就大打折扣。

（四）环境的影响

环境具有复杂性、多样性、差异性和变异性的特点，这些特点给执行增加复杂性和困难。制定时的环境和执行时的环境往往有区别，它们的区别有时还是相当大的；虽然在制定时，对环境的复杂趋势会做些预测，但是这种预测的时间上的深度、空间上的广度以及效果上的正确度却是有限的。经验告诉我们，在执行时，环境会出现这样或那样的新情况、新变化、新问题，从而对的顺利执行形成挑战。在这样的情况下，执行偏差就有发生的可能。另外，利益集团的压力。任何，势必涉及利益的调整，因而各利益集团必然千方百计地影响公共，这不但表面在公共制定的时候，同时也表现在公共执行的时候。利益集团对公共的影响在西方资本主义国家表现得尤为突出。现阶段我国也存在着国家利益、集体利益、个人利益三者之间的矛盾，也还存在着各地区、各行业、各部门之间进行利益分配的问题，因此也存在着“利益集团”对公共的影响。

（五）公共执行者素质缺陷

任何一项最终要靠执行者来实施。执行效果与执行水平密切相关，而执行水平的高低主要取决于执行者的素质。一个合格的执行者应该具有高度的思想政治觉悟，合理的知识能力结构以及较高的管理水平和水平。现实中的公共失控在很大程度上是执行者的素质不高造成，如果执行者特别是领导者缺乏理解和把握规定和精神实质的能力，缺乏制定执行计划的能力，就会导致在宣传、解释、传达、执行中的失真、失当、失误，很难做好实施的宣传指导工作、制定正确的执行方案和协调沟通各种关系和取得执行所需的各种资源。执行者较高的政治素质是保持贯彻执行国家法规和坚定性的思想保证。如果执行者视局部利益、个人利益高于整体利益、国家利益，在执行时，就会为了一己之利、局部之利而歪曲、抵制上级或。

四、提升地方公共执行力的对策

执行力是工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况，也会使的公信力受到损害。提升地方公共的执行力，已成为刻不容缓的任务。

（一）培育执行力文化

执行力文化就是把“执行力”作为所有行为的最高准则和终极目标的文化。培育浓厚的执行力文化氛围可以为提升执行力提供潜在的文化思想动力。各级可借鉴企业“执行文化”建设的有益做法，加强执行文化建设，通过树立典范，加强宣传，弘扬先进，培育先进的执行理念，营造积极向上的执行力文化氛围。首先，地方要树立“马上执行”的理念，使每位工作人员有明确的“执行”意识，崇尚“执行”，从被动的“要我执行”转变为“我要执行”、“我乐意执行”。其次，要培育工作人员注重执行落实的理念，培育求真务实、一丝不苟、雷厉风行、一抓到底的工作作风，努力提高执行工作的成效和质量。

（二）弘扬公共精神

赫尔灵指出，“公共利益是指引行政人员执行法律的标准”，是为了反映、表达、满足绝大多数人的利益需要而存在，而不是为了满足某些地方、某些阶层、某些团体或部门的利益而存在。代表公共利益进而维护公共秩序，是其公共精神的重要体现。有些地方只顾局部利益，不顾公共利益，导致无法贯彻执行，实际上是地方公共精神缺失的体现。为此，地方要大力弘扬公共精神，培养执行者的公共意识，要求执行者超越宗族利益、地方利益、阶层利益、集团利益等，从社会公共和长远利益出发执行公共。

（三）拓展执行资源

执行资源在很大程度上影响着执行力的强弱。充足的经费以及优良的物质设备供给，是公共有效执行的必要投资和重要手段。对公共的执行而言，经费一般都来自财政拨款，但在财力有限的情况下，可充分利用社会资源，广泛吸收社会资金。人力资源是公共执行的重要保证。过去，公共的执行主要靠地方工作人员。但在今天多元治理格局下，地方应将各类民间组织、群众性组织和公众作为执行的重要资源，最大效度地发挥这些人力资源在执行中的作用，将贯彻的行为变成群众的自觉行动，减少地方执行的阻力和压力。当前社会资讯发达，信息是执行中不可缺少的资源。地方要拓宽信息来源渠道，加强信息管理，避免信息失真，随时了解执行情况，实时调整执行方案，保证执行的效力。

（四）提高执行能力

优化执行者的能力是提升执行力的重要途径。具体来说，着重提高三方面的能力：1、的理解力，认同和理解内容和精神实质的能力。执行者全面、准确地理解内容，是忠实地执行的前提。2、组织力，即整合各方面人力、物力、财力，将贯彻实施的能力。执行者，要系统整合、科学规划、合理利用各方面资源，以发挥其最大的效能，达成目标。3、创新力，即执行者在坚持原则性基础上根据实际情况灵活变通地执行并取得实际成效的能力。地方不是的“传声筒”，要根据不同时间、对象、地点、条件、需要灵活、创造性的执行，才能取得预期效果。

（五）加强执行监督

美国行政学者威廉邓恩说，“监测有助于确定项目执行人员、以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”因此，公共的执行要建立完整的监督体系和全方位、多层次的监督网络，通过对地方的执行过程进行科学、有效的监督，使执行者的行为受到严格、规范的制度约束，即时纠正执行过程中出现的各种各样的偏差，以督促行。同时，强化责任追究，加大惩罚力度，对于执行不力、效率低下、执行失误，特别是违背、对抗等行为，要追究当事人、主管领导的责任，并给予严厉的惩处，使执行者直接对执行结果负责，促进其忠实而又创造性地执行。

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