（重庆大学建设管理与房地产学院，重庆400045）

摘要：改革开放三十年来，我国国民经济一直高速发展，与之相应的是全国各个地区各个城市也都在大力进行开发区建设，开发区建设毫无疑问有力的促进了当地经济的发展。尽管开发区建设的规模和水平都在稳步提高，但在开发区基础设施建设方面还是暴露出一些制约开发区进一步发展的不少难题。本文介绍了一种近些年在国际国内都很流行的公私协作进行项目建设的新模式——PPP模式。全文着重探讨PPP模式的内涵及特点、在开发区基础设施建设中的作用、PPP模式中的风险管理及权责分配以及PPP模式在开发区建设中应用的前景。

关键词：开发区；基础设施建设；PPP模式

Abstract: Owing to three decades of reform and opening up, China's national economy has been rapidly developed. Appropriate to the tendency, some regions in various cities are also making great efforts to the construction of development zones. There is no doubt that development zones have strong promotion to the local economic development. Despite the scale and level of development zones have steadily increased, the infrastructure construction in the zone revealed a number of constraints and great difficulties to further development of development zones. This article describes a very popular new projects model - PPP mode in recent years both in international and domestic. This article focused on the meaning and characteristics of PPP model, the role of infrastructure in the development zone, risk management of PPP model and allocation of responsibilities and the application of PPP model in the development zones in the future.

Key words: development zone, infrastructure construction, PPP model 

1 我国开发区建设的现状及存在的问题

开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围并在其中实施特殊和管理手段的特定区域。开发区的形式多种多样，主要包括：国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、外商投资区、省级开发区等。我国自上世纪80年代初开始建立经济技术开发区，随着开发区对地区经济发展的巨大带动作用越来越突出，各地的各个层次的经济技术开发区如雨后春笋般出现。目前大部分开发区建设已形成相当规模，园区特色鲜明，分工明确；内部整体规划和产业布局较为科学合理，企业数量众多，集聚效应明显；基础设施比较完善，基本上能够满足企业日常生产生活的需要。这些产业侧重点不尽相同的开发区早已成为当地进行招商引资的金子招牌，对促进当地经济发展贡献明显，同时还能为民营企业的发展壮大提供特殊的层面支持和经济方面的优惠条件，开发区的持续发展也为社会大众提供了大量的就业岗位。总的来说，我国积极发展经济技术开发区不论从它的经济效应、社会就业、土地节约利用、环境保护要求还是高新技术企业发展的特殊环境来说都是十分必要的，应当而且必须更好的持续发展下去。

然而，在开发区如火如荼地发展的同时还是遇到了大量不可忽视的难题，同时也暴露出开发区本身的一些弊病，亟待解决和完善。从设立开发区的目的来看，很显然，关注的重点当然是园区开发与开放和园区内的经济发展速度，任何成绩的取得都以经济增长率来量，然而却忽视了区内职工日常生活居住的基础设施的完善，比如说对交通、学校、医院、餐饮、娱乐、大型购物中心、公共休闲场所等的建设速度明显跟不上区内职工的需要。从企业方面关心的问题来看，大部分开发区只注重园区内厂房、仓库以及其它和生产密切相关的设施的建设而忽视了职工宿舍、厂内休闲文化场所等的重要性。另一方面，在整个园区的规划及基础设施建设方面明显落后，跟不上所有企业生产、经营、运输等活动的需要，比如说在道路、桥涵、隧道、各种管网、输变电设备、污水处理、生活垃圾处理厂等方面的建设明显滞后，这样就可能导致严重的重复开挖建设或是质量不过关，或是造成严重的环境污染，或是对公用基础设施管理不善而导致运营效率和公共服务质量低下。要解决以上方方面面的问题，要发挥主导作用，但关键问题就是，如何改变以往的完全由财政资金来解决基础设施建设的旧有模式，探索采用新的基础设施建设的投融资模式。说到底，开发区公共基础设施建设的相对滞后最终还是要归结到建设资金不足的问题上来，这是不得不转变基础设施建设投融资模式的主要原因。针对这一严重制约基础设施建设健康而顺利发展的资金瓶颈，本文要给出一种全新的基础设施建设投融资模式。

2 一种基础设施建设投融资的新模式——PPP模式

2.1  PPP模式在基础设施项目建设中的应用

PPP的全称是public-private partnership，中文直译为公私协作或公私伙伴关系。PPP 是指、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，通过协议，在为公众提供服务或产品时共享技能与资产。本文主要探讨PPP模式在开发区具体的基础设施建设中的应用问题，即主要依靠和私人企业或私人部门共同合作来建设开发区内的公共基础设施，所以觉得把它称作政企合建关系比较合适。从广泛意义上说，PPP可以界定为公共部门和私人部门之间为了提供公品或服务而建立起的各种合作关系，私人企业或部门承担原本是主导的公共基础设施建设和社会公共管理事务，则授予私人企业一定年限的特许经营权，从而实现公私双方各自的目的，达到双赢。广义的PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含了BOT、TOT、BOOT、BT等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担和权责利平衡机制。本文要讨论的正是基于特许建设和特许经营的PPP模式的应用，类似于狭义的BOT项目融资模式，它也包括特许建设、经营和转交三个过程，通过合理的项目风险分担机制和合理的权责利平衡来最大限度的促使项目获得成功，达到和企业双方各自的目的，同时为社会提供质量和效率尽可能高的公共服务。

PPP模式是从国外传入我国的，但在我国的应用迅速而广泛，之所以会受到各级的重视是由PPP模式本身的特点决定的。众所周知，发展中国家甚至于发达国家在本国的基础设施建设中都会对建设资金问题头疼不已，尤其是发展中国家，待建的基础设施规模庞大，资金需求量非常大，如果单靠财政资金和发行国债来解决资金的问题，可想而知资金的缺口将是多么大。对于我国这样一个发展中国家而言，同样面临着资金短缺的问题。据测算，“十五”期间，全国城市基础设施建设大约需要投资10000亿元，其中：和地方两级投资约占2000—3000亿元，其余7000—8000亿元则需要通过贷款、利用外资、市场融资等方式筹集解决。

在这样的背景下，这种基于公共部门和私人部门合作的基础设施建设投融资模式——PPP模式迅速被人们所关注。在以往的包括经济技术开发区在内的几乎所有的基础设施建设项目中，包办了从规划、设计、筹资、建设、运营及维护的全过程，这些公共基础设施的建设与私人企业或私人部门毫无关系，即使是私人资金想涉足进来也是不可能的。然而随着我国人口的增加、经济的快速发展、人民生活水平的不断提高、对公共服务需求的增加，我国基础设施建设的任务任重而道远，单一依靠财政资金和发行债券的方法是远远不够的。PPP模式则刚好能解决资金不足的问题，其具体的运作方式一般是，和企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，协调各方的不同目标，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如下图所示。

特许权协议                                意向担保

PPP模式的主要运作模式

具体来讲，就是当公共部门需要建设某个基础设施项目而又资金不足时，则可以与私人部门进行合作，企业通过申请或竞标来获得授予私人部门或企业建设该项目的特许权，私人部门或企业则自己完成筹资和项目建设任务，给予该私人部门或企业一定年限的经营维护权以收回建设成本并获得相应的利润，特许经营年限到期后，基础设施项目的所有权和经营权则归所有。我国大部分开发区的基础设施建设中都有资金瓶颈的问题，也都有公共基础设施管理和经营维护效率低下的问题存在，而让资金实力雄厚的企业参与到这些基础设施建设中来，则可以大大减少身上的财政负担，大量引入民间资本、技术和人才，借助完全市场化的操作做到对公共基础设施的精细化管理，提高公共基础设施运营效率。由此可见，如果将PPP模式运用到开发区的基础设施建设中，必将提高园区内的基础设施完备程度，从而提高招商引资与产业孵化的效果，使突破开发区自身发展的难题。

2.2  PPP模式运作的优势

（1）能够有效地缓解对基础设施投资的财政压力。把PPP模式运作到开发区基础设施项目建设中来，对来说最显而易见的好处就是能够吸引社会、民间的多余资金及实力雄厚的外资，减轻了身上的财政负担，还能加快完善开发区的基础设施，并且由私人部门来建设和经营基础设施在向用户收取费用获得一定利润的同时还能向缴纳部分税收，因为该模式中私营部门就是经营者，是具有盈利能力的法人身份，能够获得利润就有交税的义务。

（2）能够促进进行基础设施项目投融资制度改革。长期以来，我国一直实行计划经济，对于基础设施的建设也单一依靠的财政支出。这样的基础设施投融资模式在经济快速发展、人民生活水平不断提高、对公共服务大量需求的今天再难以为继了，面对着大量的基础设施需要新建、改建、扩建，就必须对传统的一手包办的基础设施建设模式进行改革，要实现投融资模式的多样性。而PPP模式就是一种很好的创新型投融资模式，一方面可以减少财政压力和各种本由承担的风险，一方面也可以调动大量的民间资本，引导它们进入对国计民生有利的投资领域。2004年，发布的《关于投资改革的决定》中明确指出：要实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。基于此种背景，相信PPP模式将会有更大的利用空间。

（3）能够提高基础设施的管理效率和公共服务的质量。在以往的主导的基础设施建设中，只注重项目的建设而对建设完成后的基础设施的运行与维护缺乏足够的重视，一方面是因为缺乏这方面的专业经营管理知识，另一方面是在计划经济年代，没有市场投融资主体和竞争意识。带来的结果便是对基础设施的管理效率是十分低下，同时提供的公共服务质量也不佳。在当今市场经济条件下，的这种管理和服务水平已经不能适应经济发展的需要和人民生活水平提高的需要了。尤其对于开发区来说，基础设施的管理效率低下和公共服务水平不高是很难吸引到各种投资主体到开发区内投资办厂的，这对于地方经济发展是不利的。所以，PPP模式在开发区基础设施建设中的应用能够从整体上提高各种基础设施发挥各自功能的水平，卸下了身上的一大包袱，从而让有更多的精力去承担自己身上更重要的职责，同时也能大大提升地方经济发展的投资环境。

（4）能够为超过项目投资者自身筹资能力的大型项目提供融资。基础设施项目投资额度一般较大，一些大型项目投资金额往往达几十亿甚至上百亿元，项目的投资风险超出了项目投资者所能够承担的程度。项目PPP融资利用项目自身的资产价值、现金流量和给与的扶持措施安排有限追索贷款，使得为这类项目安排资金成为可能。

3  PPP模式在开发区基础设施建设中的主要风险及风险分担

在开发区基础设施合建模式中的主要风险有宏观和微观方面的以及自然风险等。宏观方面的风险主要有风险和汇率风险，微观方面的风险主要有完工风险、财务风险以及营运风险，自然风险也称作不可抗力风险。

PPP模式进行风险分担的一般原则是:风险是否可控和哪一方能够最好地控制该项目风险，且能产生最大的整体效益，则将该风险分配给谁。许多国家的经验表明，良好的风险分担机制是PPP项目成功运用的核心。对于私营企业，包括国外投资者来说，如何尽可能规避风险也正是他们关心的核心问题，只有合理的风险分担机制才能够吸引大量的资金参与到基础设施的建设中。

3.1风险及防范

由于PPP项目建设周期长，时间跨度大，牵涉范围广，各个阶段都可能受到变化的影响，如果在项目实施过程中发生变化，则很可能影响到项目的盈利能力。的不连续，变化过于频繁，都可以导致项目失败。加之法律法规与合同环境的不够公开透明，往往使私营合作方顾虑重重，此时，私营合作方必然会要求更高的投资回报率，以此作为承担更高风险的补偿，这样就会延长双方谈判的时间，增加谈判的成本从而增加整个项目实施的成本。

相反，如果有与法规的支持则必将增强投资者的信心，并降低PPP项目的风险与成本。因此，与法规的连续、完整和一致性是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。为使风险尽可能最小化，就要求的法律法规要有一致性，特许权合同的签订与执行过程应该是公开、公平和公正的，风险分担也该是合理的。因此，为了给私营投资者提供良好的投资环境，尽量减轻他们对风险的顾虑，和各地方需要出台了一系列致力于推进PPP模式的有关法律法规，并明确与之配套的具体操作细则。还有必要进一步简化审批，合并内容相关和相近的法规，尽快解决部分法规互相矛盾的情况，并采取有效措施保证法规的执行，为PPP的进一步广泛应用提供坚实的支持。

3.2 汇率风险及防范

汇率风险是指在不同货币的相互兑换或折算中，因货币在一定时间内发生始料未及的波动而导致获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇或者因人民币不能自由兑换而产生的风险。这主要是在涉及到外资参与合建时才会出现的风险。私营合作方在融资建设经营基础设施时总是选择融资成本最低的融资渠道，不考虑其是何种外汇或是本币，因此为了能够抵御外汇风险，私营合作方必然要求更高的投资回报率。

则可以通过承诺固定的外汇汇率或者确保选用外币的可兑换性与易得性承担部分汇率风险，如此，私营合作方的汇率风险将大为降低，其对投资回报率的要求也会有所下降，在其它盈利条件相同的情况下，项目对私营部门的吸引力会显著增强。

3. 3 完工风险及防范

超支风险、延误风险以及质量风险均是影响我国工程项目竣工的主要风险因素，通称为完工风险。项目公司可以通过利用多种形式的建设合同把完工风险转移给承包商，“固定总价合同”无疑是项目公司的最佳选择。而在项目建设阶段，贷款银行是完工风险的直接受害者，一般贷款银行会要求项目公司提供相应的“完工担保”作为保证。而此处的“完工”，不仅仅指工程建设完毕，还要达到在一定成本下的生产能力，即达到商业完工标准。完工担保可以由项目公司提供，也可以由承包商和保险、金融机构共同提供。

3. 4 财务风险及防范

财务风险的大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础建设项目由于经营不善导致的现金收入不足以支付债务和贷款利息，从而可能造成债权人采取极端手段收回债务的情况，甚至造成项目公司破产，导致PPP模式应用的失败。现代企业应该能够通过良好的财务管理水平，选择合理的资本结构，保持较好的长、短期融资信用等方法最大限度地减少财务风险。因此，私营部门可能要独自承担此类风险，当然，如果贷款由公共部门或融资担保机构提供了担保，则公共部门和融资担保机构也应该分担部分财务风险。

3. 5 营运风险及防范

营运风险主要是由于项目财务效益的不确定性造成的，一般而言，营运风险大多数情况要由私营部门承担。PPP项目在实际运营过程中，由于项目的经营状况会受到各种因素的影响和，项目盈利能力很可能达不到私营合作方的预期水平，从而形成较大的营运风险。私营部门可以通过提高基础设施运营效率或改善服务水平等多种手段提高效率来增加营运收入或减少营运成本，降低营运风险。而在此过程，也能够帮助私营部门降低某些营运风险，可以提供防止竞争风险的条款，保证项目在某一区域的垄断性，降低私营合作部门的营运风险，提高项目对私营部门的吸引力。另外，在项目的运营收入大大低于正常年份的预期水平时，可以给予私营合作方一定的补贴或者税收的优惠或者延长私营部门的特许经营期。

3. 6 不可抗力风险及防范

不可抗力风险是指项目的参与方不能预见且无法克服及避免的事件给项目所造成的损坏或毁灭的风险。如自然风险、瘟疫、战争行为、工厂和设备遭受意外损坏等风险。一旦出现不可抗力, 整个项目可能延期或项目建成后不能正常运行，甚至完全失败。一般情况, 项目建设方无法控制这些不可抗力风险, 不可抗力风险应由私营部门和部门共同承担，而且只能靠投保将此类风险转移给保险公司。在保险市场不能投保的则采用合作各方共同承担风险的原则。

总的来说，有能力影响规章制度、、法律法规，相比私营部门来说，对风险、法律变更风险等更有控制能力，因此这些风险更应该由来承担。与相比，私营部门则对项目的融资、建设和经营等相关风险更有控制能力，因此在特许权协议中通常将这些风险转移给私营合作方。而投资者则可以将部分风险转移给其他更为专业的机构，如施工承包商和保险公司等。

风险合理分担的原则需要项目各参与方都以积极的态度去执行，项目参与者的风险态度和合作态度对风险分担谈判的结果有重要影响作用。

4  PPP模式更广泛应用需要完善的条件

4.1部门应大力支持

开发区基础建设具有公益性的特点，其定价不能完全遵循市场化的原则。国家有关部门应制定相关，给予开发区基础建设项目一些优惠，如合理减免或降低税收、提供低息贷款和担保贷款等，充分调动民营或境外资本参与的积极性。

在PPP模式中合作双方的责任会随具体项目而有所差异，但在任何情况下，部门的主要任务与职责都是为公共利益服务，因此，无论部门在具体项目中的角色如何，都应积极参与到项目的投资决策、招投标等关键环节，并在上给予必要的支持，合理分担风险，及早促成项目。

4.2 完善法律法规  

工程项目融资是一项系统、复杂的工程，PPP模式也不例外，因其具有成本高、风险大、周期长、法律关系复杂等特点，这就需要在法律的层面上进行必要的约束，明确参与各方的权利义务及风险分担原则。目前，我国关于工程项目融资的法律法规基本上只是就其某一方面进行粗线条的规定，并没有形成系统的法律体系。因此，有必要提高工程项目融资法律法规的立法层次，修改现有不合时宜甚至自相矛盾的法规，使工程项目融资真正的有法可依。

4.3确立合理的风险分担机制

在PPP 项目中，合作各方参与到项目中，参与各方共同承担融资风险，而不是把风险转移给私营企业。部门与私营企业各有优势，一方看似无法承担的风险对另一方来说可能并非难以接受。因此，合作各方应本着互利共赢的目的，尽可能发挥自己的最大优势，合理分担风险，各自承担自己相对容易控制的风险，而不是互相推诿，导致融资进程停滞不前，甚至关系最终破裂。

4.4 建立公平合理的公品定价机制

公品的价格是公众、投资者和共同关注的焦点。对于究竟应该采取何种方法定价，各方还存在着一些不同的意见，即如何才能让投资商、运营商获得合理的回报或利润，并且公众又能得到满意的服务。如果人为地将基础设施的服务费用或产品价格定的低于实际市场价格的水平，则应该向该项服务或产品的提供者提供补贴。同样，也有责任和义务制止运营商将由于其管理不善造成的成本增加转嫁到公共消费者头上的不合理提价行为，并且监督经销商提供符合质量标准的产品。

4.5 重视专业人才培养

由于PPP在我国的应用尚属初级阶段，它的成功运作需要综合复杂的法律、金融、财务及投融资等方面的专业知识，这就要求制定标准化、规范化的PPP操作流程，并且需要专业化的中介机构提供服务。因此应当重视高等院校的PPP人才培养计划并且支持相关的科研项目，并加以广泛宣传推广，理论结合实践，对在职的相关工作人员进行专业知识培训，有条件的情况下可到其他区国家进行实地考察，培养一批社会所需要的复合型、开拓型PPP人才，积累工程项目融资经验，切实提高PPP人才的综合素质。

5 PPP在开发区基础建设中的应用前景

PPP模式虽然是最近几十年才发展起来的，但是在国外已经得到了广泛的应用。随着中国的城镇一体化进程，城市人口在未来必将大幅度增加，这就需要进一步改善和扩大开发区的基础设施建设，才能满足城镇人口的生活需求。然而，面对如此巨大的资金需求，国家财政显然无力承担，积极动员包括私营企业在内的各种社会资源共同进行开发区基础设施建设已成为必然的选择。然而，巨大的投资压力并不是促使部门考虑吸收私营企业共同建设基础设施的唯一原因。公共事业在长期垄断经营的过程中，出现了效率低、冗员大、运营成本高、服务质量差等种种弊端，成为我国市场经济发展的一个制约因素。而已有的实践表明，在港口、交通运输、输电设备等一些公共事业领域，私营企业往往能够提供更优质、低价的服务。

PPP模式作为公共部门与私营企业合作的一种新模式，不仅可以有效缓解基础设施建设资金紧张的现状，更能提高公共事业的服务质量，是一种基于互利共赢理念基础上而形成的模式，目前已被国际社会广泛应用。因此，在我国采用该模式进行基础建设是大势所趋，应用前景必将非常广阔。

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