摘 要：本文通过介绍什么是工程量清单计价，清单计价与招标投标的关系，提出只有尽快推行“经评审最低价中标法”，才能推动清单招标，真正实现全面清单计价。文中对我国现阶段常用的四种清单招标评标办法作出比较、分析，论证了“经评审最低价中标法”是清单计价的必然选择，并进一步探讨了推行此法中成本界定的具体做法，以及推行中的注意事项。
关键词：清单计价 招标投标 经评审最低价中标法 成本界定
建设工程工程量清单计价（简称清单计价），是市场经济条件下建设工程计价的一种方法，是采用工程量清单和综合单价的方式，编制和确定设计概算、招标标底或控制价、投标报价、施工图预算、合同价、工程结算的计价方法。自国家标准《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）2003年7月颁布实施后，全国各省市陆续贯彻执行，实现清单计价。至今大多所推行的清单计价主要停留在招标投标这个阶段，几乎使得清单计价与清单招标为同一术语。虽说国家计价规范要求“凡全部使用国有资金或国有资金投资为主的建设工程，必须执行工程量清单计价”，这个具有强制力的条文，执行的力度大，涉及面广。但就目前实际执行情况来看，大多数省市贯彻执行仍在招标投标阶段，而且采用清单招标的建设项目不超过50%。究其原因，除清单计价依据、计价体系和计价方法需要完善外，还需要与清单计价相配套的措施，特别是与清单计价相适应的招投标评标办法。可以说没有符合国情和可操作性的清单招标评标办法，推行清单计价是很困难的。因此，本文就目前实行清单计价的瓶颈问题，选择何种清单招标评标办法谈谈自己的看法。
一、我国清单招标习惯采用的四种评标办法之比较
至目前我国清单招标还没有统一的评标办法，国家招标投标法只是原则规定综合评标法和经评审最低价法，无具体实施细则，而在工程建设实践中，各地做法不尽相同，大体归纳为四种：即评议法、百分法、综合评估法、经评审最低价中标法。
（一）评议法
评议法不量化评价指标。通过对投标单位的能力、业绩、财务状况、信誉、施工方案（或施工组织设计）、清单综合单价、措施费、投标总价等内容进行定性的分析和比较，进行评议后选择投标单位在各指标都较优良者为中标单位，也可以用表决的方式确定中标单位。这种方法是定性的评价方法，由于没有对各投标书的量化比较，评标的科学性较差。其优点是简单易行，在较短时间内即可完成，一般适用于小型工程或规模较小的改扩建项目招标。
（二）百分法
百分法也属综合评分法，它是将评审各指标分别在百分之内所占比例和评标标准在招标文件内规定。开标后按评标程序，根据评分标准，由评委对各投标单位的标书进行评分，最后以总得分最高的投标单位为中标单位。
百分法一般分为技术标与商务标（或称经济标）两部分，分值分配各地规定不同，一般来说技术标部分（包括工程质量、工期、项目管理班子、施工技术方案及施工组织设计、企业同类工程项目业绩等）占30分左右，商务标部分占70分左右。
采用这种评标方法的清单招标，大多数设有标底价。百分法评标具有指标全面、评价标准明确的优点。在我国工程招标中，特别是定额计价模式下的工程招标更为普遍采用。不足之处是主观因素较多，设有标底价的既不利于保密，易产生招标中现象，又不利于市场价格的竞争及企业技术和管理水平的提高，它与清单计价的要求不相适应。
（三）综合评估法
这种方法是目前人们结合清单计价情况最新设置的，又称综合最低评标价法，它是按一定条件量化综合因素得出评标价，以评标价高低确定中标人。评标价的计算是以投标报价为基础，综合考虑企业信誉、工期、质量、安全、环境效益以及付款条件等各种综合因素，按照招标文件中规定的权数或量化方法，将这些因素一一折算为一定的货币额，并加入到投标报价中，最终得出评标价。并据此评标价对投标人进行排序，由低到高进行评标并确定中标人。
综合评估法并不等同于最低价中标法，而是综合了各种因素，对投标价是否低于成本价也要进行界定。一般认为这种方法适用于大中型工程，技术要求复杂的项目。这种方法的优点是综合了工期、质量、造价三大因素，又接近最低价中标办法。不足之处是这种方法科学性不强，主观因素太多，可操作性差，综合因素的量化冲淡了清单招标的本质内涵和要求，因此这种方法的推广应用，有待研究。
（四）经评审最低价中标法
这种方法是按照评标程序，经评委评审认为能满足招标文件各项实质性条款要求，包括技术方案、质量、工期、技术标准等，报价最低且不低于成本价的投标企业为中标单位。
经评审最低价中标法属国际通行做法，在我国工程建设实践中，由于理解不同，把这种方法操作为有效最低价中标法或合理低价中标法。严格意义上说经评审最低价与有效最低价或合理的低价存在差别。经评审最低价中标法优点是科学、严谨、易操作，排除了很多人为因素，消除了招标中的，适用于各类建设项目。不足之处在于评委对计价内容的评审困难，对各投标报价的成本界定困难。
以上是我国现阶段采用清单招标的几种常见的评标办法。几个办法在工程实践中均存在，任意选用。虽然每个办法都有着各自的优缺点，但是推行清单招标，如果没有相对固定统一的评标办法，是不利于招投标行为的规范、内容的统一，难以体现“公正、公平”原则，势必给清单招标工作带来困难，更给全面推行清单计价带来困难
二、确定“经评审最低价中标法”为清单招标的评标办法
通过上述四种办法的比较分析，笔者认为推行清单招标工作，理应首选“经评审最低价中标法”，理由有以下四点：
（一）符合我国“招标投标法”规定。国家“招标投标法”第四十一条规定：中标人的投标应当能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。
这个条款十分明确的指出，我国现阶段招标投标活动按照“经评审最低价中标法”进行评标，同时也附加了低于成本报价除外的条件。根据这个精神也可以理解为，现阶段低价中标应为不低于投标企业个别成本的投标低价，而且为最低价。待我国市场机制完善健全后，亦有可能取消成本价。我们对低价中标的认识和做法，将会随着时间和市场条件的变化而有所改变。
（二）与国际惯例相接轨。“经评审最低价中标法”是国际通行做法，如世界银行组织、美国、英联邦国家均采用这种方法评标。所不同的是，由于这些国家或组织存在的市场机制不同，不再强调“低于成本价格的投标报价除外”。我国加入世界贸易（WTO）后，必然要与国际惯例接轨，选择“经评审最低价中标法”，从而为今后实现全面对接创造条件。同时也有利于提高国内建设各方主体参与国际化竞争的能力，以及提高工程建设的管理水平。
（三）与工程量清单计价模式要求相一致。工程量清单计价模式的最大特点是充分体现市场经济规律，建筑产品的价格由市场决定，由企业决定。从而达到规范建设市场秩序，促进建设市场有序竞争和企业健康发展之目的。采用以“经评审最低价中标法”为前提的招标，就是要求企业按照市场规律，结合本企业技术、财务和管理水平情况作出报价。
近几年，由于未有理想的成本界定方法，建设市场配套条件也不具备，我们在清单招标工作中，制订评标办法的取向基本上是倾向和照顾所谓的“合理低价”，对投标低价鼓励支持不够，甚至排斥它。由于“合理低价”很大程度上反映的是社会平均成本，因此这样做了清单计价模式的效能发挥，也不利于企业的竞争和发展，更不利于建筑价格市场化和社会资源的合理配置。经评审最低价中标，不仅可以提高投资人的资金使用效益，维护投资人的合法经济权益，保护和调动投资人通过招标投标活动择优选定施工队伍的积极性，减小招标投标活动的阻力，有效遏制走过场，走形式的虚假招标等，还可以促进投标企业加快技术进步，加强改善经营管理水平，增强市场竞争能力。
（四）能抵制商业贿赂的发生。采用“经评审最低价中标法”，能很好体现“公正、公开、公平”原则，投标人完全凭实力自愿报价，加上这种办法操作简单，不设标底，只编制控制价，控制价不直接参与打分，一般为公开，因此排除了参与编制标底或控制价人的人为因素和标底保密性问题，评标中评委的主观因素也被排除，避免了招标中舞弊作弊和暗箱操作，阻止了“围标”、“抬标”或“盲目压价”现象发生，因此这种办法能抵制招标中行为的发生，堵塞了发生商业贿赂的漏洞。
三、推行“经评审最低价中标法”的关键是解决成本界定
“经评审最低价中标法”，技术标部分属符合性评审，商务标部分评审内容千差万别，评审很困难。一般来说，对于高报价，由于编制有控制价（或称拦标价），高出者为无效标。对于低报价则需要评审，还要看是否低于成本，因此，关键是“成本界定”。
按照招标投标法，“成本”是指施工企业生产建筑产品的个别成本。在正常情况下，设置的标底价或控制价为社会平均成本价的体现。
由于目前各个投标企业技术装备、管理水平、劳动生产率等不同，各企业又无企业定额。因此，在评标具体操作过程中较难把握，加之现有建筑市场尚不规范，造价信息不畅通，如何界定成本价必然产生困难。
自《招标投标法》施行以来，成本价问题成为招投标活动中的一道难解之题，甚至成为招投标过程中的“拦路虎”。可以说，在风险机制不完善的今天，如果不对成本加以界定，投标人为了中标而投标，投标报价可以任意报，那么必然形成投标报价越低越好，这样直接影响工程质量乃至整个工程建设。
解决成本界定问题，许多人设想通过价格理论、成本构成的研究以及企业考核的办法，制订出投标企业个别成本甄别判定的方法。但由于工程特点决定了企业个别成本难以确定，即使中标企业在建设竣工结算之前预测其待建工程所需成本也有相当的难度，更何况由评标专家来评价，因此这样做不具备可操作性，实难推广应用。也有人提出“预设成本”的做法，即由评标专家在评标准备阶段，依据相关资料分析考虑，提出个人对成本价的意见，进而综合计算形成评委成本意见的预设成本。这种方法虽充分发扬了民主，也照顾了不同层面的评标专家，但不具有科学性，也难以操作，对评委专业水平、专业素质要求极高，工作量也很大，因此也难以推广应用。
笔者认为，既不能预先确定成本价，又不能想当然认为最低报价一定低于成本价。成本界定又必须做，那么只有通过确定低价起评原则，实行量化标准来进行。安徽省为全面实现清单计价，在省清单计价依据中，明确提出了成本价的界定方法，通过几年来的清单招标实践证明是行之有效的。安徽省六安、淮北、合肥等市推行清单招标，按照“经评审最低价中标法”，采用安徽省清单计价依据规定的成本价界定方法，在50多个大中型项目实践中，成功地完成了清单招标工作，节约建设资金在10%以上。在这些招标中大多数项目只设定投标控制价，不设标底，公开透明，不仅有效地制止了投标人可能出现的“抬标”、“围标”及盲目报价行为，也有效地杜绝了投标人可能出现的为获取标底而采取的不正当行为。
四、安徽省清单计价依据中成本价界定的具体做法
实行“经评审最低价中标法”的清单招标工程，发现投标报价有下列情况之一，可判定其低于成本价：
1、投标报价低于控制价M%（M一般随机取10~20）以上者，或低于有效投标平均报价N%（N一般随机取5~10）以上者。
2、因投标人原因造成投标报价及其综合单价遗漏工程项目、工程内容、工程数量、费用或计算错误等，累计投标报价缺漏总额（高估冒算、多报费用不得抵消缺漏费用）占投标报价L%（L一般随机取3~6）以上者。
3、20~40项必须评审的各分部分项工程量清单综合单价低于控制价15%~30%以上者或低于各投标人该项分部分项工程量综合单价的7.5%~15%以上者。
4、必须评审的某项分部分项工程量清单综合单价中的人工费低于“清单计价依据”中人工费的20%以上者。
5、安全防护文明施工措施的清单报价低于规定费率的10%以上者。其他项目措施的清单报价低于“清单计价依据”规定20%以上者或各有效投标平均报价的10%~20%以上者。
6、规费和税金低于国家规定费率的。
7、投标报价的利润率低于0%的。
8、投标人投标中主要材料总用量低于“安徽省建设工程消耗量定额”规定的相应材料消耗量的3%以上者。 投标报价中的主要材料单价低于工程造价管理机构发布的市场信息价20%以上者。
以上投标人能提供报告或证明材料充分说明者除外。否则可视为低于成本，其投标按无效标处理。
五、推行“经评审最低价中标法”需要注意的问题
（一）建立健全“清单计价依据”体系，完善清单计价方法。由于工程造价在建设工程中处核心地位，在建设市场运行机制中发挥着核心作用。因此什么样的工程造价计价依据和计价方法，将会产生什么样的建设活动，包括建设工程招投标活动。推行清单计价在我国时间不长，甚至可以说还处在摸索阶段，清单计价体系还不系统，计价方法不完善，特别是在招标投标这个环节上，清单计价依据如何适应国情和招标投标活动的特点，是十分重要的问题，也是亟待研究解决的课题。为贯彻实施国家标准《建设工程工程量清单计价规范》，实行工程量清单计价，安徽省建设工程造价总站于2003年组织了100多位专家，历时2年多编制出较为系统完整的“安徽省建设工程工程量清单计价依据”，范围覆盖建筑、装饰装修、安装、市政、园林绿化及仿古建筑工程五大专业，内容包括省计价规范、消耗量定额和综合单价。编制时不仅严格遵循国家计价规范，还结合省情和工程建设等实际情况，因此新的清单计价依据符合清单计价的要求，它的颁布实施，必将在我省工程建设招标投标，工程结算等活动中发挥着重要作用。
（二）确保工程量清单的编制质量。由于工程量清单是招标文件的组成部分，是投标报价和控制价编制的主要依据，是评标和判定成本的依据，也是工程结算的依据。因此，工程量清单编制质量好坏，不仅影响到投标报价和控制价编制，也影响成本的界定，甚至影响到整个招投标活动。工程量清单编制要做到不漏项，工程量计算准确，项目特征描述细致、准确，涵盖的工程内容全面。
（三）严格按照国家规定和清单计价依据编制控制价。控制价是评委合理判定成本价的主要依据，也是防止投标企业“围标”、“抬标”或“盲目报价”的重要保障。因此，编制控制价质量要保证，应委托具有相应资质的咨询企业编制，而且要求编制人员具有相应的执业资格。控制价应根据“清单计价依据”，工程造价管理机构发布的市场价格信息进行编制。
（四）投标企业必须提交规范的完整的需评审的分部分项工程量清单项目综合单价分析表，为评委评审提供依据。必要的工程造价构成表、主要材料价格表和有关成本分析材料也是不可少的。
（五）要求评标专家具有较好的专业素质。 “经评审最低价中标法”，其技术标部分属符合性评审，商务标部分评审是关键，需要评标专家有着较高的工程造价专业理论和业务知识。评标专家必须经专门培训，既要懂得招标投标，又要熟练掌握清单计价。正因如此，近几年我国有些省市明确规定，商务标主要由注册造价工程师来评审。
（六）适当延长评标时间，积极推广电子评标。实行“经评审最低价中标法”，评标的内容、程序多了，技术要求也高了。过去评标一般只需1~2天时间，大多数情况下商务标不需评委进行评审，而仅看投标总价，按招标文件规定的评标办法计算得分即可。这种做法在当今推行清单招标是不符合要求的，也与国际习惯做法相差甚远。现行清单招标除技术标要进行评审外，还要对商务标的各项报价进行评审，还需进行成本价界定，伴随这个过程有造价比较分析、询标、清标、问题澄清等，因此评标时间需要适当延长。为提高工作效率，保证评标质量，必要的造价分析计算可借助于计算机软件，即推广应用电子评标软件。我省一些城市采用电子评标软件辅助评标，在工程实践中取得了令人满意的效果。
（七）需尽快完善与评标办法相配套的措施。一是要设计部门对施工图设计深度加以规定，使得工程量清单、控制价与投标报价编制质量等有保证。二是尽快修改、完善招投标和施工合同范本。三是建立和完善工程担保制度，经评审最低价中标具有一定的风险，需要由工程担保制度作为依托。
总之，目前我国推行清单计价工作正处在关键时期，虽然各省市推行的力度与广度不同，但是开展的工作思路是相近的，在清单招标这个阶段都遇到评标办法的问题。本文正是为了解决这个问题，提出积极推行“经评审最低价中标法”，希望引起大家的关注，共同来寻找和完善评标办法，推动清单招标工作，以达到全面实行清单计价之目的，为工程造价管理改革，为开创建设市场新局面作出贡献。 下载本文
