泌阳县地税局        张 锐  吕绍轩

当前我国正处于经济高速发展时期，各种社会矛盾日趋突出、尖锐、激化，极容易诱发各类群体事件发生，从而阻碍社会及经济发展，影响社会及国家稳定。税收既是国家的核心管理职能，又关乎公民财产的核心利益，税务机关处于如何减少涉税争议、处理好征纳双方矛盾的风口浪尖之上。防范税收执法风险成为新时期的税务机关亟待解决的重要课题之一。

一、探究税收执法风险的存因与存在形式

（一）外部环境

1、当前，我国正处于深化改革和深入推进现代化建设的重要战略机遇期，社会结构发生深刻变动，社会管理规则发生深刻变革，社会利益格局发生深刻调整。社会转型期间对税收的影响表现在以下两个方面：一是涉税法律、法规和规章经常变动。自1994年税制改革以来，纳税主体、征税对象、税率、纳税环节、纳税期限、纳税期限、纳税地点、税收优惠、税务争议、税收法律责任等税法构成要素不断在变化，税务人员无法及时、有效的掌握全部涉税法律的变动，在实际工作中大都依靠已有的模式进行工作，而未与依法治税达到无缝链接。 二是征纳双方信息不对称，导致税收认同度和协同度出现偏差。由于税法经常变动，纳税人了解的涉税信息过少，纳税人因依和自我保护合法权益而引起的心里焦虑所产生的不安与冲动，导致涉税纠纷急剧膨胀，征纳关系日趋紧张。 

2、传统文化与政治传统的影响。一是民主法治的后发优势未能得到有效的发挥，官本位主义，权力至上主义等错误的权力观仍有影响。同志在十五届五中全会上的重要讲话中指出：“对于历史上遗留下来的‘官本位’意识，必须狠狠批判和坚决破除”、 “一些党员和党的领导干部，也自觉不自觉地做了这种‘官本位’意识的俘虏，于是跑官、买官、卖官的现象出来了；弄虚作假，虚报浮夸，骗取荣誉和职位的现象出来了；明哲保身，不思进取，但求无过，一切为了保官的现象出来了；以权谋私的现象出来了。当前，‘官本位’意识的要害，就是对党和国家的事业不负责，对民族和人民的利益不负责任，只对自己或亲属或小团体负责。”形式主义作风和官僚主义作风的总根源，就是官本位意识。官僚主义者只求当官，不求干事，遇事推诿扯皮，遇官必争无疑，沉湎于文山会海等官场习气。二是税收执法不，在当前各地都在努力发展经济的大环境下，部分基层地方把依法治税同发展地方经济对立起来。为了招商引资，搞活地方经济，擅自出台各种税收优惠，干预税收执法，然而出现问题以后还要税务机关承担责任。三是部门不协调，联动机制不健全。《税收征管法》虽规定工商、银行、房产、、等相关部门有配合税收执法的义务，却未明确相关法律责任，或责任难以划分。这些部门存在拒绝配合、人为设置阻力的行为，人为增加了部门联动成本。例如税种数量上的争议，财政部网站的“中国财政基本情况”栏目是这样表述的：“目前，我国共有19个税种，其中16个税种由税务部门负责征收，关税和船舶吨税由海关征收，进口货物的、消费税由海关部门代征。”之后，还一一列举了这19个税种的名称并作简要介绍。　在国家税务总局网站上，在“税收宣传-中国税收简介”栏目里是这样介绍的：“目前，中国共有、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、城市维护建设税、耕地占用税、土地、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税、关税、船舶吨税、固定资产投资方向调节税等20个税种，其中，17个税种由税务部门负责征收。固定资产投资方向调节税由决定从2000年起暂停征收”。四是计划经济根深蒂固的影响。税收工作仍未从单纯的以组织收入为唯一目标的计划中出来。税收计划都是按照上年税收完成数和计划年度预计的经济增长速度来制定，由上级税务局和当地在年初确定，层层下达执行。大面积的超常征收掩盖了税收运行质量和真实的税收负担程度，导致税收征管秩序被打乱，税收执法中的不确定性也大量增加。在实际工作中，税务机关为了完成税收任务，几乎可以说是用尽各种手段，虚收、预收、滥收、混税种、混入库级次、空转、引税、卖税、收过头税、寅吃卯粮等等，不胜枚举。

（二）内部存因

1、税制漏洞，导致不规范操作。一是税收法律体系结构不完善，实体法的法律级次不够高，税收规范性文件不够规范，权威性太低，权威性不高，既是税法的制定者，又是税法的执行者，权力在税收领域过度行使，必然导致税收立法程序简单、税收法律变换频繁、税收执法规范性较差等问题，不能有效指导税收征管活动。有些方面由于法规没有具体而明确的规定，致使税务机关在行使征税权时的自由裁量权过大，滥用自由裁量权时有发生。这违背了税收的法定主义原则，也加大了执法风险。

二是税制结构的经常变动。我国税制结构中的深层次问题不断显现，转型、内外资企业所得税合并、个人所得税制度的调整都增加了我国未来税收收入增长中的变数。随着市场经济的建立和完善，纳税人的维权意识不断增强，各种名目的税收筹划方兴未艾，最终都会冲击税收收入的增长。网络经济、地下经济的迅速兴起也对部门的税收征管水平提出了挑战。

2、人员素质问题（业务素质、思想政治觉悟，工作效能）。一是防范税收执法风险意识亟需加强。每年重大涉税案情通报，都是触目惊心，令人震惊，引人深思。我国税收执法从外部环境上讲不容乐观，从内部看防范执法风险意识仍很淡薄，有法不依、执法不严、管理松懈、工作不扎实、责任意识不强的问题急需转变，提高服务水平的问题更是基层税务机关亟需认真思考的课题。二是执法业务水平有待提高。一方面税务人员水平参差不齐，整体素质不高，综合性管理人才和高级专业人才尤其欠缺。人员自身水平不高，直接制约着业务水平的提升。另一方面由于税收散见于复杂的税收实体法和程序法中，规范性文件大量存在并不断修订更新，税收执法人员难以全面、准确把握，规范执法难度较大，以致执法业务水平受到影响。三是思想政治觉悟和道德水平需要进一步提高。有些执法人员法治意识淡薄，滥用职权，以权谋私，以权代法，出现渎职行为或现象，严重损害了税法尊严，无法保证税收公平、公正、正确，从而埋下风险隐患。有些执法人员没有树立正确的世界观、权力观和事业观。

3、税收征管与纳税人的结构性矛盾，未能理顺征纳关系。管理者自持权力征税，高高在上，被管理者自我弱势，逆反抗争，征纳双方的结构性矛盾未能得到有效的调和。一方面税务机关重管理轻服务，组织税收收入成为衡量政绩的唯一标准。另一方面纳税利未能得到有效的实现，维权渠道不通畅，纳税人不能与税务人员形成良好的协同纳税关系。

（三）存在形式

税收执法风险按照税收执法风险环节、风险形成原因、税收执法主体行为和法律后果等不同标准可以进行多种分类。

1、按税收执法环节划分：具体表现形式为登记环节漏征漏管；结算环节漏结漏算；征收环节跑冒滴漏；稽查环节漏稽漏查；程序环节越位缺位等方面。

    2、按税收执法风险产生的存因划分：税收管理计划引发税收执法风险，因素引起的执法风险，税务人员自身素质引起的执法风险，外部环境导致执法风险。

3、按税务机关及其执法人员行为划分：在行使税收执法权过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效的税收管理行为风险；在行使权利或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或税务行政管理相对人的合法权益的涉税行政诉讼败诉和司法渎职风险

4、按法律后果划分：违纪责任、行政责任、民事责任和刑事责任。

二、探究税收执法风险如何防范

（一）培育正确的税收执法理念

1、杜绝官本位主义，培育以人为本的税收执法理念。一是摈弃“官本位”思想，实现由“官本位”向“民本位”的转变，树立正确的世界观、权力观、事业观和为官观。从四个方面努力：转变观念，确立税收管理权力来源于人民授权的观念；权利至上，落实和发展民主制度，明确和落实纳税利；创新，建立健全能够有效制约权力的机制和制度；注重实践，税务部门要结合实际，采取由“官本位”向“民本位”转变的具体措施。二是确立服务理念，转变思想作风。创新人事教育管理的工作思路，落实党对干伍的世界观价值观教育，加大“三观”教育力度，可持续推进思想、理论、“三个代表”和科学发展观的教育。以创先争优活动为契机，推进周、月服务之星，年度先进个人、先进集体等评先评优活动，培育良好风气，树立税务部门新形象。

2、培育依法治税的税收执法理念。一方面税收执法要以涉税法律和为准绳，以发生涉税事实为依据，杜绝人情税、关系税等影响营造公平公正的税收环境的行为。另一方面要强化税收宣传辅导力度，培育公民依法纳税观念，大力开展税法宣传深入企业、深入机关、深入店铺的“三深入”宣传活动。

（二）减少税收执法数量，提高税收执法质量。

1、服务前置、管理兜底，减少涉税行政诉讼数量。一是强化税企互动，汲取民智，为科学决策服务。深入企业一线了解和掌握生产、销售、效益、纳税等实际情况，积累一线资料；定期走访产业聚集区纳税人，广泛征求意见，虚心听取对地税工作的建议，使税收的实际执行情况得到及时的反馈。二是建立主动服务机制。税收管理员为企业答疑解难，解决企业在日常涉税会计核算、法规适用等工作中遇到的问题，确保企业的各类涉税问题都能得到地解决。办税人员落实承诺服务制度，承诺服务五项要求、文明办税五项要求、开展五个一活动和做到五个一样。三是提高管理权力的运行质量。一方面要加强对涉税违法行为的打击力度，兜底解决那些服务解决不了的问题。另一方面也要慎用税收征管权力，树立防范税收执法风险意识。

2、提高纳税人涉税风险防范意识，减少二次执法数量。始终把“满足纳税人需求，让纳税人满意”为纳税服务工作的起点，全力构建和谐的纳税关系。在强化纳税人涉税风险防范能力方面，税务机关应当成为责任的一方，为纳税人构筑防火墙。一是宣传教育与警示训诫相结合，全面提高纳税人涉税风险防范意识。加大宣传和公告力度，使纳税人特别是中小纳税户及时了解税收，熟悉纳税流程，明明白白交税，不走弯路；厘定纳税人涉税风险内容，具体包括税收与会计的差异是否得到正确处理、税收优惠是否用足用活、纳税评估与税务稽查对企业信誉与财务经营造成的影响等，引导纳税人有意识的、积极主动的建立涉税风险预警办法。二是税收法律法规的强制性规定为基础，探讨风险分类依据，研究风险识别方法，设计制作《风险项目预警流程》、《分行业风险预警指标》、《分税种风险预警办法》等配套措施。三是协助纳税人制定并落实应对涉税风险策略。从税收遵从、纳税金额核算、纳税筹划等角度，帮助纳税人规避在税种确认、纳税金额核算、纳税筹划等方面的风险，提高预警服务的针对性和有效性。同时，对风险信息的应用效果进行调查评估，充实风险项目内容，优化风险信息处理，拓展风险预警渠道，完善风险预警体系。四是发布《纳税风险统计分析报告》，定期向纳税人和社会各界发布《纳税风险统计分析报告》，将各行各业纳税风险高频点进行动态化储存，为纳税人提供自检的标准。五是创新服务思路，强化服务措施，以纳税服务为重点，为纳税人规避涉税风险。把大税源企业纳入重点服务对象，制定服务措施，有针对性加强企业的经营和纳税情况的跟踪服务，第一时间掌握重点税源企业生产经营状况，对在生产或受等因素造成税收收入增减异常达到一定幅度的，及时进行跟踪分析和开展评估，纠正企业不规范行为，化解企业税收违法风险。六是与国税、工商部门建立定期联系机制，实行数据信息共享，在税务登记、纳税申报等阶段进行规范管理，防止纳税人因疏忽大意等原因而忘申报或漏申报而受到处罚

3、阳光税政，提高纳税人的纳税协同度。一是规范公开程序，完善公开内容。开展政务公开要做到有法可依、有章可循，按照纳税人办税的环节、内容、程序，将系统内外普遍关心和涉及广大纳税人利益以及容易出现不公平、不公正、容易产生不廉洁行为的环节和事项等作为公开的主要内容，向纳税人公开行政许可项目、办税流程、执法依据、岗位职责、优惠、收费标准和服务承诺等事项，维护纳税人的知情权，确保行政的公开性和执法的透明性。二是拓宽公开渠道，健全公开方式。以办税服务厅为主阵地，积极拓宽税务公开渠道，推进“阳光办税”。各个办税服务厅要配置信息公布视频点，滚动播放税收法规、办税流程；利用电子触摸屏、大屏幕等铺设税务告知通道，公开税务机关内设机构及其岗位职责，公布行政许可事项的内容和程序、税务人员廉洁自律若干规定和投诉举报电话等；开通短信平台群呼系统，给临近申报期限尚未申报的纳税人及时进行提醒；制作税企联系卡片、印发税收优惠摘编、实行挂牌上岗、设置全程服务岗等多种渠道进行政务公开。三是建立公开机制，确保公开长效。坚持办税公开规范化、制度化，探索建立纳税服务规范和纳税服务质量考核评价体系，将办税公开制度与《纳税服务工作规范》的落实相结合，建立健全主动公开和依申请公开制度、办税公开评议制度、办税公开工作责任追究制度。同时将公开政务与听取群众意见相结合，发放问卷、上门咨询、召开座谈会、设立意见箱、开门纳谏、开通举报电话等多种形式，确保监督的实效性。

（三）建章立制，提高税收执法的安全系数。

1、完善税收计划管理机制。一是将收入预测考核引入税收计划管理，增强收入计划制定的科学性。收入计划只有与经济规模、经济增长速度、经济效益状况相适应，才能与依法征收取得的收入保持数量、结构、方向的一致性。逐步建立自下而上的收入预测考核机制，基层税务机关的预测主要基于对具体税源的掌握，而上级税务机关的预测则依据重点税源情况，主要侧重于宏观经济指标的分析运用。二是进一步完善收入质量与征管运行质量考核。上级税务机关对下级税务机关在实施征管质量考核时，也应注重对征管基础工作的检查，将计算机考核与实地手工考核适当结合，引导基层将征管质量指标达标与征管基础达标摆上同等重要的位置，真正将征管质量的高指标建立在扎实的征管基础之上，以切实提高征管整体水平。

2、完善税收决策机制。走群众路线，有效的把权利纳入权力决策中。税收决策，大到国家有关税收的大政方针，小到税务工作人员对某一个案的处理决定，与税收实务中的法律适用和自由心证都有密切的关系，需要在政务公开的前提下，完善权利对权力的监督。就税收服务式决策来说，其实就需要这么简单的两点：纳税人需要什么（权利要求），税务人员应当做些什么加以满足（权力采纳权利的要求）。在宏观层面，纳税人的需求是涉税法律制定要根据经济发展情况，批准前要公开征询社会意见，涉税的法律、会计、税务等专业知识宣传得当，办税流程以通俗易懂、便民高效为原则，以期维护自身合法权益；与之相适应，在宏观层面，税务法律法规的出台一定要走群众路线，足额吸纳民智。在微观层面，具体的个案处理决定要坚持“三步走”的工作流程。一是无调查则无发言权，充分公开决策的事实和法律依据、决策程序和决策执行后的效果，对影响到纳税益的决策要听取纳税人的陈述与申辩，要有充分的调研。二是在决策时，要参考纳税人的意见，对纳税人有重大影响的处理，要举行听证，权利要充分介入权力决策中。三是决策公布后，要注意信息反馈，及时修正、总结经验教训。更要完善检查监督机制，禁止上有下有对策、不在实务中严格落实的行为。

3、建立规范的、相互制约的执法运行机制，规范税收执法行为，以减少、杜绝税收执法风险行为的发生。按照依法行政、依法治税的要求，通过制度建设，将税收管理科学化、精细化工作规范化，并通过责任制落实到每一个岗位，明确工作职责，规范工作流程，加强执法考核，严格责任追究，实现制度、机构、岗位、人员、责任的有机结合，建立起一种“齿轮传动式”的工作机制，使行政权力的运行始终处于公开、透明、可控的良性循环中。

4、完善纳税服务机制。一是以开展办税服务“五个一活动”和“五个一样活动”为依托，把纳税人至上的纳税服务理念和征纳双方平等的法律理念落实到具体工作中。由值班领导现场督察“文明办税”的落实情况，现场记录现场更正，并作为评选每月“纳税服务之星”的重要参考，提高了办税服务员公正、公开、文明执法的积极性和主动性。二是构建纳税服务大平台，完善前台服务纳税人、后台服务办税服务员的衔接机制。加强“人人是窗口、个个是形象”的集体荣誉感教育，统筹协调各单位协助办税服务员实现良好的窗口形象。定期举行各单位间的纳税服务观摩活动，促进单位间、岗位间的了解与沟通，增强办税服务的协同性。三是加强征纳双方的良性互动，构建和谐的纳税征纳关系。以信息化为依托，利用网络、手机等工具进行低成本的问卷调查，加大并建立与纳税人的互动交流机制。与企业开展换位思考活动，定期开展面对面座谈会，拓展监督、纳税人信访举报、行风评议等维权受理渠道，充分调动纳税人依法纳税、合的积极性和主动性。

5、建立监督制约机制。一是以税收执法责任自动考核系统为依托，完善人机结合的考核机制，提高税收执法责任追究与落实的可操作性。以计算机自动化考核为方向，充分利用信息化手段，辅之以必要的人工评审，实行人机结合，进行有针对性的执法行为评价。将工作目标管理、文明执法建设、上级执法检查有机结合，提高考核效率。并将执法人员行为的评价与年终评先、提拔录用挂钩，充分调动干部职工的积极性和创造性。

二是落实税收执法监察制，加强社会监督。通过向社会公布举报电话、设立举报箱，定期召开纳税人代表会议，听取纳税人呼声，走访、政协委员，诚征意见和建议、开展政风行风评议活动等举措，将执法人员置于社会各界的广泛监督之下，以促进行风好转，规范执法行为。

6、建立执法行为反馈机制，统计分析执法效能，规避执法行为的二次反弹。一是加强督察内审机构软硬件建设。要高度重视督察内审处队伍建设，想方设法将人员配齐、配强，核定编制要配满，还要特别注意人员结构的合理，在年龄、学历、经历等方面形成很好互补。在硬件配置方面给予倾斜，台式电脑、笔记本电脑、复印机、传真机、碎纸机等办公室设备要齐全，为顺利开展工作提供保障。二是深化最新信息成果的开发与应用。利用FTP技术搭建了“督察内审工作资料库”，为执法检查组成员建立综合征管软件、税收执法系统等应用系统的省局最高查询权限。三是利用内部网站，加强基层执法的反馈。开设基层税务动态、工作通报、经济性调研论文、制作《执法检查情况》简报等，收集和刊发基层执法检查好做法、新成果，扩大交流、宣传面，发挥辅助决策作用，并以点带面地对辖区内税收执法状况、问题多发部位、管理漏洞等作详细报告，深入分析存在问题的主客观原因，提出管理建议。

7、建立社会综合治税机制。一是强化部门配合。积极争取地方、的支持，与、工商、房管、城建等部门建立了社会综合治税工作联系制度，通过落实“代扣代缴”、“委托代征”、“源泉控管”等征管措施实现税源管控；与司法部门协同进行专项清查等措施，有效防止了税款流失。同时，对税源流动分散、应税凭证隐匿性强的印花税等实行委托代征，切实堵塞漏洞。二是建立信息共享机制。以部门联席会议为依托，建立基础数据比对机制实现信息共享，根据税种和代收残保金、工费等，实现残联、民政、国税、地税、房管、城建、建设局、交通局等部门的信息共享。

8、人力资源开发利用机制。

一是“以学促进”，搞好人力资源开发利用的规划。安排专项学习费用，积极组织、承办、参加各类培训班，提升单位职工的业务素质。强化日常学习，大力开展“四学”（专题学、主动学、电子学、统分学）活动，打造精品素质工程，激发单位干部群众学习的积极性与主动性。二是完善用人机制，搞好选拔任免规划。对政绩考核标准、选拔机制、日常人事管理进行合理规划。政绩考核改变以前单纯依据组织收入和税收执法的标准，注重那些能够团结同事，思想政治觉悟和业务素质出众的复合性人才。党组日常政务公开，重要的人事调整要严格遵循“公开条件-公平竞争-公正选拔-群众意见-决策任用”的程序，让干部群众心服口服。以人事管理信息化建设为依托，强化人机结合的人事信息采集和日常的人事管理工作，为领导选拔干部提供决策依据，促进人事管理工作科学化、制度化和规范化。三是法纪高悬，为干部群众的施政、用权立规矩，搞好廉政作风建设的规划。以对干部负责任的态度，推进廉政述职活动，为干部群众的施政、用权立规矩。坚持依法治税、文明执法的理念，在税收执法中要严格依据法定职权、法定程序。以税收执法责任制自动化考核系统为依托，完善人机结合的考评机制，并纳入政绩考核。四是包容性发展的规划，在坚持集体主义原则下，关注干部群众的工作和生活。充分尊重个人追求发展机会和居民福利的权利，特别是对年轻同志在学专业、学实务等方面要给予支持，为其创造一个宽松的学习环境。党组成员发挥人际关系方面的优势，为同志们操一份亲属就业的心，让同志们有一个稳定、和谐的家庭后盾。

三、探究税收执法风险的后续处理

（一）责任追究。一是以税收执法责任制自动化考核系统为依托，力求取证准确，实现责任追究的客观公正。应由计算机和人工取证相结合，凡计算机能够记录税收执法活动、保留运行轨迹的执法权，通过计算机进行取证；凡计算机不能记录和保留运行轨迹的执法权，通过人工对比原始纸质的表、证、单、书进行取证。二是严格责任追究纪律。杜绝“内部解决”、“私了”等违法违纪和司法渎职现象的发生。三是责任追究处理结果公开，即接受公众监督、回应公众知情权，又能够达到警示教育的效果。

（二）应对涉税舆情公关危机。随着信息化和公民社会的进步，社会监督作用日益明显，但是涉税舆情公关危机也随之而来。强化对涉税舆情的监控和强化应对涉税舆情公关危机能力是税务机关必须解决的时代课题。该局坚持以科学发展观为指导，以提高应对涉税舆情公关危机能力作为“治标”之策，以形成理性维权氛围为“治本”之策，“标本兼治”应对涉税舆情公关危机。一是防范于未然，培育舆情危机意识。安排专人负责平时信访、新闻采访接待，通过以会促学、以案说法等方式，警示负面舆情所产生的危害，培育舆情危机意识。二是遵循新闻规则，及时、全面、有效的公布信息。积极参加市局、县委宣传部组织的通讯员培训班，对新闻采访、新闻危机公关、网络问题回应等进行专业培训。在处理危机时遵循5S原则,即shouldering the matter承担责任原则；sincerity真诚沟通原则；speed速度第一原则；system系统运行原则；standard权威证实原则。涉税舆情危机发生后，一般要在24小时内及时做出回应，勇于承担责任，采取电视台采访等方式与公众沟通。三是理顺常态下与新闻媒体沟通的渠道，建立应对网络舆情危机的应急机制。社会影响极大的涉税案件和涉税网络热点，要及时与新闻媒体进行沟通，对社会公众做出有效的回应，全程公开，及时公布处置信息。坚持疏通思想、平等和谐、情法并用的舆情处理理念，快速高效、直接实在的解决问题，顺应，赢得民心。

（三）畅通利益表达渠道，营造理性维权氛围。一是突出宣传，引导群众理性表达诉求，形成理性维权氛围。普法宣传教育和税企互动相结合，及时解决关系到纳税人切身利益的热点问题。一方面以政务公开和创先争优活动为依托，做到税负公平公开公正，税务干部廉洁从税、文明执法。另一方面要强化纳税人法制意识和涉税风险防范意识，依法维护自身合法权益。税企互动，和谐征纳关系，形成理性维权氛围。下载本文