导论

一、行政管理的概念

主要是指国家各级部门在执行法定职能及其具体运作过程中，对所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。

二、公共利益

公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团(体)利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征，如何识别公共利益是司法和行政实践中的重要问题。

三、思考行政管理如何维护公共利益

在行政管理实践中，通常扮演着公共利益主要代表者和维护者的积极角色。作为公共利益的主要代表者，只能基于受益人的委托而行使一般情况下的代表权。作为公共利益的维护者，只能基于受益人的授权，享有维护公共利益所必须的权力，履行应尽义务。因此，从利益的本体来说，公共利益不能简单归结为的利益，公共利益只能是具有普遍性的，本质上是非人格化的利益，是不特定多数人的利益，即通常所说的公众利益。

由于公共利益的实现主要依赖以为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。因此在公共利益面前，行政机关只有尽心尽力维护的责任，而没有任何随意处分、放任损害发生的权力。当前，在行政管理实践中，存在着两种不同的公共利益方面的违法现象：一种现象是假借公共利益之名维护非公共利益；另一种现象是对于真正确需加以认真维护的公共利益，行政维护主体缺位、维护行为不到位。

是公共利益最大的提供者和守护者，是保护公民、法人和其他组织的合法权益的有力武器。从一定意义上讲，公共利益的实现程度反映了的执政水平和能力，也体现了一个国家文明和社会进步的程度。维护公共利益的方式主要有：①（法律手段）依法执政是执政为民、履行职责的基本准则。如判处光缆的破坏者罚款坐牢等②（行政手段）通过行政手段维护公共利益。如在环保方面，规定休渔期；在经济方面，抑制物价上涨等。③（经济手段）运用经济手段维护公共利益。如投资水利，交通，通讯等。（注：摘自百度，个人总结，请谨慎使用）

                 西方行政学理论的发展

一、公共行政古典理论范式的三大理论基础

古德诺、韦伯以及泰勒等做出了最为重要的理论贡献，政治与行政二分、官僚制组织理论以及科学管理理论被认为是古典理论范式的三大理论基点

二、古德诺是如何定义政治与行政的？民主国家政治与行政的关系应该是什么样子的？

所有的中都存在着两种主要的或基本的功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。为了方便起见，的这两种功能可以分别称作“政治”与“行政”。政治与国家意志的表达有关；行政则与国家意志的执行有关。

●涉及国家意志表达的机关（政治功能）：制宪的权力机构即人民；立法机关；行政首长或下级执行机关

●从事国家意志执行的机构：司法机构；监督管理（高级行政）机构；行政（管理机构）

●存在分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。

关系：政治与行政的协调                                                        

①分权的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。

②民治的要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。即：政治必须对行政有一定的控制。

三 、韦伯将权威/权力的类型分为哪三种？其中哪一种是官僚组织的职权基础。

四、官僚制组织的优点

确定性、非人格化、效率

“官僚制组织发展的根本原因在于，它纯粹在技术上优于其他任何组织形式。充分发展的官僚制组织与其他组织相比较，完全像生产的机械模式与非机械模式相比较。精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。”  

韦伯认为，官僚制是最有效的组织形式。他的思想适用于所有大型组织，包括私人部门和公共部门，在公共行政方面，尤其有效。

韦伯的思想和理论反映了传统社会的瓦解和现代资本主义社会的全面兴起，反映了行政管理的现代化趋势。

备注：决策的确定性来自于权威的等级制和规章制度；非人格化指在同样的环境中可重复做出同样的决策，而不受行政个人偏好的影响；职能的专门化以及等级鲜明的权责体系有助于提高生产力

五、科学管理学派的代表人物及主要贡献

（1），美国的泰勒：开创了科学管理的源流，被称为“科学管理之父”，以时间-动作分析、工作定额制度、标准化管理、职业培训和刺激性的差别工资等概念形成管理理论，并成为20世纪初期组织管理思想和方法的主导学派。其理论被称之为“泰罗制”。

核心是建立一整套完整的工作制度，进行任务管理，即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化处理，并把工人的报酬和工作成绩直接联系起来。摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式。

(2)法国的法约尔：

a)《论一般管理上的原则》、《工业管理和一般管理》、《国家的行政管理理论》

b)行政管理活动的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制

c)组织的结构：管理层次（等级系列）与管理幅度（横向职能）保持在最低限度内

d)主张建立一个只听命于总经理的参谋人员机构

e)提出了著名的十四项管理原则。

六、人际关系学派在霍桑试验中发现了什么？得出了哪些新的管理原则？这些原则与科学管理学派的主张有何异同

霍桑试验发现

三个阶段的实验

第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验

 结论：客观物质条件的变化不是造成劳动生产率升降的原因

第二阶段：访谈计划

 结论：士气与监督工作存在因果关系，两者又与工作产量发生一定的因果关系

第三阶段：绕线机组实验

 结论：企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织，成员不仅受到正式组织的约束，而且受到非正式组织的约束

根据霍桑试验提出的三条原则

工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅仅是“经济人”，因此，社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径；

企业中普遍存在表现为某种团体的“非正式组织”，非正式组织同正式组织互相依存，对生产率存在直接的影响；

新型的领导能力在于，“要在正式组织的将继续求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，通过提高工人的满足程度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。

人际关系学派与科学管理理论的异同

异：

①两大理论对于工人在提高生产率中的角色有着不同的观点，“社会人” VS           “经济人”；

②两大理论在如何提高生产率这一问题上选择了不同的路径，科学管理注重科学和基数技能的运用以及系统的标准化的操作程序，而人际关系学派主张从团队合作及人的社会需求出发；

同：

①追求同样的目标，即为达成高效的工作进行协调与合作；

②更多的是互补性而非替代性的理论

七、新公共行政对传统公共行政的批评及理论要点

新公共行政对传统理论的批评

●对传统公共行政学“效率至上”观的反思与批判；

●两种效率观：机械性效率VS社会效率

●传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观造成了：

●组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，使组织失去了应该表现出的社会价值与责任；

●缺乏适应社会发展的能力；

●造成了长远性的效率缺乏，在公共问题的解决上为力并且造成了更多问题；

●导致了总体上的无效率。

●传统行政学所强调的经济与效率目标，决不是公共行政的核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标

新公共行政运动的主张

●主张社会公平，并期待将“社会公平”价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政的行为；

●期待建立一种新型的“民主行政”；

●回应性；代表性；参与；责任

●推动进行组织变革

●灵活、开放的顾客导向的组织形态

八、治理理论产生的背景及其主要主张

背景：在治理理论出现之前的一个很长的时期里,社会公共事务的管理主要是由垄断并强制实施的，在公共管理领域是独一无二的管理主体，但是随着现代公民社会的不断发育，第三部门在很多的社会经济问题的解决上都发挥了重要的作用，成为了不可忽视的力量。

主要主张：公共管理的主体不仅包括，还应包括各种的社会力量。与社会力量之间应该依靠自己的资源和优势，树立共同的目标，通过对话增进合作，从而最终建立一种网络管理体系。这种管理体系不再是垄断对社会的统治，而是建立在一种在广泛协商基础上的社会合作。

                   行政职能

一、西方国家职能的演变历程

16-18世纪   →   19世纪    → 20世纪40年代        →20世纪60年代以来

   重商主义      古典自由主义     凯恩斯主义               新自由主义

（干预贸易） （守夜人）  （市场失灵与干预）    （失灵）

西方国家职能的演变

前资本主义：政治统治职能极端强化；社会管理职能相对微弱

自由资本主义：崇尚自由市场的作用；反对干预经济生活，认为最好的是管得最好的。“守夜人”

垄断资本主义：强调对社会经济的调节与干预；经济职能和社会职能都扩大与强化。

（福利国家/行政国家）

二、干预的代表性理论

重商主义 ；凯恩斯主义 ；费边社会主义 

①重商主义：是欧洲中世纪结束，民族国家兴起之后出现的一种有关如果发展国家经济的学派，与重农主义相对。盛行于17世纪，并支配着很多国家经济的基础。

核心观点

建立在这样的信念上：即一国的国力基于通过贸易的顺差－－即出口额大于进口额－－所能获得的财富。

主张：极力主张对国家经济尤其是对外贸易领域实行干预，制订保护工商业的，以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求

代表人物：托马斯·孟；让·巴普蒂斯特·柯贝尔

重商主义反映资本原始积累时期商业资产阶级利益的经济理论和体系。

亚当·斯密在《国富论》中抨击了重商主义，并在此基础上提出了他对市场经济与职能的重要观点。

②凯恩斯主义

凯恩斯：《就业、利息与货币通论》，1936

主要观点：

●古典自由主义经济理论所假设的完全竞争的市场是不存在；

●放任自由的经济条件下，有效需求不足和失业问题难以避免，而有效需求和失业的长期积累，导致经济危机的发生；

●为弥补有效需求不足，克服经济危机，必须干预经济，通过增加公共投入以刺激消费，主张：

国家调节和干预经济生活；

实现积极的财政和金融；

举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量

●  凯恩斯主义的现实运用

美国“大萧条”时期的“罗斯福新政”

Reform，Recover，Relief

●整顿银行业，恢复银行信用；

●调整农业，减少供给，实现补贴

●整顿工业，发布《全国产业复兴法》，成立公共工程署

●实施救济 

●凯恩斯主义的职能观

的经济职能全面而广泛

●市场失灵的地方，及市场成功的地方

●不仅干预生产，而且要干预分配

干预的主要内容

●提供社会公品

●承担对经济走向的预测功能

●克服外部性

●消除市场的不完全性

●促进社会公平

③费边社会主义

是19世纪末20世纪初阶级矛盾尖锐化的产物，主张进行社会改革，排斥阶级斗争与激烈的观点，以国家作为推动改革的工具，“医治有缺陷的工业组织和极端恶劣的财富分配办法所引起的疾病”，是西方二战以后福利国家发展的重要理论来源。

●国家是个理想的、为社会服务的工具；

●社会仅靠市场力量进行分配是不够的，的任务是调整市场制度造成的不公正，以一种集体的精神关心社会的福利和平等；

●每个公民都应该享受最基本的文明生活，摆脱贫困，过上有尊严的生活。

三、“小”（有限）的代表性理论

①古典自由主义

洛克、孟德斯鸠：

●国家是人类为了克服自然状态的欠缺，更好地保护人身自由和财产安全，经由人民内部的契约活动而产生的社会共同体。

●的权力是由民众让渡的。

亚当·斯密：《国富论》（1776）

●“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”是自由经济制度的三要素，是不断增加国民财富的最佳途径。

●是一种必要的“恶”，市场是富有效率的，并且具有自我调节功能。

●职能规范的基本价值标准是成为一个“守夜人”，管得最少的是最好的。

“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他社会的暴行与侵略，……第二个义务，为保护人民不是社会中任何人受到其他人的欺侮和压迫，换言之们就是设立一个严正的司法行政机构；……第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。”——《国富论》

古典自由主义职能理论的要点

●是一种必要的“恶”

规则制定者

解释、强制执行、裁判

●应该扮演“守夜人”的角色，其职能限定在较小的范围内，即便需要对市场缺陷进行干预，其干预也应该尽量有限

●“一只看不见的手”在市场的利益协调中发挥主要的作用，不能直接参与社会的微观经济活动

●应积极承担社会公众所不愿意承担或无力承担的事物

②新自由主义（新保守主义）

新自由主义职能观

新自由主义的兴起：

20世纪60、70年代，经济停滞，福利国家面临危机，对凯恩斯主义的怀疑和批评逐渐增多，以货币主义学派的弗里德曼和公共选择学派的布坎南为代表，强调市场化导向的新自由主义学派最终形成。

●全球贸易自由化

●价格市场化

●私有化

公共选择理论与“失灵”

●市场失灵并不构成干预的理由；

●干预会产生新的问题，即“失灵”

公共失效；

公共物品供给的低效率；

内部性和扩张；

寻租及

“在市场看不见的手无法使私人的不良行为变成公共利益行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务。”（查尔斯·沃尔夫）

四、市场失灵

市场失灵：意指维持合乎需要的活动或停止不合需要的活动,其价格——市场制度偏离理想化状态，致使市场对资源的配置出现低效率。

原因：外部性：一个经济主体的经济活动对另一个经济主体所产生的有害或有益的影响。 

  公品：非竞争性、非排他性

      垄断：由于固定成本、规模效益等产生的贸易壁垒，使得某行业出现寡头                                           或垄断，导致市场失灵；

  信息不对称：如内幕消息

五、失灵

新自由主义认为，市场失灵并不构成干预的理由；干预会产生新的问题，即“失灵”，其表现有：公共失效；公共物品供给的低效率；内部性和扩张；寻租及

六、我国职能转变的内容

(1)行政职能结构的调整：

我国的政治职能的调整；

我国经济职能的重构；

我国社会职能的强化；

(2)我国职能关系的变革：

①与市场关系：

A.转变前：有，无市场，企业是的生产车间

B.转变后：与市场保持一臂之距，企业是自主的市场主体

②与社会关系（从“单位人”到“社会人”）：

A.国家—单位—个人之间的资源控制关系减弱；

B.非传统单位性就业组织的大量涌现；

C.社会化改革：公共服务（教育、卫生；社会保障、住房；后勤服务）

③自身结构调整

A.纵向：与地方关系、地方间关系改革（实质：调整各级之间的职能划分）

B.横向：机构改革（实质：调整、市场与社会以及内部职能部门之间的关系）

                     行政组织

一、不同组织类型之间的区别

私人组织、公共组织、第三部门、组织、行政组织

私人组织，追求私人利益的最大化

公共组织、第三部门、行政组织等，注重组织行为效果的公共性

行政组织是公共组织的重要组成部门

第三部门，如学校社团，“俱乐部组织”

民间组织，包括民间团体、基金会、民办非企业等

组织与行政组织：组织如、市、市、市政协等；而行政组织只包括其中的市。

二、行政组织的特征与基本分类

特征：（1）政治性与社会性

统治、管理与服务

（2）法制性与权威性

设立、变革或撤销依据或法律规定及程序

组织行为与人员活动按照法律规定开展

行为具有约束力和权威性

（3）系统性与动态性

规模庞大、结构严密的组织体系

依环境变革

分类：

领导机关（）

职能机关（各部委、直属局）

辅助机关（办公室、港澳办）

咨询机关（研究室）

派出机关（区公所、事处）

信息机关（统计部门）

监督机关（审计、监察部门）

三、行政组织的一般结构：特征、适用范围

（1）直线结构

直线集权、直线参谋、直线职能

直线职能结构即为现代工业社会当中最为常见的等级结构，呈金字塔型。

构成要素：职位、地位、角色、规范

特征

1.人的异化←权力线→指挥统一

2.缺乏全局意识←分工→效率

3.创造性压抑←法治、非人格化→规范有序

   适用范围：规模小、活动内容简单、工作程序少的组织

（2）矩阵结构

特征：以完成某项任务为核心；垂直领导与水平领导并重

优势：灵活，适应力强；对现有资源充分运用

适用于临时组织与协调性组织

（3）分层结构

⏹存在一个由团体构成的领导小组及由雇员构成的金字塔型层次结构。

⏹管理角色具有相对性与制衡关系

⏹在企业中，体现为董事会与管理团队两个层次；

⏹在中，体现为权力机关与行政机关两个层次

（4）扁平结构

结构特征：组织管理幅度增宽，层次减少；组织内信息通畅

优缺点：管理成本降低，工作效率提升；权力分散，行政控制减弱；

多见于企业中

（5）网络结构

结构特征

1.打破部门界限，组织机构之间，人员之间以网络形式互相连接；

2.从计算机网络技术中获得启示

3.强调合作伙伴关系，双赢、分享和资源利用的最大化。

4.预示着未来的组织结构

四、编制管理的基本含义、原则

含义

指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。

行政组织的编制管理主要涉及职能范围、机构管理和人员编制管理三方面。

是一种计划配置公共机构与人力资源的行政手段

原则

①精简原则：精简机构；精简人员

②统一原则：统一领导；统一职能目标；机构设置统一完整

③编制立法原则

五、行政组织的基本结构

行政组织的结构规定了各成员、单位、部门和层级间的分工协作以及联系、沟通方式。

横向结构（管理幅度）和纵向结构（管理层次）构成了行政组织系统的基本框架。

两者关系：给定规模的组织，其横向结构与纵向结构之间存在反向关系

横向结构，横向分工的行政组织职能制；

      分工的需要

划分的标准：地域划分；职能划分；程序划分

特点：分工精细；职权的局部性和专门性

优缺点：专业化，减轻领导负担；事权分散

横向结构管理：分工清晰合理，减少职责交叉；强化部门之间的协调

纵向结构：纵向分工形成的行政组织的层级制；

      有效领导与效率的需要

特点:上级直接领导下级；行政指挥和命令按垂直方向自上而下地传达和贯彻。

优点：事权集中、指挥统一、便于控制

纵向结构的管理：层级节制；下管一级

六、我国编制管理的现状

（1）机构

●负责机构

编制委员会

编制委员会办公室（中编办）

●是编制委员会的常设办事机构；

●既是党机构，又是机构。

●编制管理的法律依据

《行政机构设置和编制管理条例》

《地方各级机构设置和编制管理条例》

编委领导

编委主任：

编委副主任：

编委委员

李源潮 （政治局委员、中组部） 令计划（主任）马凯（国务委员、秘书长）王东明（中编办主任）谢旭人（财政部）尹蔚民（）

中编办的职责

●研究拟订行政管理和机构改革以及机构编制管理的和法规。统一管理各级党政机关，、政协、、机关，各民主党派、人民团体机关的机构编制工作。

●研究拟订行政管理与机构改革的总体方案，审核党各部门、各部门和省级机构改革方案，指导、协调地方各级行政管理和机构改革以及机构编制管理工作。 

（2）编制管理与行政机构改革

机构改革是为了适应社会政治经济发展的需要而对党政机关的管理、职能配置、机构设置、人员配备以及这些机构人员的组合方式、运行机制所作的较大调整和变革。 

一般情况下，在每次机构改革时，各级党政工作部门都必须制定编制方案，确定人员编制和领导职数。人员编制一经审核确定，就具有法律效力。

（3）行政编制与事业编制

●行政编制

行政编制是我国党政机关使用的人员编制，包括国家机关、各党派和部分社会团体使用的人员编制，其经费由行政经费开支。

使用行政编制的工作人员工资和日常办公经费由国家财政开支，因此必须严格控制全国行政编制规模。

公务员是指纳入国家行政编制的依法履行公职、由国家财政负担工资福利的工作人员。

●事业编制

事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织。其人员使用事业编制，其经费由国家事业费开支。

（4）编制方案管理

●“三定”规定

“三定”规定就是对一个部门的主要职责、内设机构、人员编制及领导职数等三大内容进行确定。按照规定的统一体例和审核、审批程序，由、印发的“职能配置、内设机构和人员编制规定”，是具有一定法律效力的规范性文件。

如：《卫生部主要职责内设机构和人员编制规定》

●超编、空编、编外用人

                     行政权力

一、行政权力的含义

  行政权力是国家行政机关依法享有的，为有效执行国家意志、依靠特定的强制性手段对全社会进行管理的一种政治权力。

  主体：是国家行政机关及其工作人员；

  客体：所有居民、社会组织和社会集团，囊括领土范围内的整个社会；

  职能和目的是通过执行国家的法律和有效地实现国家意志；

  法定范围，包括行政权力行使的主体范围，空间范围及时间范围。

二、行政权力的特征

公共性：公共权力、公共利益

执行性：立法权的派生，具有手段性与派生性

单一性：唯一且垄断一个权力中心、单向性

时效性：效率

膨胀性

三．行政权力行使的原则

1、为人民服务原则：权力行使的出发点。

2、依法行政原则：行政机关在行使权力时应有法律依据。

3、公正原则：①平等对待当事人各方；②相同情况相同对待，不同情况不同对待；③实体公正、程序公正、形象公正。

4、公开原则：指行政权力的行使应当通过应当的途径让公民了解，行政权力在阳光下运行。

5、程序原则：行政机关在作出行政行为时应遵循一定的步骤、顺序、形式和时限。

6、责任原则：①权力与责任一体两面，权力有多大，责任就有多大；②权力行使应承担起响应的责任；③权力行使应当对其责任履行的结果负责，即问责制度是权力行使的应有之义。

4、行政权力行使的负效应

1、行政越权：行政主体超越法定职权范围而做出的行为

2、滥用行政权力：指行政主体以私人身份运用国家行政权力，从而将公权私化的社会现象

3、行政失职：指法定行政主体没有行使其依法享有的行政职权。其实质是行政主体没有履行其依法承担的行政责任

5、掌握行政权力的控制与制约的理论基础

1、分权制衡理论：以权力制约权力。（是西方国家的立法、行政和司法三种权力各自又互相制约和均衡的理论，为防止权力的或滥用，必须对它进行合理分割，并建立互相制约和监督的关系。）【孟德斯鸠、杰斐逊】

2、人民主权理论：以权利制约权力。（①认为人民拥有主权，国家的主权源于人民权利的让渡，因此人民对国家有天然监督权；②卢梭：人民主权具有绝对性、神圣性和不可侵犯性；③人民主权是权力的逻辑基础，没有人民主权就不可能有权力。④是人民缔结契约、转让权利的结果；一切权力属于人民，行政管理者指示人民权利的具体执行着，其权力是人民赋予的，必须承担起维护人民权利的义务；为防止滥用职权和侵犯民权，人民可以通过各种形式来监督。⑤人民与之间是一种委托-代理关系）

3、权力自律（①行政权力自身所应具备的各种防范措施与制度，主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制；②权力自律机制需要和其他他律机制相结合）

六、如何进一步完善我国的行政监督

（一）建立行政监督的协调机制，增强行政监督的整体合力 

建立内部与外部监督体系的协调机制，使各系统的监督主体互相配合，协调一致，形成合力，从而取得良好的监督效果。

（2）健全行政监督法律体系，实现行政监督的法制化 

行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础，切实可行的法律法规既是对行政监督权力及其行使的规范，又是对这种权力及行使的保障。

（3）提高监督主体的性和权威性

有效的行政监督必须要求监督机构相对于被监督机构具有相对的地位，不受监督对象的制约，只有这样，才能保证监督的权威性和有效性。

（4）构建全程行政监督体系，注重事前的预防和事中的监督 

要做到事前、事中、事后监督有效结合，既做好预防工作，又对出现的问题及时纠正，最终提高行政监督的效能。

(5）增强行政行为的公开性和透明度，完善监督机制

我们要大力推行政务公开，对内健全信息发布制度，完善公开办事制度，创造条件让人民有效监督。对外加强宣传，让公民增强参与意识，同时利用广播、电视、网络等媒体，让人们知道监督什么、怎么监督和坚决曝光违法乱纪行为，真正做到行政的公开和透明。 

（6）加强行政监督队伍建设，提高监督人员的职业素质和道德素质 

一方面，行政监督人员要提高理论知识水平，可以通过培训学习提高工作业务能力，更好的服务于人民，另一方面，要加强自身修养，提高思想道德素质，做事将原则，有道德责任感，培养高尚的行政伦理精神，最终提高行政监督工作的效能。 

                   人事行政

一、人事行政与一般人事管理的区别（课本P183）

①人事行政是各级行政活动的重要内容，它是国家人事行政机关代表国家行使人事行政权，履行人事行政职能，以求人事与行政工作的最佳结合，最终实现国家行政目标的宏观人事管理活动。

人事管理则是指社会各类组织，根据自身特点，进行组织、管理和协调所辖范围内人与人、人与事之间的关系，以实现人与事最佳结合的具体人事活动。从这个角度讲，人事管理概念的外延更大，不仅包括人事行政，还包括企事业单位的人事管理。很显然，不同的社会组织，由于人事管理的具体对象、范围、内容不同，因而各自在管理中所处的地位以及具有的功能和职能就不同。正因如此，人们通常将的人事职能活动称为人事行政，而将其他组织如企业、公司、学校以及科研单位的人事职能活动称为人事管理。

二、人力资源管理与传统人事管理的区别

 西方国家公务员制度也称“文官制度”。美国：

恩赐官职制（绅士时代)：17-1828   以良好的品德和威望作为任命公职的标准；公职垄断在上流社会手中，形成终身任用制度。

政党分肥制：1829（杰克逊总统）-1883  强调公职人员应该具有政治代表性，反对上流社会的垄断，主张从选民中任命；反对终身任用，主张任期制。

功绩制：1883（彭德尔顿法）—

其基础是以开放的、竞争性的考试作为选择雇员的工具。

特征：政务官与事务官的区分强调政治中立  公开的竞争性考试

      功绩制原则  强调公务员的职业道德与伦理

四、我国公务员制度发展的历程、主要内容

我国公务员制度发展的历程:

传统的干部人事制度“干部”的范围广：将全国各行各业中以脑力劳动为主要特征的工作人员，包括国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企业事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部。

干部的配置与管理：由国家采取“统包统配”的方式，统一选拔、统一管理、统一使用 ；

采取单一层级化结构，按级别对干部进行管理 

干部的选拔：领导推荐、组织考察

干部在生活福利上享有优先待遇

传统干部人事管理制度的弊病：

①管理权限过分集中，适应于计划经济，不适应市场经济；

②缺乏科学分类，党政不分、政企不分，政事不分；

③缺乏公平公正的人才选择机制；

④管理制度与管理规范不健全

传统干部人事制度改革:

1980《论党和国家领导制度的改革》，拉开干部人事改革的帷幕

1985《国家行政机关工作人员条例》

1987确立了建立国家公务员制度的目标

1993《国家公务员暂行条例》

2005《公务员法》颁布,2006年1月1日起开始实施，全面推行公务员制度。

我国公务员制度的主要内容：

科学的职位分类制度：我国公务员制度规定国家行政机关实行职位分类制度。

公开竞争、择优录取的考试录用制度。

以功绩为基础的考核制度。

④系统化、正规化的培训制度。

⑤严格有序的升降与任免制度。

⑥健全的辞职辞退制度和退休制度。

⑦规范的交流与回避制度。

⑧全面的工资、福利与保险制度。

⑨义务基础上的行为制度。

⑩申诉与控告制度。

五、公务员的录用、考核与任免

公务员的录用：

对象：主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员

方式：公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取

组织层级：、省

基本程序：发布招考公告——资格审查——考试（笔试、面试）——录用考察——体检——公示——审批备案——试用

考试内容：①基本能力：公共科目②职位要求：专业科目

公务员的考核： 

领导职务：目标责任制

非领导职务：平时考核与定期考核

优秀、称职、基本称职和不称职四个等次 ；

结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

公务员的任免:

①委任制:按照法定的公务员管理权限自上而下任命公务员的制度，一般适用于国家机关和政党等机关内设机构的领导人员和其他公务员。 

②选任制：按照法定的民主选举程序确定任用对象的方式，一般适用于国家机关和政党等机关的主要领导人员。 

领导成员职务实行任期制原则

6、我国人事行政改革的历程、方向

历程

第一阶段（1949—1965）:形成和发展阶段。在这一阶段，根据规定的原则，结合当时社会主义和建设的具体情况，从到地方各级各部门建立人事管理机构，建立了一套较完整的人事管理制度。

第二阶段（1966—1976）：挫折倒退阶段。使人事工作遭到了严重破坏。

第三阶段（1976年至今）：全面恢复和快速发展阶段。党的十一届三中全会以后，随着经济改革的全面展开和政治改革的深入，人事制度也经历了一个改革开放、深入发展的新时期，在机制方面做了持续的改革。（课本195页）

方向

试点聘任雇员制

雇员与公务员的区别

适用法律不同、任用期限不同、管理方式不同、薪酬待遇不同、法律地位

领导干部选拔的民主化：竞争上岗、公开选拔   两推直选，公推公选

④绩效考核创新

⑤人力资源开发

                      行政决策

1、理性决策模型

又称科学决策模型，深受古典经济学影响；认为社会问题应该用科学和理性的方式来解决，即收集到有关问题的所有相关资料，从而做出最佳抉择

理论核心包括：

人类决策时从功利主义的原则出发，谋求个人利益的最大化

作为绝对的理性人，决策者能够准确评估所有方案的可能后果，并具有一贯的偏好

理性决策的过程模型：

发现问题，确定目标，设计方案，预测后果，分析比较，选择最优方案

2、西蒙的有限理性决策模型

西蒙对理性决策理论的批评：

a决策者的目标是多元且模糊的 

b决策者并非绝对理性人 

c决策制度受时间、精力和其他各种消耗的约束 

d并不存在绝对最佳的决策 

有限理性决策模型的主要内容：

人并不具备绝对理性，只具备有限理性；

在实际决策中，满意原则，而非最优化原则，是我们方案选择的标准

决策主要包括四个阶段

有限理性决策模型的四个阶段：

情报阶段（找出制定决策的理由）

设计活动（找到可能的决策方案）

抉择活动（在备选方案中进行选择）

审查活动（对已有选择进行实施和评论）

3、渐进决策模型

查尔斯·林德布鲁姆，《“渐进调适”的科学》，1959

对传统理性决策模式的批评：(1)既定的问题在现实中并不存在，问题是逐步明确的；

                         （2）理性分析并非万能，受到费用、时间等条件的

                         （3）决策活动受个人价值观影响

渐进决策模型的特征（与完全理性模式的比较）

①与渐进政治相适应

②是由技术困难造成的

③由现行的巨额成本所决定

4、混合扫描决策模型

  “更有效的社会决策方法应该将两种机制结合起来：高阶的、调整基本方向的基本决策过程以及为基本决策做铺垫并执行基本决策的渐进决策过程。此即所谓的混合扫描模式。”

  基本决策与渐进决策的区分在混合扫描模式分析中至关重要。基本决策是在行动者根据其目标概念对主要方案进行探索的过程中制定的。渐进决策则是在基本决策所设定的范围内制定。

  混合扫描模式将某些因素的（理性主义的方法）详尽分析，与其他因素的粗略分析结合起来。

5、行政决策的基本过程

决策议程建立、形成方案、方案的选择、执行、评估

6、议程的概念

议程：是有关的社会问题或公共问题受到社会、及公共组织的高度重视并被正式纳入讨论或被确定要予以解决的过程。

议程的建立：公共问题是否是为问题？①否→搁置；②是→进入议程

（是什么性质的问题？重要性？）

7、行政决策参谋系统

系统构成：掌握各门类知识的专家、学者组成，帮助决策中心系统做出正确决策的辅助机构

作用：协助决策枢纽系统界定决策问题，确立目标

为枢纽系统提供解决问题的方案、途径和方法

对协助决策实施进行跟踪反馈分析

8、行政决策监控系统

系统构成：决策枢纽系统之外的人员和机构对决策行为以及对方案的内容与执行进行监                                  督和控制的机构

作用：防止决策者的权力滥用

促使内容切合实际

监督执行机构及其人员正确执行

我国的决策监控系统

内：执政党————

           内部监察部门

外：人民群众、社会团体、新闻

9、行政决策的类型

根据掌握决策权力的人数

个人决策模式（例：总统制）

集体决策模式（例：委员会制）

决策权力使用的特点：集权制；分权制

历史上出现的决策类型

原始民主制，神权制，君权制，议会制，人民代表大会制，法西斯制，军人制等。

10、行政决策的科学化、民主化与法制化

行政决策科学化：指决策者以及其他参与者充分利用决策的理论和方法，在科学理论指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，努力实现方案最优化

途径

健全行政决策

遵循科学的决策原则

提高决策者的素质

行政决策民主化：指必须保障广大人民群众、各种社会团体以及研究组织能够充分参与公共决策的过程，在中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主的、程序及气氛

行政决策的民主化，意味着

体现民众的意愿与公共利益

决策制定过程中的参与

法定的程序

重大决策民选机构的审定与认可

决策的问责机制

行政决策的法制化：指国家的和法律、法规为依据，本着体现人民的意志，反映决策规律的原则进行决策，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利，并使权力和行为受到法律的约束与民众的监督。

途径

行政决策主体的权力法定

行政决策程序法定

建立、健全决策者责任制

规定参与者的资格、权利和义务

                 行政机关管理

1、公文的定义与分类

行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

分类：

①根据形成的作用的公务活动领域，公文可分为通用公文和专用公文两类。   

②根据内容的性质，公文可分为规范性、领导指导性、公布性、陈述呈请性、商洽性、证明性文件等。

③根据处理时限的要求，公文可分为平件、急件、特急件三类。

④根据来源，在一个机关内部可将公文分为收文、发文两类。

2、公文的行文关系及其类别

由机关、部门之间的组织关系和职能范围确定的公文授受关系

a同一组织系统之间的行文关系 

b不同组织系统机关、部门之间的行文关系 

类别：下行文、上行文、平行文

3、上行文、下行文、平行文可以使用的公文类别

上行文：请示、报告

下行文：命令、批复、决定、公告、通告、通报

平行文：函

行文注意事项:

   a除非特殊情况，不允许越级向上行文 ；

经批准在报刊上发表的公文是为正式公文 ；

同级机关可联合行文 ；抄报制度： 

b向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。 

c受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。

上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关 

4、会议控制的内容，会议控制的方法与途径

1)会议控制的两个方面 :a会议数量控制   b会议质量控制 

2)会议控制的原则 

a充分准备原则      b节约原则 

c无关不与会原则    d效率原则 

3)措施: a建立会议审批制度   b从经费预算上控制会议数量

  c提倡以文代会       d提高会议质量讲究会议质量

五、机关后勤管理改革的方向

机关后勤的改革方向是与我国经济改革的方向是一致的，这就是适应社会主义市场经济的要求，实现后勤服务社会化。

在向这个方向进行改革中，要实现的目标是：自主经营、自负盈亏、自我约束、自行发展，最终改制为公司，成为参与市场竞争的市场主体，从而使后勤服务业充满生机和活力，更好地服务于机关和社会。

具体内容：（1）规范职能，理顺关系，实行后勤行政管理职能和服务职能分开； 

         （2）建立和完善机关与后勤服务单位之间的核算制度；

         （3） 以转换机制为重点，加强机关后勤服务机构的建设；

         （4）推动机关后勤服务单位之间的联合。

                  公共财政管理

一、公共财政

定义:所谓公共财政，是指仅为市场经济提供公共服务的分配行为，是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。

基本特征：1.以弥补市场失灵为行为准则2为市场经济提供一视同仁的服务3.非市场营利性4.法治性

2、公共预算的概念

公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划，它具体规定计划年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、制定与执行、以及组织目标的达成，也是行政机构或部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段；是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行。

公共预算是一个法律文件，是国家意志的体现；

公共预算是财政年度内的收支计划；

公共预算的改变要通过相应的法律程序。

3、如何理解公共预算的政治性

●公共财政硬约束的建立不是一个技术性的问题，而是一个政治改革的问题。——李炜光 天津财经大学财政学科教授 

●一个没有预算的是‘看不见的’，一个‘看不见的’不可能是负责的。有了预算不公开，也仍然是个看不见的。——中山大学教授、政治与公共事务管理学院副院长肖滨和公共预算学者马骏 

●群众应该知道，按照法律规定我应该尽哪些纳税的义务，更应该知道，按照有关法律法规的规定筹集的资金用于哪些方面。———全国常委会预算工委主任 高强

四、公共预算的功能

计划：基于短期预期年度计划项目预算、战略计划

管理：预算编制的方法、绩效预算

控制：内部的行政控制；立法机关对收支活动的控制；预算越细致，控   制力越强

5、零基预算

零基预算是美国企业界在2 0世纪60年代初所采用的一种财务管理形式，它要求每年年初对每个项目都要进行重新评估，以达到有效使用资源目的。按照零基预算设计者的指导思想，零基预算是指在编制年度预算时，每个部门的负责人对新预算年度中想做的所有事情进行审核，而不仅仅是修补上年预算或检验新增部分。他们必须重新审核每项工作计划，并预测不同层次服务所需的资金。因此所有的工作计划，以及服务的不同层次，都要在编制时重新考虑。

(挑战传统的渐进预算模式，前一预算年度的拨款不作为下一年度的依据；倡导全新的预算编制过程有助于减少预算取得有限成功)

6、计划-规划-预算

计划-规划-预算方法完全是从目标出发编制预算的。

（1）首先由最高主管部门提出组织的总目标和战略，并确定实现目标的项目，这一步称为计划； 

（2）其次分别按每一个项目的实施阶段时所需的资源数量进行测算和规划，并排出项目的优先次序； 

（3）然后，在编制预算时，是从目标出发按优先次序和项目的实际需要分配资源，当资源有限时，应保证排在前面的项目的需要； 

（4）最后，根据各部门在实施项目中的职责和承担的工作量将预算落实到部门。

七、绩效预算

绩效预算核心理念是根据项目的预期绩效来分配预算资金，从而增强财政部门使用财政资金的责任性。绩效预算是在西方国家新公共管理运动下产生的，控制财政赤字和财政债务是绩效预算改革的内在直接动因，现代新技术尤其是信息技术变革为绩效预算的发展提供了现实的技术基础。与传统的强调投入的预算管理模式相比，绩效预算以结果为导向，借助于严密的绩效评价体系，注重预算制定前的预期效果分析、预算执行中的过程分权化控制、预算结束后的实效评价及责任落实，是预算决策重要依据和绩效管理的基础。

8、我国预算的参与者、过程及周期

预算参与者及其职能

预算周期

●财政年度：12个月：1.1-12.31

●预算、决算工作安排（省级）

●上一年7-12月      编制下一年度预算

●本财政年度1月    审批

●本财政年度1-12   各部门、各单位执行预算

●次年1-7                编制上一年度决算、审计

●次年7月                 审议审计报告、审批决算

9、财政收入的来源

（1）购买性支出：直接进入市场购买商品或劳务的公共支出（经济建设支出；教科文卫支出；行政管理支出和国支出）

（2）转移性支出：进行非市场性再分配，单方面拨转给受领者地支出，不体现为对社会资源和要素的需求及损耗

十一、公共支出的类别

财政支出管理：公共支出一览表

定义：法定支出是指有关法律法规明确规定了支出比例或增长幅度要求的特定支出项目 。

类别： 1、农业支出　2、教育支出3、科技支出4、文化支出5、体育支出6、计生支出7、卫生支出8、社会保障支出

1、电子政务的含义及相关概念辨析

1.含义（理解电子政务三层含义）

（1）电子政务建立在现代信息技术的基础上（技术性）

 (2)电子政务服务于更有效率、效益及提供更好地服务的行政目标（合目的性）

（3）电子政务意味着在新时代结构、运作方式的再造（性）

2.相关概念辨析：

⏹办公自动化：是利用现代化的办公设备、计算机技术和通信技术来代替办公人员的手工作业，从而大幅度提高办公效率的一种管理手段。

⏹电子：利用网络技术建构的虚拟，从而使民众能够随时随地享受各类政务服务。其工作重心在于利用信息技术来改造服务的提供方式。

⏹上网：是指及其相关部门利用互联网，建立自己的门户网站，向公众发布信息，实现与企业、公众的信息沟通、交流，并实现部分公共服务事项的网上办理和查询等功能。

⏹公共管理信息系统：为实现公共管理整体目标、管理和处理公共信息而建立起来的，具有一定组织体系和运行程序，以及相应的技术和物质设施的有机整体。

⏹决策支持系统：以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、模拟技术和信息技术为手段，面对非结构化或半结构化的决策问题，支持决策活动的人——机计算机系统。

2、电子政务的分类

按照参与对象不同可分为：

（1）、对公众（G2C)，主要的目的是方便公众信息查找、信息使用和一站式的接受服务，从而提高提供服务的质量；

（2）对企业（G2B)，减少在数据方面的负担，通过提高信息技术改善与企业之间的交流；

（3）间（G2G)，提高地方参与协同为公众提供的服务水平，尤其是法律授予的职能，同时由于掌握了准确、及时的数据，可以降低其它的行政组织提供程序性服务的管理成本。

三、数字鸿沟的概念

（1）由于互联网在全球范围内的普及极其不平衡而出现的国家之间以及一个国家内部不同地区的普及差距。其本质是以互联网为代表的新兴技术在普及和应用方面的不平衡。

（2）产生原因：访问渠道、计算机使用能力、信息能力、网络内容、个人偏好。

四、结合电子政务的发展阶段理论分析我国目前电子政务所取得的成就与不足

（1）发展阶段：办公自动化阶段——业务系统信息化阶段——上网工程阶段——规范及应用化阶段。

我国电子政务建设工作主要围绕“两网一站四库十二金”重点展开。“两网”是指政务内网和政务；“一站”是门户网站；“四库”，即建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库；“十二金”则是要重点推进办工业组资源系统。

（2）成就：

办公自动化阶段：办公过程普及现代办公设备、办公过程普遍使用电脑和打印机、办公过程普遍使用网络技术。

业务系统信息化阶段：金子工程。

上网工程阶段：从到地方大量网站的建成。

规范及应用化阶段：政务内网和的建成。

具体实例：上海社会保障卡、城市网格化管理。

（3）问题：数字鸿沟、政务协同程度低、管理不顺、既得利益部门的阻力、公务员素质与观念的阻力、财政压力和收费方式问题、安全与保密问题、电子政务人才匮乏。

                  绩效管理

1、绩效

绩效是行为和产出的综合，行为绩效侧重过程激励，产出绩效侧重目标激励，两者不可偏废，不可分割。

2、绩效管理的特征

作为一种新的管理方法

1.绩效管理强调技术与政治的结合（绩效管理对于评估技术的依赖、绩效评估的外部参与主体：立法机关、公民参与、搭建科层责任与政治责任断裂之桥梁的新治理工具）

2.绩效管理强调综合性目标的实现（效率、效益、质量、责任性、回应性、公平性）

3.绩效管理强调过程与结果的统一（过程：事前的目标设定、事中的绩效实施、事后的绩效反馈与改进。结果评估）

三、绩效管理的作用

1、有助于责任的落实（支出必须获得同意并按照正当程序、资源必须有效率的利用、资源利用必须达到预期结果）

2、将公众期望的满意程度纳入到公共管理中（使用公众满意度的衡量，获知顾客对公共的满意度评价）

3、体现了对结果导向的强调（从规则、过程向结果的变化）

4、体现了对个人绩效和组织绩效的双重要求（个人绩效与组织绩效的互动整合）

四、绩效管理的一般流程

  1、绩效计划：是一种特定领域的特殊计划活动，核心工作为绩效目标的制定

  2、绩效实施与过程管理：绩效目标的达成，需要对绩效计划地实施过程和进展情况进行监控，这一过程也被称为是绩效控制过程。其要点包括：持续的绩效沟通、绩效信息的收集和分析

  3、绩效考核：对相关部门及其工作人员进行效能考核，以便于提高、改进绩效。主要有考核主体、考核对象、考核指标和考核技术。

  4、绩效反馈与导入：绩效反馈的作用：使员工了解自己在本绩效周期内的业绩是否达到所定目标，行为态度是否合格，与管理者达成对考核结果的一致看法；探讨绩效未合格的原因，并制定绩效改进计划管理者可以在绩效反馈在向员工传递组织的期望管理者和员工双方就下一个绩效周期的目标进行协商，形成个人绩效合同。绩效反馈的重点：经常性、注重沟通、对事不对人、重点在不良绩效的改善

五、绩效目标确定的SMART原则

①具体的（specific）

制定的绩效目标应尽可能地将目标被曲解的空间降至最小，各项绩效目标要明确描述出部门或工作人员在每一个工作职责下所需要完成的具体任务。

②可衡量的（measurable）

考核目标是否完成的前提在于，目标应具有可衡量性。这要求各项绩效目标尽可能的被量化，要尽量充实绩效目标所包含的定量信息标准。

③可达到的（attainable）

该标准表明：（1）绩效目标的实现难度必须适中。（2）绩效目标应和部门、工作人员的能力、经验、权责相匹配，过度超越工作显示条件的绩效目标只是空中楼阁。

④相关性（relevant）

这要求绩效目标必须是与组织战略相关的，包含两层意思：一时上级目标必须在下级目标之前制定，上级目标必须作为夏季制定目标的方向，二者必须统一，避免目标分歧与断层；二是工作人员的绩效目标需要与所在部门以及个个人的关键绩效指标相联系。

⑤时效性（time-bound）

没有时效性的目标是没有意义的，等同于没有目标。当然，最后期限也应坚固现实性和挑战性。

六、360°考核法

360度绩效考评，也叫全方位绩效考评，是由被考评人的上级、同级、下级、本人或考评专家担任考评者，从各个角度对被考评者进行全方位评价的一种绩效考核方法。考评的内容涉及到被考评人的管理绩效、专业绩效、业务绩效、工作态度和能力等方面，考评结束后，人力资源部门通过预先制定的反馈程序，将整理出的考评结果反馈给本人，从而达到改变行为，提高被考评人工作绩效的目的。

7、绩效沟通

绩效沟通：持续不断的绩效沟通是管理者和被管理者在共同工作中交流分享各类与绩效有关的信息的过程，这些信息包括工作进展情况，取得的阶段性成果、工作中遇到的问题以及管理者会采取的帮助信息等，从本质上讲，持续的绩效沟通是一个信息发送、接收、反馈的过程。

持续绩效沟通的意义：

  1）及时调整工作计划，保证工作过程的动态性和有效性。

   2）是管理者和被管理者的共同需要

绩效实施阶段与绩效计划阶段持续沟通的区别：

1）目的上：计划阶段的沟通以确定部门或工作人员的绩效目标为目的，绩效实施阶段的目标有：一是部门或工作人员汇报工作进展情况或就工作中遇到的障碍向管理者求助，寻求帮助和解决办法；一是管理者对部门或工作人员的实际工作结果与绩效期望之间的偏差进行及时纠正。

2）内容上：计划阶段的沟通主要围绕组织目标、部门或个人的实际能力展开条件、双方达成共识等展开。实施阶段的沟通主要由绩效实施的主要目的决定，有管理者和被管理者在工作中的现实需要来确定。

绩效沟通的方式及改善：

1）正式沟通：通过机构规定的渠道，按照一定的规则进行沟（书面报告、会议沟通、谈话沟通）

2）非正式沟通：（走动式、开放式、工作间歇沟通、非正式会议、网络沟通）灵活性强，效率高，容易被接受，利于拉近彼此心理关系。

               公共行政的法律基础

一、行治的定义。（P394）

1、行治的定义：行治是现代民主国家公共行政的基本要求，其具体内涵包括：

（1）行政组织结构法治：依据《组织法》、《编制法》管理行政机构的设置、职能和职权配置；依法处理间关系

（2）行政职权法治

（3）行政行为法治

        行为内容与程序：

        一切权力的行使都必须根据、服从、遵守法律

（4） 行治的含义包括：行政权力的取得必须经由法律设定；行政权力的行使必须依法；违法行政行为必须承担法律责任。

（5）本质：行政权力的行使严格置于法律约束之下。

二、行治与行制的区别与联系（P394）

区别

（1）侧重点不同：

法制行政从静态方面强调法规制度建设；

法治行政偏重于动摇的依法行政过程

（2）层次不同：

法治行政包括实质意义和形式意义两个层次，形式意义上的法治行政即为法制行政；

法制行政要求行政管理的各项工作都法律化、制度化，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”；

法治行政则强调法律的至上性、权威性和强制性；

联系

法制行政是法制行政的基础和前提；

法治行政是法制行政的立足点和归宿

3、我国法律体系的构成及其效力

（1）

是我国的根本大法，具有最高的法律权威和法律效力。是制定普通的依据，普通法律的内容都必须符合的规定。

（2）法律

法律是指由国家最高权力机关制定的，由国家强制力保证实行的行为准则和规范性文件。在我国，法律一般指由全国人民代表大会的基本法律和全国人民代表大会常务委员会制定的一般法律。

（3）行规和部门规章

是指由按照和立法法规定的内容、权限和程序制定的规范性文件的总称。部门规章是指由各部门、各委员会、审计署等根据、法律和行规的规定在本部门的权限内制定和发布的调整本部门范围内的行政管理关系。行规和部门规章是和法律的具体化的一种形式，其效力低于法律。

（4）地方性法规、地方规章、自治条例和单行条例

地方性法规是省、自治区、直辖市以及省级所在地的市和批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据、法律和行规，结合本地区的实际情况制定的，并不得与、法律和行规相抵触的规范性文件的总称。地方规章是指省、自治区、直辖市以及省级所在地的市和批准的较大的市的，根据、法律和行规的规定制定的规范性文件的总称。自治条例、单行条例是指民族自治地方的人民代表大会，依照、民族区域自治法和其他法律规定的内容、权限和程序，结合当地的政治、经济和文化特点所制定的规范性文件的总称。

4、我国目前的立法机制

法律体系的制定主体

----全国人民代表大会

法律----全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会

行规---

部门规章------各部门、各委员会、审计署等

地方性法规-----省、自治区、直辖市以及省级所在地的市和批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会

地方规章-----省、自治区、直辖市以及省级所在地的市和批准的较大的市的

自治条例、单行条例-----民族自治地方的人民代表大会

五、行政立法的含义与特征

含义：行政立法是指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行规和行政规章的活动。

 特征：（1）行政立法的主体是行政机关

         (2)行政立法必须严格限定在法定的权限范围内

         (3)行政立法的对象具有普遍性

         (4)行政立法行为具有不可诉

6、职权立法

职权立法：指行政机关根据管理国家和社会各项事务的职权所进行的立法；是、法律的具体化，一种执行性立法活动，本身不能创设实体上的权利和义务。

7、授权立法

指行政机关根据法律的授权、或者根据国家权力机关专门决议的授权，就自己职权范围以外的事项制度规范性文件。包括的授权立法，所属部委的授权立法和地方的授权立法。

8、行政复议制度

是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。

                           行政伦理

1、行政伦理诞生的学科背景与社会背景

1）职能扩大，行政自由裁量权的“发现”； 

▪行政权的扩展 

▪法律之不及 

2）行政学从“价值中立”向“价值回归”的转变 

▪早期行政学倡导政治与行政的二分，以效率为行政的最终目标，把价值问题留给政治领域； 

▪新公共行政重申民主价值、倡导公共服务精神 

2、行政伦理的结构

1）个人品德：包括个人的职业理想和职业态度；个人的思想品德

2）行政职业道德：包括道德原则；道德规范

3）行政组织伦理：包括程序公正；组织信任民主责任；制度激励

4）行政决策伦理：目标选择的伦理；方案选择的伦理

3、伦理立法的概念

即法律。有观点认为，将立法和伦理连结在一起是不合适的，因为一旦成为立法的问题就不再是伦理问题，而是法律问题了。这一观点有其优点，但只是在有限的意义上来说的。法律的和惩罚功能已倾向于在某种程度上取代个人的决策过程，这是事实。然而，还有可能将立法活动看成是一种集体道德裁决、一种政治性共同体建立的道德最低标准。法律剥夺人们进行某种行为的基础最终还是一个伦理问题，尽管这其中也牵涉到了政治和经济因素。伦理准则的先后序列不仅对个人决策很重要，对立法决策也至关重要。

而且，在我国接受或拒绝法律对我们行为的约束力时，伦理思考和伦理决策是必不可少的因素。

4、主观责任的概念

1)主观责任:是根治于公务员自己对忠诚、良知、认同而充实的伦理信念 

2)主观责任的三个层次 

▪政治意识形态抉择处于主观责任的核心地位； 

▪价值观层次 

▪心理层次 

“所谓的主观责任感就是对自己负责，而客观责任感则是就自己的一言一行向自己的上级和上级部门负责。前者讲得是良心，是自我判断；后者讲得是组织图，是上下级关系，是下级服从上级

5、客观责任的概念

1)客观责任:与职责相关且应尽的义务 

2)客观责任的三个层次 

      a对组织上级负责，贯彻上级指导，同时为下属行为负责； 

      b对法律和公共负责，保障其行为与法律的意图和公共的意图相一致 

      c对公民负责，洞察，理解和权衡公民的喜好、要求和利益 

六、弗里德利奇与芬纳之争的焦点

1)弗里德利奇与芬纳之争 

▪1940s，在保障行政的责任性中，何种是更为重要的机制 

2)内部控制的观点 

▪弗里德里奇提倡行政的专业精神和专业标准，是监督行政行政行为的主要途径 

▪注重主观责任感和内在的制约 

3)外部控制的观点 

▪芬纳主张通过外部的监督来保证行政的操守 

▪强调客观责任感和外部制约

A、外部控制的行政伦理特质 

a外部控制是探讨行政伦理原则、精神和规范如何转化为相应的行政制度形式的问题，实质是行政伦理规范的文献化、法律化和常规化过程。 

b其指向是从行政制度本身基本构成方面解决公共行政领域中的伦理道德价值实现问题 

c外部控制的两种形式 

法律（伦理立法）    道德规范 

d行政伦理制度化的各国实践 

《美国伦理法》  英国《荣誉法典》  各国的《公务员法》 

B、外部控制的利弊 

     优点 a为公共行政人员的行为确立刚性标准 

    b凸显了行政伦理的底线原则，是一切公职人员绝对不能突破的伦理界限 

     缺点 a只能解决一般问题而不能解决特殊问题； 

     b是对理想性道德责任的放弃

C内部控制的特质 

a法律约束有不及，源自外部力量的法律与源自内部道德支持的双重作用，才足以支撑起良好的行政伦理状况； 

b没有基本的对价值的尊重，外部的审查或则其他制约因素就不可能使现代政体中的官僚制权威向人性化方向发展； 

c内部控制引导的伦理是上限伦理，它需要自控者极强的道德自觉感和行为自控力。

D、内部控制的利弊 

优点： a既可以在法律缺位的情况下发挥作用，也可以在法律制度存在的情况下也能够发挥作用； 

            b积极地道德责任要求公共行政人员超越法律制度对岗位责任的一切和规定，使他们的岗位责任得到最充分的履行，并在履行岗位责任的过程中，使法律制度的不充分性和不合时宜得到补充和纠正。 

弊病 ： a在多元化的社会中，很难就公共行政人员应取哪一种价值观的问题达成共识； 

           b内部控制不完全可靠下载本文