2011 ——2012第 一 学期

课程名称：公共学

任课教师：朱广忠

学生姓名：张磊

班    级：税务08A

学    号：2023508A49

论文题目：浅谈公共执行偏误

内容摘要：公共执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。然而, 由于许多因素的影响, 在我国施政的过程中, 不同程度地存在着公共执行偏误的现象, 引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱……

关 键 词：公共; 执行偏误; 矫正

浅谈公共执行偏误

摘要: 公共执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。然而, 由于许多因素的影响, 在我国施政的过程中, 不同程度地存在着公共执行偏误的现象, 引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。本研究在分析了公共执行偏误的现象、原因后, 提出了相应的解决对策, 为保证公共的顺利执行提供参考。 

关键词: 公共; 执行偏误; 矫正

公共执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段, 将公共的内容转化为现实, 从而实现公共目标的一种行为。公共执行是公共管理活动的中心环节,是实现目标, 解决问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。对此, 美国公共行政学者艾利森指出:“在达到目标的过程中, 方案确定的功能只占10 % , 而其余90 %取决于有效的执行”。这表明公共执行在公共活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而, 在公共执行过程中, 由于各种因素的影响, 常常导致公共执行出现偏误, 公共目标不能预期实现。在国内外的实践中, 执行出现偏误的问题普遍存在。由于转轨和社会转型等方面的原因, 当前我国这一问题尤为严重。在执行过程中出现偏误, 不但会直接影响问题的解决, 导致预定目标落空, 而且会损害形象,削弱权威和公信力。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下, 研究解决我国的公共执行出现偏误问题, 无疑是一个十分重要、十分紧迫的重大现实问题, 对于提高我国公共执行效率有着重要理论价值和现实意义。

一、我公共执行偏误的主要表现

作为政治系统输出的主要内容, 公共本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而, 公共在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案, 其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥, 再好的公共也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现。然而, 由于受到各种因素的影响, 执行的结果往往未能达到预期的目标。具体来说, 公共在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面。

(一) 敷衍

指公共执行者在实施的过程中只做表面文章,并未采取可操作的具体措施来贯彻执行, 而是将束之高阁, 阳奉阴违, 敷衍塞责, 从而使严肃的在形形色色的花架子下变成了一纸空文, 根本谈不上解决具体问题,实现具体目标 。

(二) 选择执行

现实中运行的往往由相互依存的、有着共同目标的小组成, 一些执行主体往往对“断章取义、为我所用”, 只执行符合自己利益的部分, 不符合自己利益的部分就不执行, “见了黄灯赶快走, 见了红灯绕道走”, 他们“耍小聪明”, “打小算盘”, 置国家原则于不顾。这种选择性执行使完整的在执行过程中变得残缺不全, 的整体功能难以发挥, 目标的实现也必然大打折扣。

(三) 附加

公共在执行过程中被加进原来所没有的内容,使的对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原不能到位, 导致扩大化。附加的主要特点是执行者在原的基础上自行设置“土”, 打着结合地方实际的旗号另搞一套, 自行其是, 谋取私利, 从而导致执行变形。以我国的计划生育为例, 我国的计划生育本来是为了控制人口数量, 提高人口素质, 但在一些地方, 计划生育罚款却是乡财政收入的一个重要来源, 有些地方竟把生育第二胎的指标公开拍卖, 偏离了计划生育的根本目的。

(四) 歪曲

公共执行者在传达和执行中对精神实质或部分内容有意曲解, 利用的某些抽象性, 借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释, 从而导致失真, 甚至被替换为与原完全不同的“新”。

(五) 抵制

公共执行者对现有的不认同、不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共不能够执行到位, 达不到预期的效果。例如, 近年来, 我国一些地方过分强调自身的情况,找各种原因让“法外施恩”, 对宏观一再置若罔闻, 甚至逆风而行, “你说你的, 我干我的”, 抵制心态异常顽固。

(六) 野蛮执行公共

在当前社会主义市场经济条件下的公共执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。然而目前我国在公共执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共执行人员对执行对象动辄命令、强制, 使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形, 演变成野蛮执行, 导致干群关系紧张, 极大地影响了执行效果。还有一些执行人员向执行对象解释不够,宣传不到位, 忽视了思想教育手段的运用, 一旦执行对象对不理解, 出现为难和抵触情绪, 执行人员就采取制裁、经济处罚等方式, 野蛮执行公共。更有一些执行人员采取极端手段, 背离工作程序, 甚至采用违法违纪的方法执行公共。

二、我国公共执行偏误的主要原因

当前公共执行出现偏误, 有着主观或者客观等多方面的原因:

(一) 本身的原因

本身的质量问题是影响执行效果的首要因素。一项能否得到有效的执行, 往往取决于本身是否科学合理。执行偏误产生的一个前提条件, 就是本身存在着缺陷, 有漏洞可钻。一般说来, 是否存在缺陷主要从以下三方面来考虑: 一是是否合理。如果一项规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况, 所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律, 那么本身便缺乏合理性, 导致其在执行过程中将表现出行为规范与客观实际的强烈冲突, 使执行失去了实践基础。执行机关在执行这种缺乏合理性的时, 理所当然地会选择“上有, 下有对策”的方式来敷衍。二是本身是否明晰。的明晰性, 要求方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准等。缺乏明晰性的将使的可操作性减弱, 使执行者与目标群体无所适从, 同时, 缺乏明晰性的会引起的界限不清, 导致执行者有空子可钻, 对随意变通, 同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。三是是否“前后左右”协调一致。现在, 有许多是政出多门, 莫衷一是。面对众多相互冲突的时, 执行者不得不采取“优选法”———顶头上司的优先, 其他领导的靠后; 经济监督、杠杠部门的优先, 其他部门乃至党政机关的靠后; 领导个人交办的优先,集体名义布置的靠后。这种做法违背了“面前人人机会均等、公平竞争”的原则, 必然导致国家受损, 群众吃亏,正确的难以执行。四是是否多变。今天制定一个, 时隔不久, 情况发生了变化, 又匆忙出台一个新,头痛医头, 脚痛医脚。多变, 朝令夕改, 法无常规, 缺乏稳定性和连续性, 就无法建立起的权威性和可信度,也就很难使人遵从。

(二) 执行主体的原因

任何一项最终要靠执行主体来实施, 现实中执行偏误在很大程度上是由于执行主体的原因造成的, 这表现在:

1、执行主体的素质不高

由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高, 从而, 文化水平低导致行政决策水平低; 职业道德差导致行政道德滑坡; 行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任; 理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代、科学知识的训练, 很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对执行产生不良影响。

2、执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看, 中国机构的规范化、法制化程度不高, 变化的随意性很大, 人治色彩浓厚。目前, 执行中“按章程办事的运作”, “受规则约束的运作”, “形式主义的非人格化的统治”, “不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”, “这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现, 这是真正的管、卡、压”。书面形式的行规约束不了现实社会中的官场逻辑, 人格权威大于机构权威和法律权威。显然, 不依法行政是造成公共执行效率递减的重要原因。

3、利益主体之间的矛盾和冲突

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为: “是对全社会的价值做权威性的分配”。的核心就是要解决社会利益的分配问题, 所有最终都表现为对社会利益关系的处理。公共对利益的分配, 是一个动态的过程。这个过程大致经历四个环节: 利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。公共的目的在于调整和规范社会的利益结构, 促进整个社会快速健康发展, 因此, 它适用于全社会, 代表和维护的是一种整体利益, 符合全体人民群众的利益要求。但是, 在现实生活中, 由于受各种因素的影响, 有些未能充分体现, 甚至损害广大目标群体的利益, 以致目标群体难以认同和接受这些, 进而对的执行产生消极情绪和抵触。同时, 政治决策者和市场决策者一样, 也是理性的追逐自身利益的人。在政治环境中, 犹如在市场环境中一样, 个人也会最大限度地追求个人利益, 用经济学的术语来说, 人们追求的是效用的最大化。我国现实生活中的许多现象也表明, 人们是在利益的推动下去实施行为的。公共利益与地方利益、私人利益的矛盾与冲突决定了执行偏误的现实可能性。利益主体之间的矛盾和冲突是不可避免的,并且是长期存在的。在的执行过程中, 作为制定者的上级和作为执行者的下级以及作为执行的目标群体的广大利益主体必然存在着利益上的矛盾和冲突。

在一个制度比较健全和完善的社会中, 在法定的权限和正当的利益范围内, 官僚们在制定时, 由于受自利动机的驱使, 往往会尽可能地在公共中体现、维持、实现、扩大自身的利益, 但是这种自身的利益会控制在一定的限度范围之内, 不至于与公共利益发生严重冲突。相反, 如果在一个制度不完善, 尤其是缺乏有效的监控机制下, 官僚的自利性往往难以受到有效的约束而发生膨胀, 他们就会通过所掌控的公共权力, 通过公共这一“社会价值的权威性分配”手段进行“寻租”, 把公共变成赤裸裸的追逐自身利益的工具。

参考文献：

【1】、张国庆，现代公共导论，北京：北京大学出版社，1997

【2】、张世贤，公共析论，台北：五南图书出版公司，1986

【3】、风笑天，社会学研究方法，北京：中国人名大学出版社，2001

【4】、斯图亚特·S，那格尔，研究百科全书，北京：科学技术文献出版社，1990下载本文