摘要：事处处于我国政权体系的终端，最基层的管理单位，是连接和社区的桥梁，在基层管理和社区建设的过程中起着举足轻重的作用。但是随着我国进入转型期，事处这种原有的基层政权逐渐显现出其自有的问题——职能超载、职权受限和地位尴尬等。因此，街道管理改革势在必行。本文主要对我国现有的街道管理改革的路径进行探讨与分析。

关键字：事处  社区管理  行政管理  改革

随着我国从计划经济到社会主义市场经济的过渡，单位制的运行基础不复存在。我城市基层管理由原来的“单位制”为主、“街居制”为辅，转变成街居制的为主导。事处这个市辖区的派出机关，在城市基层管理中发挥着核心作用。但经过几十年的发展，街居制的局限性日益凸显。同时，随着改革开放的深入，居民的民主自治意识不断提高。这促使街道管理改革成为社会发展的要求。

党的十七大和十七届二中全会站在新的历史起点上，做出了加快行政管理改革、建设服务型的战略部署，为继续深化行政管理改革指明了方向。坚持以人为本的施政理念，以服务人民群众为根本宗旨，切实保障人民群众的各项权益，就必须积极解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题；就必须围绕推动科学发展、促进社会和谐，在职能上实现根本性转变；就必须全面推进机制创新、制度创新和管理创新，努力建设现代服务型、法制型。

一、基层街道行政组织职能变化的现状

事处自20世纪50年代设置以来，就定性为的“派出机构”，主要负责居民事务代理、社会救济和优抚等。改革开放以来，随着城市经济转轨和社会转型，大规模的建设和快速发展，城市人口迅速扩张；城乡社会流动加快，城市的外来人口越来越多。城市的经济社会生活发生了巨大变化。

街道作为“两级，三级管理”区级的派出机构，现在的街道行政组织承担着“统筹辖区发展，组织公共服务，指导社区建设、加强城市管理、维护治安稳定”的职能。这五项职能每一项都是一个大课题，涵盖了丰富的内容。尤其在建设服务型、保持经济社会又好又快发展，构建和谐社会等方面的任务越来越重。不管是日常工作，还是突击任务，职能不断增加，工作范围不断扩大，许多地区性、社会性、群众性、服务性的事务都需街道行政组织承办，与传统意义上的事处职能定位比较，现在的事处在职能上无论是“内涵”还是“外延”都发生了巨大变化。伴随而来的是基层街道行政组织在街道发展、行政服务和行政管理上也出现了很多新的领域。随着事处职能不断丰富，地位也越来越重要，已经成为促进发展、维护稳定、构建和谐的坚强基石。

二、基层街道行政工作中的新矛盾

面对新时期经济、社会发展带来的新变化，事处也面临很多新矛盾、新问题。主要表现在：

（一）传统管理模式与现代管理服务的矛盾

改革开放以来，事处的一个重要任务是促进辖区经济发展。抓招商引资、服务重点项目、服务企业，保持税源增长等，成为事处经济发展的重要任务。长期以来我们使用的绩效管理模式，指标明确，任务具体，对保持经济又好又快发展起到了良好的指导作用。但是，随着改革开放的不断深入和经济社会的不断发展，传统管理模式在事处这个层面的弊端也日益显露。

1.从绩效管理来看，绩效目标值通常由绩效管理部门，根据上年度工作完成情况和本年度预计的增长速度和发展要求，提出绩效管理指标下达到基层。可以说，绩效管理的指标是在相关职能部门和事处提供的基数上形成的。更具体更细化来看，这些具体指标基数，是由实际从事这些工作的各职能科室和各相关责任人提供的。这样就形成了“自己定任务，自己来完成”的情况，因而“留有余地”成了一种惯例。这种模式严格来说，不利于最大限度地发挥绩效管理对象的积极性、主动性和创造性。

2.从绩效管理具体实施过程来看，通常在年初下达绩效管理指标，各事处和基层职能部门也是按照职能分工，进一步把绩效目标细化，层层分解到职能科室和各相关责任人，实际上形成了“千钧重担大家挑，人人肩上有指标”的工作格局。促进经济发展、强化管理、优化服务需要最大限度调动人的积极性、主动性和创造性。而“千钧重担大家挑”往往会造成职责不明确，主体不清楚，容易形成新的“大锅饭”， 一般来说“谁都管”其结果就会“谁都不管”、或者“谁都管不了”。“人人肩上有指标”较容易使人满足于仅仅完成计划任务的现状，人是有惰性的，“跳起来摘桃子”对责任意识强、积极上进的人管用，一般人员则不容易做到。传统管理模式对提高行政效率，强化管理职能、促进经济发展、提升服务质量等都会产生一些消极影响。

（二）行政管理机制与行政效能的矛盾 

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐步建立完善，经济社会各项事业得到快速发展，尤其是随着机构改革的不断推进，各职能部门的改革步伐不断加快，很多新的举措直击以往几十年一贯制的要害。但街道现行的行政管理机制基本上还是过去的老框架、老办法，不适应当前经济社会的发展的要求。事处机构庞杂、人员过多、效率不高、服务功能弱化。主要表现在：

 1.机构设置不合理。各个街道机关内部机构一般都有十几、二十多个，过多过杂过细，通常是各唱各的戏、各敲各的锣。设置太细不利于发挥整体合力，提高行政效能。

2.职能设置不科学。党政领导班子成员兼职过多过滥，造成领导之间管理职责不明确；中层领导职位数量设置不合理，存在职能相近、功能重复，劳逸不均等问题；个别部门“有人无事干、有事无人干”、极少数人无责一身轻，上班玩游戏、上网聊天、炒股买基金、上街购物、随意离岗办私事等怪现象在机关不同程度的存在。这些现象是行政机关的“毒瘤”，究其根源还是“因事设岗，因岗设人”的原则没有得到实质性的贯彻落实。

3.人事编制复杂。目前事处机关各类性质的人员都有，既有国家公务员、又有事业人员、既有劳动合同制工人，又有借用人员和临时工。人员关系复杂，素质参差不齐，不仅造成机关人头费用偏大，街道财政负担加重，而且很难保证基层行政机关的行政执行力。

4.缺少有效的考核激励机制。行政机关分配机制几十年一贯制，吃“大锅饭”的现象普遍存在，工作人员干好干坏一个样，挫伤了干部职工的工作积极性，也影响了街道行政效能的提高。

事处机关工作运行中暴露出来的这些矛盾和问题，从表面上看有些是个人素质问题，有些是作风建设方面的问题，从根源上分析，是当前街道机制性障碍的外在表现。这种行政管理机制不仅影响了基层执政能力的提升，从提高行政效能的角度来看，也不适应现代经济社会发展的要求，制约了经济社会的又好又快的发展。因此，实行街道行政改革势在必行。

(三)居民需求与服务缺乏的矛盾 

时代在进步，城市居民的生活水平在提高，居民群众的物质文化生活需求与提供公共服务的要求也在不断变化，这对街办事处公共服务工作提出了新的更高的要求。而现有的公共服务严重缺乏。

1.再就业服务压力大。“单位人”转变为“社会人”，增加了街道管理和服务的工作压力。随着国有企业的改制，不少企业职工年龄偏大，技能单一，下岗待岗情况普遍存在；而且其成年子女就业难。这部分群体的就业再就业问题，处理得不好就会形成社会问题，需要基层事处下大力来解决。

2.服务民生问题要改善。由于历史原因，一批支农返城人员、半边户、特困户等形成了一个生活无来源的困难群体；贯彻“以人为本”的执政理念，需要承担起帮扶困难群体，关心、帮助和解决这部分人实际困难的责任。

3.基础设施建设薄弱。居民活动场所缺乏，多数社区办公用房不足，经费有限，改善服务条件，提高服务质量受到制约；必要的群众活动场所缺乏，开展积极、健康、群众喜闻乐见的文化活动得不到基本保障；现有的公益型群众健身器材与群众的需求之间尚有一定缺口等等。

4.社会公共服务任务重。以老龄工作为例，中国已经进入老龄化社会，老龄人口显著增多。关爱老年人，尤其是“空巢老人”，为老年人提供优质的公共服务，是我们构建和谐社会义不容辞的责任。因此，突出“以人为本”的执政理念，构建和谐社会，就需要以优质的公共服务，为居民营造温馨的生活学习环境、休闲娱乐环境、基本的社区卫生保障条件和必要的家政服务等。目前街道和社区公共服务水平，无论是“硬件”（如：服务设施、志愿者服务队等）还是“软件”（如：人口资源数据库等）都很缺乏，不能适应形势发展的需要。社会公共服务体系仍需要完善。

面对这些矛盾，街道要适应建设服务型发展的需要，以更高的起点、更宽的眼界、更高的标准来谋划和推动自身发展，不断开创经济发展和社会和谐的新局面，就需要变革现行的行政管理，改革几十年一贯制的工作机制，深化行政管理改革。

三、街道行政管理改革的方向与现实之道

新时期新形势要求街道进行行政改革。笔者认为街道行政改革的方向是：通过行政改革，破处旧中不适应现代社会发展的弊端，探索新时期适应时代发展要求的街道行政改革的办法，对街道行政机构的功能、规模、机构、人员、资源等进行的整合，对公共服务和行政管理流程进行再造和革新，建立规模适度、服务完善、管理科学、依法行政的街道行政。

我们在街道行政管理改革中，进行了初步探索。按照“强化服务功能，坚持效能优先，创新组织设置，实施流程再造”的原则，从以下四个方面入手来实现街道行政改革：

（一）优化街道行政组织的机构设置

我们创新街道行政组织结构，实行大部门工作机制。成立“XX街公共事务管理委员会”，履行原事处承接的公共服务与管理的提供与监督；社区建设指导、城市管理、经济发展与服务、综合治安、社会稳定等职能。整合后的“XX街公共事务管理委员会”和“XX街社区建设指导委员会”、“社会综合治安管理委员会”，三块牌子一套班子，实行职能有机统一的大部门，负责本辖区的行政工作。“XX街公共事务管理委员会”将职能职责进行了重新划分、整合和定位，并据此对内设科室进行了新的调整。“XX街公共事务管理委员会”下设“三个中心、一个办公室”。即：街社区服务中心、街协管中心、企业服务中心、综合管理办公室。凡涉及相关的社会事务和公共职能，全部集中在大科室内部流转，而不会因为职能交叉或部门衔接不畅降低工作效率。大科室制对于整合资源、提升服务是一种较好的方式。

机构是职能的载体，职能配置需要科学的机构设置来履行。在优化行政组织结构中，关键是要实现组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。我们根据经济社会发展变化和全面履行职能的需要，科学规范部门职责，合理调整机构设置，优化人员结构。既解决了有些部门机构臃肿、人浮于事的问题，也解决了有些部门编制过少、人员不足的问题，做到职能与机构相匹配、任务与人员编制相匹配。初步形成了精简、统一、高效及职能有机统一的大部门。

（二）以建立服务型街道为目标，进行行政管理改革    

当前全社会公共需求全面快速增长对管理形成巨大压力和挑战。由此，以满足广大社会成员的基本公共需求为目标，加快建立公共服务，是协调改革进程中各种利益关系的根本举措，是落实科学发展观、建设和谐社会的重要保障。为了理顺服务与管理的关系，我们成立了“三中心，一办公室”：

 1.成立街协管中心，推进管理职能集中和综合执法集中，提高工作效力和执法实效。成立综合执法队，承担辖区内城市容貌、公共秩序、环境卫生、园林绿化、农贸市场、环保及其他应当下沉到街道的城市管理执法工作，协助开展工商市场、质监、药监、文化体育、环境保护、劳动保障等方面的综合执法工作。综合执法队对“”和“综治”一肩挑。综合执法队的每位队员，既要做方面的工作，同时在派出所民警的带领下，也要负责治安方面的工作。根据定岗定人的要求，进行了重新配备和安排，改革后综合力量得到加强。

2.成立街道社会事务服务中心。按照建设服务型的要求，不断改革、规范和完善公共服务，全面引入标准化、程序化流程管理，加强公共服务标准化建设；计划生育、残疾人救助、帮扶及康复、劳动保障及再就业、社区民主自治、自助式物业服务等面向居民和企业的公共服务办事项目，统一到社会事务服务中心窗口办理，完善了辖区居民公共服务的平台。

3.成立街企业服务中心和地区商会（如相关的行业协会），实行两块牌子一套班子运行。将街道经济发展、企业服务、行业自律、统计、招商引资、创业引导等职能整合到中心，主要履行服务招商引资与重点项目、改善经济发展环境与推动行业自律、地区区域统计、中小企业创业等职能。

4.成立综合管理办公室，探索试行职能有机统一的“大部门”。主要把的管理权相对集中，加强绩效目标管理，指导社区建设，强化公共财务收支预决算管理，发挥协调、督办的职能作用，做好街道机关内部的综合管理与服务，探索公共服务外包新机制，用市场经济规律，提高公共服务水平，改善公共服务质量，节约行政成本等。

此外，在街道层面大力发展非营利性组织。街道层面成立法律援助与维权服务站，将职工维权、青少年维权、妇女维权等予以整合，与建立合作关系。建立社区医疗卫生服务中心，街道在加强监管的同时，组建社区卫生服务监督协会，及时反映群众卫生健康的需求，监督基本医疗卫生服务质量。

（三）优化街道公共服务水平，使服务方式更开放，服务向市场开放

为了解决传统管理模式存在的矛盾，加快职能转变，提升服务能力和水平，我们通过两个渠道来探索解决之道：一是加强街道社会事务服务中心的建设，对工作人员加强教育、培训和管理，不断提高人员素质，实行“一专多能”，优化服务水平；二是公共服务向市场开放，通过公共服务项目外包，引入市场竞争机制，为居民群众提供优质的公共服务。

1．建立一站式服务平台。我们在事处成立了社会事务服务中心，设立了一站式服务大厅。社会事务服务中心是事处所属事业单位设主任1人，副主任3人。下设一个中心办公室、一个对外服务窗口、服务窗口涉及劳动保障、就业、低保、残疾人、计生、老龄化等公共服务内容。居民在服务窗口可以办理自己希望办理的事务。街社区服务中心采取垂直管理与分片服务相结合。设10个社区服务区、66个服务片；所有服务区的服务员均按照“一专多能”的要求为居民群众服务，减少了受理环节，方便了群众办事。

2．将公共服务向市场开放。我们针对辖区内的环卫工作状况，采取购买服务或补贴的方式，积极探索清扫保洁服务外包的新途径。既避免了大包大揽，又提升了服务水平。此外，街道统筹利用辖区内各种公共资源，鼓励发展综治协会、文体协会、行业商会等多种形式的协会组织，并鼓励这些组织参与辖区社会管理和公共服务。在更多的公共服务领域引入市场机制，能用市场方式解决的问题，尽量用市场化方式来解决，不断拓宽街道为企业和居民服务的渠道是我们今后需要进一步探索的方向。

我们着眼于人的全面发展，在提供有效的公品和公共服务时，努力从机制上改变既是的制订者，又是的执行者带来的弊端，把建立公共服务作为街道改革攻坚的基本目标之一。关注和满足居民群众的基本公共需求，提高公共服务产品的质量，并利用多种形式拓展公共服务渠道，而不仅仅是由单方面承担，逐步实现基本公共服务的均等化。

（四）依法行政，建立法制街道

建立和完善街道公共行政管理，依法明确规定街道各部门的职责权限，有利于街道各部门转变观念，转变职能，转变管理方式和工作作风；有利于适应新时期的需要，更加有效地保障和促进街道经济社会的发展；有利于街道各部门更加明确自己的角色和职责。通过认真履行公职，维护公共秩序，实现维护居民群众合法权益的目标。

1．加强制度建设。制度具有全局性、根本性、稳定性的作用。推进街道制度和管理创新，主要是要加快实现街道的行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效、权责一致的根本转变。例如在加强公共服务项目外包工作中，我们制定了《公共服务外包管理办法》、《外包项目评审办法》、《服务项目外包合同样本》、《外包项目招标书》、《外包项目招标邀请函》及《服务项目投标书》等规范性文件，进一步健全行政管理和监督制度，切实用制度管权、管事、管人。

2．突出依法行政。行政执法是行政管理的重要方面，其公正有效与否，关系到人民群众合法权益的保障和行政管理改革的顺利实现。我们认真清理了历年来事处制发的性文件，废弃和修订了一批过时、不完善和与上级现行规定有矛盾的制度性文件，同时在落实上下功夫，加强行政执法人员的管理、教育和培训，制发了《行政执法人员工作制度》、《“双创”工作绩效管理办法》、《违法建设控违责任制》等规章制度，从而确保行政管理做到规范有序，全面推进依法行政。

3．强化民主管理。健全科学民主的决策体系，规范街道的决策行为。我们通过实施“党员建议案”制度，实行民主管理，通过“XX街党员之家”网站发布施政信息，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，保障人民群众依法管理辖区的社会事务等权利。

4．坚持政务公开。加快“阳光”建设，贯彻公平、公正和公开的原则，是公开透明的基础。我们健全信息发布制度，提高街道信息质量，及时、全面、真实地发布政务信息，畅通人民群众了解公共信息的渠道；努力提高街道工作透明度，让权力在阳光下运行，同时加快电子政务建设，充分利用现代信息技术，推进公共管理和服务信息化。

5．突出便民高效。我们不仅大力培育、发展和规范社会服务性机构和组织，而且引进了ISO2000质量服务体系，制定了“服务员工作制度”、“办事服务指南”等规范性管理措施，改进和完善街道的行政服务制度，简化程序，减少环节，提高效能，为社会、企业和群众提供更加方便、快捷、有效的服务。

基层街道行政组织，只有加强制度建设，强调用制度管人管事，才能做到依法行政，规范服务程序，规范管理流程，才能在行政改革上有所作为，也才能为群众提供更加优质的服务。因此，建立法治，推行依法行政是行政管理改革的重要目标。“高度决定视野,角度改变观念”，不改革就没有出路，不创新就没有前途。街道行政管理改革、创新和发展，我们尚处在研究和探索阶段。而行政管理改革必然会遇到各种矛盾和问题，必须要有很大的勇气、决心和魄力。我们相信，在党和的领导下，只要转变观念，统一思想，勇于探索，更加注重统筹兼顾，更加注重以人为本，更加注重改革创新，着力解决经济社会发展中的突出矛盾，着力解决关系群众切身利益的突出问题，就一定能推动经济社会全面、协调、可持续发展，建立起办事高效、运转协调、行为规范的街道行政管理。

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