【关键词】西安市；城中村类型；城中村改造；李家村；西何家村
一、背景意义
近年来，“城中村”问题得到了许多专家和各级部门的高度重视，他们对其存在的问题、形成的原因以及如何改善其不足等方面都进行了广泛的研究和分析，并就管理方面提出了许多改革措施。最终达成共识：即“城中村”发展方向必须纳入到城乡发展的总体规划中来，并根据“城中村”的具体情况应形成“一村一案，村村有策划”的局面，其重点是摸清家底，在此基础上形成整体改造思路，以确保“城中村”改造的顺利实施。事实上，“城中村”在改造实施过程中，存在必然要推倒的“过密化”建筑。由于村民对长远生活的隐忧还在不断的进行加盖，以获取更多的拆迁补偿款，从而掀起新的违法建设高潮，使恶性循环进一步加剧，加重了拆迁难度和改造成本。其间曾尝试将主导权让位于房地产开发商，靠开发商来改善城中村，结果是失败的。实际上“城中村”改造是一个涉及面很宽，涉及领域也很复杂系统工程。因此如何使避免财政压力，获得市场、社会稳定，群众获得实惠，投资商获得投资回报等多方共赢；如何将城中村的规划、建设、拆迁、赔偿等行为规范起来，都是我们当前面临的严峻课题。
二、“城中村”理论探讨
（一）“城中村”的形成及内涵界定
众所周知，城中村是在城市化进程中，使一些处于城乡结合部的村庄，融入城区，逐渐形成的。而我国自以来，对城市和乡村的土地、户籍、人口采取的是二元管理，使融入城区的村庄没有完全纳入城市统一规划、建设和管理。随着城市建设的突飞猛进，这些村庄渐被繁华的都市包裹起来，形成一个个“城中村”，城市的高速发展也带动了城中村土地的升值，为了追求土地和房屋租金收益最大化，村民的房子也越盖越高，在从乡村向城市转变过程中，由于对农村建设管理缺位，使其发展缺乏统一的规划和严格的管理，带有很大的自发性和盲目性，从而成为生活质量低下，藏有诸多安全隐患的脏、乱、差地区，影响了城市基础设施布局，乃至城市整体规划的实施。它们和周围日益亮丽的市容环境及渐趋完善的市政设施形成巨大的落差。
在古城西安，曾从土地资源管理角度，将人均耕地或人均土地（不含宅基地）低于０．３亩的村庄定为“城中村”；又有一种划分法是从城市规划管理的角度，根据《西安市第四轮总体规划》（２００４－２０２０），将“城中村”笼统地划定为；凡在规划的６００平方公里的主城区范围内的村庄都属“城中村”。目前西安对“城中村”定义比较认可的是：在西安市城六区范围内，仍保留二元结构农村管理的村庄或村落，以及仍保留村庄形态和生活方式（村内也没有成规模的主导产业，村民们多从事零散的、零时的，技术含量低的工作），但是村民已完全转为居民的村庄都属城中村。不管是从哪个角度划分，说明“城中村”是一个涉及面广，复杂的系统，对它的界定，应该从全方位来考量，同时必须将责、权、利分清落实，才有利于“城中村”改造的顺利进行。
（二）“城中村”与三农问题
“城中村”兼有城市和乡村的特征，在生产方式、生活方式、景观建设、思想观念等各
“城中村”改造的求索之路——以西安市李家村、西何家村为例
和红星方面仍保留浓厚的农民特征。事实上，大多数城中村已无耕地，住民已不问农事，产业结构正由第一产业转向第二、三产业。农民的收入来源主要靠房租和征地补偿。农民、农村、农业“三农问题”首先面临的是改革，如不冲破二元结构的现状，将制约城市的发展。逐步对城中村进行转制，把“城中村”纳入城市一体化管理已成必然，上提倡的“四转“为：①农民转为居民②集体土地转为国有土地③村委会转为居委会④集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司。当然解决三农问题，不仅仅是上，更要从根本上关心农民的切身利益，发展经济是关键。农民观念的转变也将是一个长期的过程。
（三）“城中村”与城市化进程问题
“城中村”的出现和演化与我国城市化发展滞后于工业化密切相关。该问题出现在我国乡村向城市转型，城乡关系不断地调整过程中，由于缺乏前瞻性、合理性的引导和适时适地的有效规划，从而造成了“城中村”土地利用无序，基本建设混乱，各项管理游离的负面效应，给城市的建设和管理造成困难，直接影响着城市总体规划的实施，严重影响着城市的发展，是我国城市化进程中无法回避的现实。“城中村” 是很多外来人口进入城市的第一站。所以城中村在某一阶段实际上促进了中国城市化的进程，但当它的无序建设成为城市的痼疾时，我们应该以包容的态度去改善它。这一改善过程将经历一个艰难的产权重新界定的过程和社会关系网络的重组过程。这也是社会统筹发展，构建和谐社会所要求的。
三、西安城中村的概况
（一）城中村分布状况
西安的“城中村”通常是指城六区范围内的所有村庄。据目前统计：西安市的“城中村”共有４０７个，总人口５３万人。二环路以内仍是二元结构农村管理的 “城中村”共有５７个，村民已转为居民，但是仍保留村庄形态的还有１２个。由于西安５０年代和８０年代城市规划确定的城市发展方向是旧城为依托，主要向城市的东、南、西三个方向扩展，北郊作为大遗址保护区，直至１９９６年西安总体规划修编才在北郊规划了未央组团，城市的四个方向建设发展很不平衡，因此“城中村”人均用地面积也极不平衡。
（二）“城中村”存在的问题
自改革开放以来，西安城市建设土地征用
集中在二环与三环之间。“城中村”的经济得到了快速发展，村民的生活水平逐步提高，但是缺乏及时有效的统一规划和正确引导，“城中村”的景观和环境越来越差。主要表现为以下几个方面：
一是“城中村”的耕地被大量征用，失去土地的农民形成了一个庞大的“闲人层”。
随着城郊农村土地的大量征用，在西安既无农可务，又没有其它就业门路的农村剩余劳动力约３万多人，占全市“城中村”农村人口的５．７％（全市“城中村”农村人口５３万人）。大量“下岗农民”形成了一批“闲人层”，给社会安定团结造成一种潜在的威胁。
二是“城中村”所处的地理位置优越，大量的流动人口涌入“城中村”，村民在经济利益的驱动下，随意地加高和扩建，五层、六层的宅基比比皆是，楼与楼之间背靠背、脸对脸、肩并肩、手拉手形成密集型建筑，隐患重重。
城市的快速发展，带动了“城中村”地价的升值和房屋租金的快速增值，加之“城中村” 房租远远低于公寓、旅馆的费用，有一半以上城市流动人口及百分之五以上的在校大学生和百分之七十以上的低收入家庭租住，使得村民的建房热情不断高涨，他们为了补偿自己的土地收益低于竞争均衡价格的差价，只有最大化地利用可支配的面积和空间。利益的驱使，违法建筑层出不穷。由于缺乏统一的规划和严格管理，使这里密集型建筑群隐患重重，问题越滚越大。
三是“城中村”市政设施薄弱，生活、卫生条件差，小商品摊位密集，环境脏、乱，极易造成各种疾病的传播。
目前西安“城中村”的道路等级普遍偏低，而且不成系统，缺少支路和必要的回车场和停车场。内街小巷狭窄曲折，一些地方宅前路仅１米左右，消防车根本无法进入。
“城中村”的建设基本上是自发形成的，缺乏统一的规划，原来作为村庄聚落时就缺少供水、供电、天然气、给排水等市政设施。演变为“城中村”时，市政管线仅作了粗糙的配套。有的“城中村”市政管线无法和市政管网连接。
“城中村”自传统农村居住聚落演变而来，其配套公建服务设施建设也沿袭了村庄公共建筑的配套，已不适宜转型的需求，随着外来人口的进入，环境日趋恶化。
四是“城中村”的农村管理及生活方式和思想观念的落后，影响了城乡一体化进程，给现代城市管理造成极大不便。
总之，“城中村”出现的这些问题，与西安市历史文化名城地位及环境很不协调，已经成
为城市建设的“痼疾”。
（三）西安城中村的类型分析及改造对策结合西安市城市总体规划用地性质分类、“城中村”周转土地、土地使用强度和所处的地理区位，西安“城中村”目前大致可以归纳为５个类型（见表１），针对这５个类型，提出相应的改造对策。当然由于城中村涉及面广，性质复杂，随着西安“城中村”改造工作的全面展开和进一步的深入，将会出现新的“城中村”类型和改造方案。
四、城中村改造实例——李家村、西何家村
（一）李家村１、概况
李家村位于雁塔路以西，长胜街以东，友谊路以北，煤炭研究院以南地区。距西安的政治、经济、文化中心地带——旧城仅１公里之遥，交通便捷，地理位置比较优越。其周边也是居民分布密集区，人气较旺。改革开放以来，这里迅速自发地形成了服装加工市场，吸引了大批江浙一带的布料批发商来此经营，之后这里被称为李家村服装城，作为服装专业市场，多年来响誉西北五省。随着经营规模的不断扩大，农民为了增加出租房面积，将原来的一、二层房陆续加高至五、六层，既没有预留消防通道，又没有结构上的抗震设防，隐患重重。
２、存在问题（图１）
该商城状况如表２所示，建筑密度非常高，仅有的两条通道不足３米宽，常住人口就有１２０００多人，人流稠密，加之该地区纵横交错的商场布局，杂乱无章、交织错乱的各类电线，狭窄拥挤的小通道，摇摇欲坠的简易楼房，给该商城埋下了种种隐患。这里服装加工的土制蒸气锅炉随处可见，漏气伤人的现象时有发生，曾先后五次发生火灾。全区内没有消防栓，一旦发生大的火灾时只能从异地接水，必然失去最佳救火时机。这里的安全和消防隐患已威胁到李家村及周边居民的生命财产安全，同时影响了市场形象，也进一步了服装市场的经济发展。要从根本上消除各种安全隐患和创造更大价值的商业环境，必须对李家村服装城进行全面综合改造。
表１ 西安城中村类型与对策
图１ 李家村现状
３、李家村服装城改造
由于李家村服装城存在着重大安全隐患，于２００４年被国家列为全国十大消防隐患市场，要求彻底整改。因此西安、市决定实施李家村改造，以消除重大安全隐患为重点，以区域综合改造带动经济发展为核心，交由碑林区统一规划、统一组织、统一拆迁。在主导、以区为主，市计划、规划、土地、房产、建设等各部门通力配合下，李家村改造项目很快完成了立项、规划、定点、用地、拆迁的审批手续等前期准备工作，并于２００５年１２月顺利进入了拆迁实施阶段。现将这一项目改造过程中的经验作以简单介绍。
（１）主导，以区为主，各部门通力配合以及上的支持是李家村改造的重要保证
、市高度重视，以消除重大安全
表３ 关于西安市城中村改造配套
图２ 李家村规划设计效果图
表２ 李家村服装城现状情况
隐患为切入点，将李家村改造项目列入各级的议事日程，作为“城中村”重点改造对象，并制定了与“城中村”改造相关配套法规，包括结合实际制定出的拆迁安置补偿标准和实施方案（表３）。在拆迁改造中，区执行、解决问题、平息群访事态，层次高、力度大、群众服，从而保证了李家村改造的顺利实施。
（２）整体改造，科学规划，市场运作，最大限度发挥地缘优势是李家村成功改造的关键
李家村原有集体土地只有４７亩，仅这４７亩土地做文章，尽管能满足消除安全隐患的要求，但是项目亏损巨大，很难吸引社会资金投入，单靠，也不能得到的改善。所以项目实施主体区确立了整体改造，市场运作的思路。为了从根本上解决消防隐患和提升整体环境商业价值，将该区域扩大到８８亩，基本涵盖了李家村周边基础设施落后，功能不完备，环境恶劣的地区。并组织规划部门进行方案设计，通过科学论证，确立改造方案的方向是在消除安全隐患的基础上，保持古城风貌特征，融合现代时尚风格的一座综合商业城（图２）。
另外，整改方案的显著特点是综合考虑了整个地区改造，最大限度发挥地缘优势，项目完全采用市场运作，以吸引投资。市首先投资３５００万元启动了李家村北路的改造工程，为该项目注入了活力。加上广泛宣传李家村的投资商机、优惠以及通过科学规划、估算投资利润等措施，保证投资商利益，最终引来了全国百强企业大连万达，协议签定后，万达公司就投入拆迁资金３个多亿，使李家村改造项目顺利启动。
（３）把群众利益放在首位，是李家村成功拆迁改造的基础
为使解决消防问题、完善基础设施、美化优化环境及提升环境商业价值的改造方案得以实施，拆迁工作至关重要。首先以宣传消除重大安全隐患为切入点，走街串巷，对被拆迁人员晓之以理，动之以情，宣传安全隐患对他们人身财产的威胁、对公共安全的威胁，宣传改造的决心，宣传消除重大安全隐患可以强制拆除的有关，并做好了强制拆除的司法准备，形成了强大的拆迁氛围。同时又提出了以下让群众得到实惠的措施。
・ 区全面分析了李家村的现状、成因，科学预测了拆迁量和项目的盈亏平衡，制定出切合实际的拆迁安置补偿标准和实施方案，其标准普遍高于《西安市城市拆迁实施细则》规定的最低标准。
・ 在安置上充分尊重，提供了货币安置和实物安置两种方案供群众选择。
・ 还对按时搬迁的人员制定了一系列奖励优惠。
・ 为浙商以及经营户提供了一个９６００平方米的过渡市场，免收一定期限的工商费和营业税等。
在法律和允许的范围内，想方设法最大限度降低因拆迁给搬迁户带来的经济损失，做了大量艰苦的协调工作。在拆迁过程中始终坚持依法拆迁，文明拆迁，人性化拆迁，把广大群众的利益放在首位，因此得到了广大群众的理解和支持，至今年上半年已全部完成拆迁安置工作，进入建设阶段。
（二）西何家村１、概况
西何家村位于南二环与太白路交汇处，地处西安二级商圈边家村范围内，地理位置优越。自改革开放以来，该村集体经济发展的比较好，曾在村领导的带领下，建立了西北第一座游乐园，之后太白建筑市场在此逐渐形成规模，人均年纯收入突破１万元。为实施旧村拆除改造打下了比较好的经济基础。西何家村基本情况如表４所示。
２、存在的问题（图３）
西何家村旧村内狭窄的街道上积水难消，一字排开的饭馆油烟缭绕，每间房子上都贴着招租告示。鳞次栉比和低矮杂乱的巨大反差，形成了混乱的布局，环境脏乱差，房屋加盖愈演愈烈。那些质量低劣没有窗户的碉堡式房屋，没有经过科学规划与勘测，施工人员多是没有资质的闲散民工，注定了这些加盖的房屋隐患重重。
３、西何家村改造
西何家村改造一直走在全市、全区的前面。于２００５年３月就已着手开始上的“四转”工作，实现了村民变居民，乡村变社区、村民变股民，集体土地变国有土地，现已基本完成了“四转”。该村通过集体经济股份制改造，成立了西何家村城中村改造建设发展有限公司。该公司成为西何家村改造的实施主体，在全面拆除改造，集体经营，集体分红的思路下，西何家村改造实施顺利，正走向良性发展的道路。下面浅谈一下该村成功改造经验给我们的有益启示。
（１）团结的村委会班子，民主决策的方法是何家村顺利拆迁改造的经验之一
表４ 何家村基本情况
图３ 西何家村现状
在２００５年１月１日—７月１日半年内，凡享受村民待遇、履行村民义务的，都可在拆迁改造中获得股份。村委会又结合实际定下补偿标准：拆以前由评估公司评估价位，制定赔偿的标准，最低３００元／平方米，最高４００元／平方米，以减少拆迁矛盾。
（３）重视，引导是何家村改造顺利实施的保障
该村被列为市区首批改造的模范村。在实行“四转”工作中市村改办和区给予了倾斜和大力支持，并及时审批该村的改造方案，为该村顺利改造起到了至关重要的作用。
五、结论及思考
（一）对已经形成的“城中村”，只有面对现实积极改造，具体问题具体对待，“一村一案”显然有着可操作性的现实意义。成功改造的关键是处理好、群众、投资商三方的平衡关系，以及在实施拆迁安置工作时，要将广大群众的利益放在首位。此外，对农村的建设管理自始自终不能缺位，必须建立健全法律法规。
（二）随着城市化进程的加快，为了避免象李家村、西何家村那种高成本的城中村改造，就要及早规划，提前进行人员分流及出路安排。对那些基础条件比较好的村庄，可以仍旧保留其基本居住形态和生活方式，只是完善它们的基础设施和公共设施，使其成为经过优化的原生态都市村庄，即缩小了城乡差别，又保留了地域文化特色，也可避免改造后仍是高密度的结果，同时打破封闭的文化心理，使村民融入到现代化的都市文明之中。
（三）目前全国上下掀起的社会主义新农村建设活动，要求把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村，这正是避免新的“城中村”产生、止住源头的根本举措。新农村建设就是要把农村发展纳入整个现代化进程，使工农城乡之间协调发展，解决我国长期以来城乡经济发展极不平衡的局面，所以新农村建设应是我们规划工作者未来一项长期的重要工作。
【作者简介】和红星，男，教授、博士生导师，西安市规划局、，西安市规划委员会办公室主任，西安市城市雕塑委员会副主任兼办公室主任，中国城市规划学会常务理事，中国建筑学会常务理事
图４ 西何家村规划总平面图
西何家村村委会班子是一批有胆识，会经营且尽心尽责的干伍。他们提出的口号是：干部要有一颗广阔的心、善良的心、实干的心。在村支书的带领下，打印一千多份村委会提出的改造方案，去每家每户讲改造的道理，征求意见。最终获得８５％村民同意改造旧村。因此，首先要解决领导班子的思想认识问题，通过他们做好村民思想工作就能变阻力为动力。
（２）超前谋划、科学布局、市场运作、集体经营、股权分红是西何家村顺利拆迁改造的又一经验
新的发展方案是新的规划建设和拆迁改造同步进行甚至超前，从而腾出空间，整合资源，发展经济。村民集中居住了，腾出的空间可以从事经营活动，让农民有可持续性的生活来源。既保障村民的长远利益，又避免了村民盲目加盖房屋的违法行为。
科学的布局规划和详尽的改造实施方案有力推动了西何家村的改造。全村一期改造已顺利实施，二期改造的１１８亩地，其功能的安排是除去建绿地，盖６栋建筑总面积１４万平方米的高层安置拆迁后的村民，剩余７０亩地找开发商合作，建临街的８０００平方米商业楼，交由集体经营，村民年终参加分红。规划布局合理，其中居住用地采取集中布局，引导人口有序聚集，优化了用地布局。住宅内中心景观采取集中布置，达到景观的最大化利用，使住宅区成为公园中的小区，空间景观层次丰富，居住区内会所等配套设施与沿街商业连为一体，实现商业价值最大化利用，走的是土地资源节约型路子（图４）。
村委会还制定了一些利于拆迁的，如下载本文
