作者：易秋松
来源：《河南农业·科技版》2018年第03期
摘 要：随着我国工业化、城市化、农业现代化与规模化的不断发展，出现了大量农村劳动力向城市转移的现象，国家逐渐开放并允许农村土地经营权进行流转。随着的出台与落实，虽然取得了一定的成效，但是在流转推进的过程中存在服务配套体系不完善，落实存在偏差以及劳动力转移等问题。唯有立足于现实问题，坚持的方针不偏移，遵循市场规律，发挥社会机构的力量，促进农村土地经营权有序流转；真正发挥土地流转的作用，为我国实现打破城乡二元化结构，缩小城乡差距，实现农业现代化与适度规模化经营提供助力。
关键词：土地承包经营权；有序流转；粮食安全；农村劳动力转移
在党的十九大报告中提出“实施乡村振兴战略，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”现阶段，农村劳动力进城务工的人数日益增加，农村的空心化及农村劳动力的老龄化日益严重，这严重制约着我国农村经济的发展。因此，实施农村土地经营权流转以及进行规模化经营，是缩小城乡差距、打破二元化结构的应有之义。我国的土地经营权流转仍然处于起步阶段，在很多方面存在着许多的不足之处，因此应提出具有针对性的解决方案。而已有研究主要是从土地流转价格的影响因素进行分析的[1]，较少有从上位统筹考虑土地经营权流转的现状及其背后动因。下面通过对土地经营权流转发展历程的梳理，并结合当前土地流转面临的现实问题，对促进农村土地经营权有序流转提出对策，以期为实现农业现代化、推动土地适度规模化经营和解决“三农”问题提供助力。
一、农村土地经营权流转发展历程
1950年，颁布的《中华人民共和国土地改革法》第三十条明确规定：“土地改革完成后，由发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营，买卖及出租其土地的权利”。此次从法律上规定了我国农民具有自主流转土地的权利。
1982年《中华人民共和国》中明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。1988年《中华人民共和国修正案》中规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，自此我国开始由禁止农村土地的流转转变为可以按照法律规定进行土地的流转。
2003年颁布实施的《农村土地承包法》，对农村土地流转的方式：转包、出租、转让等做出了具体的规定。此举进一步稳定了农村的土地流转，也对农村的土地流转进行了进一步补充，对于完善农村土地的流转做好了奠基。
2004年至今，“一号文件”中都将“三农问题”作为重点，强调了“三农”问题在我国社会主义现代化建设的重要地位。我国在农村中实行的土地流转对于优化农村土地资源的配置，打破我国城乡二元化结构，促进农村生产结构的进一步调整具有重要作用。
二、农村土地经营权流转存在的问题
（一）定价机制的缺乏
当前，我国农村土地经营权流转进程中，在绝大部分地区缺乏合理的土地价格制订依据及评估标准。在土地流转过程中，农民往往是弱势群体，土地的流转价格往往被定得很低，农民在土地流转的过程中很难获得较高的利益，导致农民参与土地流转的热情不高。
（二）实施的误差
1.土地用途的不当改变
在土地经营权流转之后，部分土地出现了农地非粮化乃至农地非农化的现象，并且这种用途的土地面积呈现出每年不断递增的情况。据统计，2010—2016年，我国农地非粮化面积由559.13万hm2增长至1 388.73万hm2，年均增长21.20%。这些被流转的土地用于种植果木等经济作物，为我国的粮食安全埋下了巨大的隐患。而一些承租方为了获得更大的经济利益，将这些耕地转变为建设用地，用于建设工厂、旅店和娱乐场所等。
2.违背农愿，强制流转
我国农村长期处于贫穷落后的地位，大部分农民文化素质相对较低，对于农村土地流转的了解时间较长，对于自身利益的权衡也需要较长的时间[2]。然而，部分地方为了自己的政绩，急于完成大面积的土地流转，在这个过程中会严重违背农民的意愿，引起农民与之间的矛盾。而且土地的流转还应做到因地制宜，根据不同地方的实际情况采取不同的流转方式和土地流转规模，只有这样才会让土地流转发挥作用，促进农村经济稳定发展。
（三）勞动力安置问题
在土地经营权流转之后，需要为农民进行合理的就业安排，使农民减少对土地的依赖，获得新的谋生手段。从本质上来说，这个问题便是一种变相的产业升级，是让农民从农业向非农业转移的问题，也就是让农民的收入由以农业种植为主的收入转变为非农业的工资性及经营性收入[2]。当前我国城市处于一个快速发展阶段，城市中的二三产业发展并不完善。加之大部分进城务工的农民本身文化水平、个人素质和专业技能较低，在城市中的工作大多是以体力劳动为主，其可替代性强，工作就业不稳定。其工作的目的大多是为了最后回到原籍贯地改善自身生活，从根本上并没有改变对于土地的依赖现状，一旦土地长期租赁出去，农民失去了最基本的生活来源，势必会给社会带来不稳定性。
三、促进土地经营权有序流转的对策
（一）坚持“三权分置”的思想指导
自改革开放后，我国农村实行家庭年产承包责任制，将土地的所有权和承包经营权分离，这是顺应当时历史环境的一次重大改革，具有划时代的意义[3]。我国当前的土地制度改革方向为实行三权分置，即土地所有权、承包权与经营权分离。首先，必须要坚持土地所有权归农民集体所有，这是实行承包经营的基础和前提，是最根本的制度。其次，要稳定农民的承包权，在必要时延长农民对土地的承包期限，推动承包权与经营权的分离，让农民能够长期流转承包地。最后，要创新土地的流转方式，破除固守土地的思想，通过引导公司运作土地入股，充分发挥市场在土地流转中的作用，提升土地的利用率与产出率，促进我国农业规模化、集约化发展[4]。
（二）完善农地流转服务体系
完善农地流转服务体系对于保障农民合法权益，维护国家粮食安全具有重要的作用。第一，应增强农民的契约意识，规范合同的签订，根据现有的《合同法》《土地承包法》等，制定规范统一的合同底本，向农民宣讲合同的重要性，增强农民的法律意识，并建立起统一的确权、流转和登记制度。第二，建立起科学、可观、可靠的土地流转估价机制，依据同类同期土地的近期流转价格，为土地流转价格提供基本参考意见。第三，在地方设立土地流转服务中心，对近期的土地流转价格、面积等基本情况设置24 h不间断滚动公示栏；同时，设立土地流转纠纷仲裁办公室，为农民提供咨询、纠纷调解等一系列切实服务。
（三）坚持农地农用为底线，转变角色
近年来，工商资本在参与农产品供应与农产品加工的同时，也逐步开始直接租赁土地进行种植。截至2016年6月，流入企业的承包地面积达293.33万hm2，约占承包地总面积的10.3%。一方面，我国农村缺乏资金、技术和管理经验，工商资本的流入为土地的规模经营和集约化发展提供了助力；另一方面，资本具有逐利性，工商业主在进行土地租赁时通常具有长期性和大面积性，而这种情况容易加剧农地非农化以及挤压农民的耕种空
间[5]。针对这种情况，首先可以鼓励工商业者开发农村的“四荒地”，这有利于充分利用农村闲置土地，推动规模化种植等适合企业化经营的模式发展；其次，可以加强对于资本的进入审核，对于工商资本长时间、大面积租赁进行一定的，加强对于流转承包地用途的事后清查，杜绝农地非农化现象的出现。
（四）完善社会保障体系
在农民将土地的经营权进行流转之后，需要考虑的是农民的医疗、就业、生存等现实问题。在土地经营权流转之后，虽然一部分农民会实现就地就业，但绝大多数农民会选择外出就业，而解决好这些农民的生计问题至关重要。推动农村的土地经营权流转，是为了维护国家粮食安全，改善农民的生活现状，不能因为推动经营权的流转而使农民面临失地的风险，反而使农民失去了生存的根本。因此，要完善农民职业技能的培训机制，使流转土地后务工的农民提升其专业素质和就业技能，避免農民出现失地失业的现象。对于此方面，应加大资金投入，建立起农民工培训教育机制。同时，不能仅仅局限于方面，应联系社会上的培训机构加强对于农民专业技能的培训。另外，要完善农村医疗和养老保险制度。由于长期的城乡二元化发展，农村户口与城市户口在教育、医疗、养老保险等方面有着不同的待遇。农民与城市居民相比其生活的唯一保障便是土地，一旦农民将其放弃选择去城市生活，其无法得到与城市居民同等的待遇，便会成为游走在城市和农村的“边缘群体”。这种农村劳动力的非实质性转移使农民无法从根本上改变对于土地的依赖，影响土地经营权流转进程。因此，要降低农户对土地的依赖，就要加快对现行户籍制度的改革，逐步取消城市户口和农村户口的区别。而且要完善农村社会保障制度，加大对农村医疗、养老保险的补贴
力度。
参考文献：
[1]刘闻达，叶露锋，薛杰，等.江西上饶农村土地流转价格的个体社会经济因素分析[J].江西农业，2017（1）：111.
[2]李东杨.农村土地承包经营权流转问题研究[D].大连：东北财经大学，2014.
[3]陈晓华.引导农村土地经营权有序流转促进农业适度规模经营有序发展[J].行政管理改革，2016（2）：25-26.
[4]朱道林，郧宛琪.中国农村发展和农村土地制度改革[J].中国发展，2013（6）：59-61.
[5]吕亚荣，王春超.工商业资本进入农业与农村的土地流转问题研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012（4）：62-68.下载本文
