九江海关 熊捷
【内容提要】 海关人力资源紧张与不断日益增长的业务量之间的矛盾已成为制约内陆海关实现可持续发展的瓶颈，要保持稳健的发展态势，势必要从观念、思路、方式上深化改革和创新，创新构建现代海关制度下的新的通关管理和作业模式。新的通关管理模式应当体现统一性、便利性、效率优先、信息共享、社会认可和风险可控的原则，以适应社会及海关事业发展的需求。
【关键词】 隶属海关 岗位重新设置
隶属海关（含各级办事处）作为海关系统中基层单位，担负着海关对外业务事务办理等职责，海关面临问题的共性是人力资源紧张与日益增长业务量之间的巨大矛盾，而解决这一矛盾，势必要打破原有的工作模式，创造性的开展工作。根据大监管体系建设要求，南昌海关结合实际，开展了隶属海关岗位重新设置工作，目的是为优化海关人力资源配置、贯彻落实大监管体系建设要求，是海关走内涵式发展道路、破解发展难题的重要举措和积极探索。本文试就从大监管体系建设角度出发，对隶属海关在业务环节开展岗位重新设置取得的一些经验提出一些观点和想法，供大家参考和探讨。
一、隶属海关岗位重新设置符合大监管体系建设要求
隶属海关岗位的思路源于大监管体系建设，早在1994年，海关总署正式确立了现代海关制度建设的跨世纪发展目标，并对这一课题进行了长达数年的研究和论证，自1995年—2009年期间，海关系统围绕该目标，开展了一系列的改革和创新，2009全国海关关长会议确定了把构建海关大监管体系作为我国海关今后一段较长时期的重要工作，以便在全国海关形成一个整体功能强大，包括科学高效的职能管理体系、务实顺畅的通关监管体系和周全可行的监督保障体系在内的“管得住”、“通得快”的大通关环境，最终打造出一支高效廉洁的现代化海关队伍，提高通关速度,便利进出口贸易，实现海关功能从管制型向服务型转变。两年来，各级海关始终在探索一条符合社会需求，适合关情的大监管体系建设之路。
海关大监管体系是海关系统在深入学习实践科学发展观的过程中，以构建科学高效的职能管理体系为基础环节、以构建务实顺畅的通关监管体系为目标导向、以构建周全可行的监督保障体系为发展后盾的一种创新思想。海关大监管体系在内容构成上主要包括职能管理体系、通关监管体系和监督保障体系。
在职能管理方面，我国海关将立足于海关管理的高效运行，通过理顺三级事权，明确职能定位，在各层级、各领域建立起规范有序、运作顺畅、监督有效的工作运行机制。完善海关决策指挥、组织协调、督办落实、考核评估、监督检查、责任追究等管理制度，努力形成环环相扣、完整有效的内部管理链条；在通关监管方面，通过内外勤分离，实现监管职责分工，破解当前海关业务量快速增长与人力资源相对不足的突出矛盾，进一步提高通关效率，改善通关服务。在监管上着眼提高海关监督管理整体效能，发挥一线监管、后续管理、打击走私等各方面力量的综合作用，加强与外部的沟通协作，实现各部门各单位的协调配合和有效监控，建立起与“大通关”相适应的具有综合性和整体性的海关大监管体系；在监督保障方面，我国海关通过建立周全可行的监督保障制度来对海关权力进行监督，保障海关工作不骄不躁、高效廉洁。其中包括审计机关的监督，司法机关的监督，管理相对人的监督和其他社会的外部监督，及海关风险管理部门和监察机关的内部监督，重点突出海关内部的监督，是按大监管体系中的自我纠错、自我监督的监督体系。隶属海关岗位进行重新设置正是围绕以上三个体系进行开展，最终目的和实现方式符合大监管体系建设的需要。
二、隶属海关岗位重新设置使基层海关部门从对口性调整为有效性
海关系统的机构设置虽然几经改革，但仍被部门性所困，固有膨胀林立之态。由于直线层次性结构所致，使得层层对口性机构设置弊端难以根治。即使已经被严格了的隶属海关，为了对口，亦时常要对应多个上级职能部门相同或不同的指令，而其自身的执行职能效益往往被重复或冲突的指令所淹没。由于中间层次的庞大，基层组织被动向小而全发展，使得更多的提高效益的资源和潜能，被浪费于非主流业务之中。
在日益信息化管理的环境之中，机构设置应该弱化部门性，强化有效性。网络结构管理机制要求决策集中化和执行有效性程度很高，而部门特殊化程度很低，或者根本不存在。管理程序就是最高规范，科学决策所形成的规范化程序，不可再行层层随意解读。弱化部门性就是要删除不必要的层次，缩短组织的垂直界限，缩短职权链条，使组织结构趋于扁平化，把等级障碍降到最低限度，从而保证决策指令快捷传达，执行信息迅速反馈，执行操作简化顺畅。特别是基层海关组织的内设机构应依据不分割同一作业层面原则而设，有用则立，无用则废，有事则取，无事则弃。唯此，部门性被共性所替代，上级统一指令的覆盖面更广，下级实际执行能力更强。当前，尤其应注意解决隶属海关机构设置小而全的问题，应通过岗位整合归并，抑扩扬缩的办法进行调整，以促进合理布局的形成。
以笔者所在的南昌海关为例，岗位重新设置打破了原有岗位归属上的简单对应，按照统筹、整合、集成、优化原则，将工作属性相同或工作内容具有互补性且不构成制约关系的岗位统一整合归并为接单审核、专业处置、查验稽核管理、查验稽核外勤和风险监控统计5个岗位。具体如下：一是归并原通关、加贸部门所有的台面作业，设置接单审核岗，主要负责进出口接单审核、税费管理、企管审批、加工贸易备案核销等32项审批类业务，实行业务一站式窗口办理；二是整合原加贸、监管、稽查部门的查验、稽核查的内勤职责，设置查验稽核管理岗，负责舱单及转关管理、查验指令细化、选定稽核查对象、稽查审核作业等12项外勤管理类业务，实现外勤工作管理与执行相分离；三是归并原加贸、监管、稽查部门全部外勤执行业务，设置查验稽核外勤岗，负责实地查验及放行、监管场所管理、进出境运输工具监管、减免税核查，保税中后期核查、企业稽查、单耗下厂核定等外勤执行职责，实行外勤统一作业；四是归并分散在原各业务部门的疑难处置和业务协调督办，设置专业处置岗，负责归类、审价、原产地管理、单耗等疑难处置、业务协调督办等15项业务和功能，实现专业处置和中枢驱动；五是整合风险监控与统计职能，实行风险管理与统计评估监控的深度融合，设置风险监控统计岗，实现隶属海关层面的风险监控和自我纠错。
三、人力资源配置应从两小一大调整为两大一小，将现场海关执行队伍由分散运作转化为专业化运行
目前，海关系统人力资源配置从整体上看呈两小一大形态，即决策指挥层和具体执行层队伍相对较小，而职能管理层队伍相对较大，这亦是层次性管理所致。就我国海关监管区域扩大、各地差异明显的实际而言，司职能管理之职的中间层次（直属海关）还是非常必要的，这对于解决最高决策指挥层（总署）在实际管理中对某些方面够不着、管不上的问题是有益的。但现有的三级层面应该合理配置人力资源，从两小一大调整为两大一小，即决策指挥层和执行层更大一些，职能管理层要小一些，以保证管理从垂直趋向扁平。
从配置数量上看，最高决策指挥层应有足够的人力负责全系统管理程序的确定，并确保组织的整体目标得以实现。具体执行层即基层海关应有足够的人力将决策指令实施于每一现场，并确保指令所赋予的目标得以实现。而职能管理层则可以尽量小而精，其作用不是仅关注单独职能范围内的有限目标，二是应帮助具体目标的实施，协调整体目标的实现。
从配置构成上看，最高决策指挥层应以智囊型人才为主，职能管理层应以通用型人才为主，具体执行层应以技能型和专家型人才为主。应特别注意避免高才低用，资源浪费现象。
从配置需求上看，应以统一、规范的职位评估方法，使各层面都做到因职设岗，因事用人，量化工作负荷，降低运行成本，尤其是执行层面，岗位配置应以共性进行整合。
笔者所在南昌海关初期是由广州海关负责筹建，其内设机构和岗位均按口岸海关的模式来设置的，建立初期职能管理层队伍人力较现场海关配备基本均等，经过20多年的建设和发展，特别是“十一五”时期江西外贸进出口总值连年增幅在50%以上，海关各项业务迅猛发展，海关新设立的办事处及分关增加人员编制却维持不变，基层海关人力严重不足（%的隶属海关单位人数不到20人，平均人数仅为17.9人），这种上下对应的“蜂窝煤式”的岗位设置模式带来的矛盾和问题日益凸显。针对以上矛盾和问题，南昌海关一方面缩小职能部门人员数量，将有限人力充实业务一线，二是在隶属海关单位即执行层开展隶属岗位重新设置工作，将原分散的岗位进行整合归并，将有限人力实行科学分配，从而有效缓解基层海关人力资源紧张的局面。九江海关作为此次岗位重新设置的隶属海关试点之一，由于对岗位职责进行重新定位，业务增长与人力紧张矛盾得到极大的缓解。以解决人力资源矛盾最突出的接单审核岗和查验稽核外勤岗为例，试点期间新设立的接单审核岗由于归并了原通关、加贸等部门的审批职责，将原9人完成的工作内容由6人完成，该岗每个关员均可办理审单、加工贸易备案、企业管理、减免税等所有窗口业务，彻底改变了原模式下由于授权管理等因素导致的忙闲不均现象，有效解决了在业务高峰时期窗口作业人力资源紧张的问题；查验稽核外勤岗实行“四查合一”（查验、企业稽查、保税核查、减免税核查），有效解决了高峰期查验任务较重人手紧张的困难，同时可以充分利用查验低峰时期的人力资源，组织开展稽查、核查工作，有效节约了行政成本，实现了外勤人力资源的最大优化，4名关员即完成原需7人完成的事项，人力节约40%。
四、监督制约应从追惩性调整为实时性
在通关作业改革的推动下，海关系统已建立起一套执法监督机制，包括执法评估、税收监控、内部审计、业务督查等。但对执行效能的监督尚缺乏实时性和有效性，且在方法上偏重于事后追究和惩戒，而事前预防和事中监控能力较差。这种监督存在“三多三少”现象：即原则要求多，具体指导少；事后审查多，实时渗透少；宏观评估多，微观纠正少。
监督的目的是为了保证执行职能部出现偏差，不产生不良后果，其有效性应体现实时纠错。因此，在隶属海关岗位重新设置中应建立一套新的执法监督和风险管理模式，将执法监督作用于业务执行环节，管住了这一环节，就基本把握住了对隶属海关监督的各个方面。而对业务执行环节的监督，则主要作用于执行过程之中，在过程的时间段内发现问题，及时纠正，尽量不形成偏差和失误的后果。
加强对隶属海关执行职能的实时性监督，一是在监督指向上，应从自上而下的单向监督转变为以网络化结构为依托的垂直警示与平行制约相结合的多向监督，以消除监督盲区。二是在监督介入时间上，应从事后监督转变为事中监督，使监督效能产生于执行活动的过程之中，有错即纠，以消除后果性影响。三是在监督效能上，从“教训可鉴”转变为“经验可期”，使有益的经验和措施转化为有效的规范和保障，以消除监督职能与执行职能的脱节，从而使监督制约机制真正成为长效保障机制。
根据以上原则，岗位重新设置工作中，南昌海关在隶属海关设置中突破原有的风险部门仅从事风险，统计部门仅从事统计的局限，将此两项职能进行整合，成立一个职责和内容全新的风险监控统计岗，该岗不仅对所在基层海关本身所产生的风险点进行分析和风险布控，同时还具有执法内控、综合统计、统计核查等功能，是一个具有功能、较大范围视野的综合性风险防控部门，更好的为隶属海关领导层面提供本关业务运行状况和决策依据。风险统计岗将风险与统计工作内容进行结合，通过数据分析方式，及时对各岗位存在的风险点进行发现、利用和防范，并将发现的风险点反馈相关岗位，让每个风险点都能发挥出最大效用，使海关监管迈上以风险管理为工作向导的新台阶，从而成为基层海关的中枢神经，该岗还可以通过和缉私局情报部门的联系，将缉私情报和海关风险管理互相借鉴、共享资源，进一步实现关警深度融合。
五、业务专业处置应由分散收归集中
以往的基层海关执行职能部门要求主要以各业务科室为主导，主要强调各部门与上级职能的对应和执行，这种管理方式的优点是具体执行需求可直接落实到科、落实到具体办事人，虽然个体事件上执行效率可能有所提高，但是这种方式最大的问题在于各职能处室与基层海关的沟通不一定到位，往往造成职能处室发现的问题不知道应该找通关科室通过纸质单据进行核实还是找监管科室对货场实物进行核实，抑或是转到稽查科室去下厂勘验，同一风险点没有真正落实到最合适的科室，产生风险盲点，并给现场关员造成了过多负担。如通关科室接单关员审核报关单时接到审单职能部门提示核实商品验估确定归类的指令，仅仅凭借纸面单证无法全面的核实商品归类，根据常规接单环节接到验估指令需开展现场验估，往往需要实地进行查看才能最终确定，这就造成了通关科室人员也得出外勤，给原本就人员紧张的通关科室增加了更多的工作量，对此情况，如果在职能与现场海关通关科室之间设立一岗，专门从事对外指令执行，对上对内反馈执行结果，实现指令专业化处置，将极大的缓解通关部门的工作压力，解决通关科室既要内勤又要外勤的困境。据笔者所知，有部分直属海关层面在关税职能下设立类似于具有此职责的归类科，专门处置各现场上交的归类问答，但仍依靠商品信息描述，缺乏现场实地核查，给出的指导意见存在失误隐患。
南昌海关在岗位重新设置中设立专业处置岗，就是为解决执行部门既是执行者同时又是专业处置反馈者这一瓶颈问题，该岗位设立是面向职能部门及现场海关各岗位提交的业务疑难处置，涵盖审价、归类、保税等业务，还承担现场验估和风险统计核查确认工作，如关税职能发出某项商品的归类风险，下发转到现场海关专业处置岗进行初步判断，一旦专业处置岗认为归类无法从纸质单证上判断时，便可更改方式通过监管或者稽查、缉私等科室和部门对实物进行查勘，对查勘结论进行集中反馈，这样便不会出现让风险点从现场遗漏的问题。就自上而下的处置需求而言，职能处室处理业务仅需对口现场海关的专业处置岗，既减少了职能处室分拨业务的工作量，又能够通过专业处置岗选择最合适的业务科室来执行任务，这样既提高了工作效率，同时又能让每个业务需求处置全面到位。另外，笔者认为如果能在内部设置中，专业处置岗由于具有综合处置、协调督办职责，效力上应高于其他业务科室，那么该岗分拨布置的工作自然会被其他业务科室重视，其指挥调度功能才能更加顺畅的完成。
六、建立实现自我监控和评估的内控机制
海关内控机制建设的目标中提出：构建完成基础牢固、权责分明、布局合理、措施到位、手段科学、处置及时的统一内控管理平台，对执法和廉政风险实现全面有效的防控。而现阶段，隶属海关往往因人力资源紧张，缺乏专职人员去进行执法内控工作，远达不到总署所提出专人专岗的内控管理要求。以笔者所在隶属海关为例，每月开展月度自查，由各科对本月情况进行汇总分析并上报内控情况，每季度开展集中核查，抽调各科业务骨干对全处各项业务进行核查并形成整改方案和检查报告。总的来看，这种方式已经是现阶段能采用的最好办法，但是这样做最大的问题是处于“自己查自己”的尴尬境地。从常理来看，“自己查自己”存在思维惯性，当初怎么想的现在可能还是保持这种想法，这样就容易查不出问题；从廉政上来看，如果核查人或者科室已经存在了问题，这种方法只能检查常规操作程序是否规范及资料是否齐全等简单问题，仍无法满足内控工作需要。海关的内控工作其实是海关的命门所在，如果这项工作有所懈怠，是有可能出现重大执法风险和廉政风险的。成立风险监控统计岗后，由专职岗位开展内控评估工作，该岗将海关统计功能纳入到风险监控体系中，让基层海关的统计工作不再和脱离于具体业务，除了对上报送业务贸易数据以外，还能通过该岗进行数据的初步研究分析，对可能存在的风险点进行研判，通过风险布控功能将风险点具体落实到各个岗位和部门进行处理。风险监控统计岗是从业务监控“第三只眼”的角度去看待业务问题，有效避免了业务岗位“自己查自己”的现象，并且能够有更多时间尽力去进行内控工作，提高了长效内控工作效能。
南昌关区隶属九江海关成立了风险监控统计科后，该科综合运用H2000、HL2008、统计CSD、风险信息平台等各系统对辖区内业务运行等进行事前、事中、事后全方面的监控，同时通过海关统计工作为风险管理工作提供数据分析支撑，每周对业务运行进行评估并形成运行监控报告，关长可及时根据当前辖区内业务状况掌控和作出决策，另查验外勤环节还在开展查验视频实时监控的“单兵作业”系统的运用测试，届时除南昌海关指挥中心外，隶属海关风险监控部门亦可对查验作业规范进行风险评估，在采取上述措施防范“两个风险”的同时，也将风险评估结果与关员评先评优考核和责任追究相结合，使得该风险监控统计岗成为纪检监察部门监督和影响关领导决策的“左膀右臂”。
笔者认为，开展隶属海关层面的岗位重新设置，是贯彻落实总署党组 “四好”总体要求和优化海关监管和服务的重要探索，是优化业务运行机制、防范执法、管理和廉政风险的有效途径，是符合海关大监管体系建设要求的海关运行模式。下载本文
