女，河南省新乡市人，河南师范大学法学院硕士研究生。

*基金项目:河南省教育厅人文社会科学研究2009年项目《现代农村金融法律制度建设研究》(2009－ZX －088)①《村镇银行管理暂行规定》第2条

②2006年12月20日，为了解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，银监会按照商业可《经济问题探索》2011年第3期

村镇银行发展现状及其存在问题探析

*

李佳勋，李凤菊

(河南师范大学法学院，河南新乡453007)

摘要:文章阐述了银监会印发的关于村镇银行的相关法规、以及国外农村金融机构的发展模式，

并且结合了村镇银行在发展过程中所产生的利弊进行了分析。认为在增加农业信贷，缓解中小企业融资短缺方面，村镇银行作为“草根银行”的确起到了解渴的效果，但作为一种新型银行业金融机构，其本身存在的问题仍会成为其前进的障碍。因而村镇银行应该加强自身建设，根据各地金融市场的特点，创新自身的金融产品。这些措施可以使银行在优化自身结构的同时获得盈利，以达到双赢作为其最终目标，从而为社会主义新农村建设锦上添花。

关键词:村镇银行;格莱珉银行;波特切斯特乡村银行;股权结构;农村金融;信贷失衡村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金

融机构①

。在我国社会主义新农村建设过程中，农村

金融已经成为制约我国农村经济增长的“瓶颈”，因此，在2006年12月21日，银监会制定发布了调整放宽农村地区银行业金融机构准入的新政，允许各类资本在农村地区设立村镇银行、贷款公司、社区性信用合作组织等新型农村金融机构。经过三年多的发展，村镇银行的规模逐步扩大，村镇银行作为新型农村金融机构的代表，为我国农村金融体系中注入一剂新鲜血液，为我国广大的农村地区的经济发展提供了更快捷、更契合、更有效的金融服务。

一、村镇银行产生的原因以及发展现状

农村金融历来是我国金融体系中的薄弱环节。首先，国有商业银行从农村撤并以及贷款权限的上收，导致农村资金大量流失，农村金融功能缺失，也缺乏对农业信贷投入的优惠。其次，作为农村金融主力军的农信社，由于上的弊端难以形成规模

经营和资金优势，并且其一直处于农村金融市场的垄断地位，影响了农村金融市场的竞争环境，使得农村金融发展缓慢，同时也造成了农村地区金融供需的严重失衡。再则，随着农村地区金融需求的增大，正规的金融机构无法满足，催生了民间金融的发展，其虽能在某种程度上缓解农村地区对资金的需求，但一直没有得到的许可。而村镇银行的建立，不仅能够给资金贫瘠的农村地区带来发展所需的资本，同时，也改善了农村地区的金融竞争环境，更加可能通过引导民间金融的发展，使其能更好的为农村经济建设作出贡献。

自2006年底银监会调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入起，截至去年底我国已设立村镇银行148家。根据规划，到2011年底我国需发展村镇银行约1200家，就目前村镇银行建立的规模，2010年—2011年两年间增加将近1000家的村镇银行，除了农村地区金融环境的客观需要以外，相对完善的法制

环境对于推进村镇银行的建立也是必不可少的。2006年底银监会在《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入更好支持社

为了进一步科学规划新型农村金融机构发展目标，在2009年8月，银监会印发了关于做好《新型农村金融机构2009年－2011年总体工作安排》的通知。其主要内容是在范围上，扩大开放面，提高开放度，使试点范围覆盖我国大部分县及县以下农村地区;在布局上，继续鼓励试点向金融网点覆盖率低、金融服务不足的农村地区倾斜，同时支持在中小企业较为发达的东部地区和中西部经济较为活跃的县域适量布局;在进度上，在防范风险的前提下，大规模增加试点机构数量，争取再通过3年的努力，与现有农村金融机构一起，基本实现县(市)及以下乡镇、行政村金融服务全覆盖。另外，银监会提出要严格落实准入挂钩措施④，在坚持审慎原则基础上，研究完善村镇银行管理，探索组织管理新模式，制定银行业金融机构到中西部不发达地区发起设立新型机构的监管激励，争取经过三年的发展，使得新型农村金融机构的入驻能够真正改变我国中西部农村地区落后的金融发展现状。在2010年一号文件中提出，要健全强农惠农体系，推动资源要素向农村配置。在农村金融方面，提到要提高农村金融服务质量和水平。加强财税与农村金融的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题，加快培育村镇银行、贷款公司，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。这一系列国家的出台，为村镇银行的发展铺平了道路，同时也使得村镇银行成为了农村金融体系中的最有潜力的一支力量。

二、国外金融机构解决农村金融问题的银行模式

(一)孟加拉国的格莱珉银行

格莱珉银行创建于上世纪70年代中期，是世界金融史上第一个属于穷人的银行。它是以处于社会最底层的穷人为贷款对象，通过特殊的制度安排，解决贫困地区借款人贷款难的问题的成功的商业银行。

格莱珉银行的成功之处在于它是由成立之初的主导型的金融机构转变成为以借款人为银行的控股人并且一直保持着不到2%的不良贷款率，并实现持续盈利(1991－1992年发生洪灾的年份除外)的金融机构。这种股权结构⑤有利于格莱珉银行保持其只为穷人服务的经营立场。其贷款之初，虽不需要任何的抵押和外部担保，但借款人必须以贷款的1%购买银行的股份成为其股东，并在存款等业务上对格莱珉银行保持很高的忠诚度，由此来密切银行与贷款者的联系。此外，银行就借款人(具有相同的经济与社会背景，相似目的，相同村镇，不具有亲戚关系的人)组成贷款小组，定期召开中心会议，银行通过小组成员自控机制来开展业务活动，通过中心会议组织还款、放贷，这种方法降低了银行要了解和监管客户所导致的交易成本，在很大程度上减少了金融风险。再则，这种银行模式是真正围绕客户，根据客户的特点来设计银行的信贷管理方式，包括对借款者进行贷前银行知识培训，重视借款者的信用和人格道

③④2007年3月1日，全国首家挂牌开业的村镇银行———仪陇惠民村镇银行;2007年10月，国内设立资本规模最大的村镇银行

———中山小榄村镇银行;2008年12月9日，建设银行发起设立的首家村镇银行———湖南桃江建信村镇银行;2009年9月12日，国内首家全国性股份制商业银行发起设立———彭州民生村镇银行;2007年12月13日，国内首家外资村镇银行———湖北随州曾都汇丰村镇银行;2009年2月4日，内蒙古河林格尔渣打村镇银行。

主发起人在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国家扶贫开发重点县(国定贫困县)实行1: 1挂钩，或与中西部地区实行1:2挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构;在东部地区(全国百强县、国定贫困县和大中城市市辖区除外)规划地点发起设立银行的原则上与国定贫困县实行2:1挂钩，与中西部地区实行1:1挂钩，主发起人在这德，通过贷款者本身自我约束和贷款小组的日常管理，来完成借款、贷款、还款整个过程。这种银行模式无疑是对现代传统银行贷款模式的一种创新，是对于帮助贫困人民获得生存资本的发展之举。

(二)美国波特切斯特乡村银行

美国波特切斯特乡村银行，又称美国社区银行，是以中小型企业和小农场主为主要贷款对象的商业银行。美国波特切斯特乡村银行的贷款资金主要用于本地，致力于本地的经济发展。由于市场自由程度高，各金融机构对于存贷款利率可以依据客户资信程度自主决定，可以提高银行自身的竞争力的同时也激励了贷款者重视自身的资信情况，减轻银行的监管投入。美国波特切斯特乡村银行利用人缘、地缘的优势，将信用与抵押担保有机结合，相对降低担保水平，更加看重信用，使得贫困的借款人也能够通过银行贷款来改善自己的生存环境。在发放贷款期间，乡村银行的信贷人员与客户保持接触，持续地对其提供良好的服务，并能根据客户自身的特点提供个性化的服务。

(三)巴西BRADESCO银行

巴西BRADESCO银行是以中低收入阶层的居民为其主要贷款对象，并且在微型、小型和中型公司的金融服务领域占有一席之地的特色银行。巴西BRA-DESCO银行采取的是混业经营模式，包括银行业务和保险业务，除了存贷款业务外，还有租赁业务、投资银行业务、财产和人寿保险、为股市投资者提供养老基金管理与服务。巴西BRADESCO银行能够发展下去，同时保持自身的特色，很重要的原因就在于银行能够在各个时期持续的进行金融创新，例如，巴西BRADESCO银行是巴西第一家促进客户使用支票的银行，它创新了自动柜员机、联名卡、电话银行等业务。同时，巴西BRADESCO银行也一直致力于低收入家庭的教育事业，向有需要的低收入家庭成员提供免费教育资助，树立了良好的社会形象。

三、我国村镇银行的内部管理和经营特色

村镇银行是由股东出资形成全部法人财产，股东依法享有民事权利，并以全部法人财产承担民事责任，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束的的企业法人。我国设立的村镇银行主要的立法依据是《村镇银行管理暂行规定》，而该规定的制定则是以《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国公司法》为参照基础的。因此，村镇银行作为一种新的银行模式，其本身融合了公司这一自治性实体与银行这一金融性机构这两种特性，是根据国家要求承担着法定社会责任的特殊企业。对于目前我国农村地区的金融体系来说，村镇银行作为一种新的金融力量，其适应农村金融市场的关键在于内部管理制度和当地银行金融产品的创新能力。

在村镇银行的制度设计中，《村镇银行管理暂行规定》第25条明确规定，村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。此项制度被称为“主发起银行制度”。以四川仪陇惠民村镇银行为例，该村镇银行注册资本金为200万元，南充市商业银行作为发起人，进行控股，出资100万元，出资比例是50%。四川明宇集团、四川海山国际贸易有限公司、珠峰伟业集团、南充康达汽配集团有限公司、南充联银实业有限责任公司等5家企业，分别出资20万元，出资比例分别为20%。仪陇惠民村镇银行是由南充市商业银行绝对控股的企业，还有其他企业作为村镇银行的出资主体，享有共同经营，共担风险，共享收益的权利。

村镇银行的业务范围包括吸收公众存款;发放短期、中期和长期贷款;办理国内结算;承兑与贴现;从事同业拆借;从事银行卡业务;代理发行、代理兑付、承销债券;代理收付款项及代理保险业务以及经银行业监督管理机构批准的其他业务⑥。虽然《村镇银行管理暂行规定》有以上多种业务，但是在实践中大多数的村镇银行并没有完全开办所有的业务，而是以小额贷款业务、中小企业贷款业务、公众存款业务为主。以吉林省松原市前郭县阳光村镇银行为例，该银行开办了以下五种业务:农户担保贷款;个人生产经营贷款;中小企业贷款;银行承兑汇票贴现;公众存款。

村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资⑦。村镇银行资金的流向充分地体现了其作为新型的农村金融机构服务于农村经济建设的特殊性。针对县域地区的手工业者、个体商户、养殖业者、种植业者以及乡镇企业等需要资金数额相对较小，但很难得到贷款的情况，村镇银行利用其贷款数额小，农户联保抵押的形式轻松地获得贷款等优势，为农民贷款难的问题走出一条捷径。

四、村镇银行面临的困难及对策

(一)积极拓展村镇银行的资金来源

村镇银行的注册资本为实收货币资本，都源自于股东的出资，并且由发起人或出资人一次性缴足，因此资金的充足性就成为银行日常业务能否顺利进行的重要条件。村镇银行作为“草根银行”，主要的贷款对象是农村金融市场中低端市场的空白部分和中端市场中的供应不足部分，包括农户、农村企业和中型企业，此种贷款数额小，贷款分散，监管成本大。如果村镇银行面对此种情况，可采取以下方法来拓展资金:

1.增强品牌意识，丰富企业文化。由于村镇银行是农村金融体系的“新兵”，品牌效应和知名度并不能与一些老牌的商业银行相比，吸引客户进行储蓄业务的竞争力毕竟不强，而储蓄业务的主要优势就是可以增加银行的资本金。客户的储蓄资本不仅能够增加银行的流动资金，同时也可以增强银行防范风险的能力。因此，增强企业的品牌意识，注重品牌宣传，使得村镇银行的招牌能够深入农村地区，对当地的农民，种、养殖企业户，微、小型企业具有吸引力和品牌号召力，才是村镇银行在农村地区扎根的首要一步。作为专门向贫困地区贷款的银行，应当始终保持以解决穷人的需求为准则，以帮助贫穷地区人民致富为动力，应当坚定自身的企业文化，丰富并且延续企业的最初的设立宗旨。

2.增设储蓄网点，吸引贷款者参加储蓄业务。使客户存取方便快捷不失为一种吸引客户的好方法。村镇银行可以利用设立于农村地区，拥有人缘，地缘的优势，加强自身品牌的宣传力度，同时根据业务发展需要，选择有利时机，在所在县域储蓄资源较丰富的城区、乡镇适当增设储蓄网点，也可在经济条件较好的乡镇设立村镇银行分支机构，给予贷款者优惠，吸引其在贷款的同时能够成为银行的存款客户，并且保持对于银行的信任度，此种方式不仅能够密切银行与客户的联系，同时也能减少银行对于客户的管理成本。

(二)针对村镇银行的特性来创新服务品种

孟加拉格莱珉银行对贫困农民提供小额贷款模式之所以成功，关键是它建立了有效的信贷风险控制机制。但从另一角度分析，这也是格莱珉银行深入研究市场，寻找市场契机、准确定位的结果。目前我国村镇银行很多都是由实力比较雄厚的商业银行为主要的发起人，注册资金也相对来说比较丰富，设置的金融业务相对完善，但是对于农村地区比较陌生，农村地区的基础设施比较简陋，使得一部分业务不能够展开，这就造成了金融产品种类与当地经济发展水平的不匹配。因此，我国的村镇银行必须加快业务经营战略转型，深入研究市场，因地制宜，充分利用银行管理方式的灵活性、本土性和“三农”多层次兼容性的特点，努力研发整合适合“三农”客户特点的定制产品，满足当地客户不断提高的对于金融产品及服务的多样化、专业性需求。

(三)村镇银行股权结构中的权力制衡

经过上面关于村镇银行股权设置的分析中，可以看到村镇银行实行的是主发起银行制度。这种主发起银行制度其本身具有合理性，比如，有利于保证村镇银行的的规范性和专业化运作，也有利于主发起银行对村镇银行的监管，在一定程度上还可以增强银行在社会公众中的公信力、信誉度等等，但是从目前我国设立的村镇银行的情况来看，大部分设立村镇银行的主发起银行在村镇银行的股权构成中都处于绝对的控股地位，而这种情形所衍生出来的问题也是比较多的。第一种情况是新设立的村镇银行就可能成为主发起银行的附属或者分支机构，这就使得设立村镇银行之初解决农村地区的穷人贷款难，具有扶贫性质的本意被商业银行追求高利润的本质所扭曲，亦或是被取代。第二种情况是主发起银行的绝对控股地位也抑制了其他投资主体的积极性。使得其他投资主体成为陪衬，降低了其他投资者参与的兴趣，进而抑制了村镇银行的发展和广泛设立。第三种情况是村镇银行内部股权的高度集中，就有可能造成村镇银行的主发起银行的大权在握，导致大股东，损害中小股东利益的现象发生。综合考虑银行的股权分配与经营之间的关系，笔者建议采用一种股权相对集中的模式⑧。

这种模式是在保留主发起银行控权地位的基础上，适当的放宽其他投资者的股权，这既能提高当地企业参股的积极性，又能仿效公司治理模式，使其能够对于控股股东的银行管理的监管更具有实质性，增加其对于银行管理的权限。村镇银行的投资主体本应该尽可能的多元化，当地的银行、企业、、个人等，都应该成为村镇银行的设立股东，并能在考虑完善银行自身的内部监控机制的基础上，对各个投资主体的股权设置作出更合理的规定。

(四)明确不同阶段的定位以求得进退有度

新农村建设作为国家既定的、综合解决“三农”问题的一项长期任务，在“三农”实施期间，的参与必定是激励落到实处的重要一环。村镇银行应该根据当地对新农村建设的部署，全方位、长期参与当地的新农村建设，实现银行与的多角度、深层次的“银政合作”。首先，村镇银行应积极配合当地参与新农村建设规划。村镇银行利用自有人才资源优势、宽渠道的信息优势，在充分尊重农愿的基础上，依据当地的特色经济研发相应的金融产品，帮助需要贷款的农户提供发展资金，帮农民算好帐、理好财，提供优质、高效服务。其次，发挥支农资金与信贷资金的杠杆作用，撬动社会资金参与新农村建设。信贷资金和支农资金的联合，不仅能够充分的使的支农落到实处，同时资金通过村镇银行借贷的形式应用于农村经济建设之中。从村镇银行的角度来看，捐助的资金或者来自的软贷款都将成为村镇银行的廉价资金，对村镇银行的发展无疑是一种助力。从另一个角度看，银行应当明白作为投资主体虽起到了一定的推动作用，可以缓解银行发展初期的资金匮乏的问题，但是由于自身能力水平的，可能会出现经济不到位和微观力度不够的情况，因此投资村镇银行必须是暂时性和缓退性的，权利的减弱才能使村镇银行的管理真正随着市场的信息的变化，自由、灵活、能动的处理所面临的机遇和风险。

五、结论

我国是一个农业人口比较多的国家，以农业为主的村镇也比较多，注重对农村基础设施建设的投入，着力于提高农民的生活水平，对于当前农村地区的金融市场也应该是一种刺激。村镇银行是针对农村金融的特殊情况设计的一种金融创新产品，灵活性高、创新性强、更符合农村的实际情况，具有较好的前景。村镇银行的设立对于缓解目前农村金融供需不平衡的状况，填补农村金融市场的空白和不足部分，增强农村地区现有金融机构的竞争意识和服务意识，优化农村金融市场的竞争环境有着不可忽视的作用。但目前村镇银行的发展程度并不高，仍存在许多问题。金融供给不足、品牌竞争力低、特色金融服务品种亟待创新等，都是制约村镇银行进一步发展的重要问题。因此，村镇银行只有明确自身定位，积极寻找金融市场空间，积极与金融组织、、实体企业合作，弥补自身实力的不足，才能实现进一步的发展。

参考文献:

［1］银监发.村镇银行管理暂行规定［M］.中国银行业监督管理委员会，2005.

［2］张炎.我国村镇银行的立法缺陷以及补救研究［J］.西部法学评论，2009，(4):45－49［3］李天柱.格莱珉模式与中国村镇银行的运营策略和风险控制研究［D］.西安:西安电子科技大学，2008

［4］柴瑞娟.村镇银行股权结构研究［J］.法学杂志，2010，(2):22－28

［5］中国农村信用合作.村镇银行发展现状.中国合作金融联合网www.ccffn.com，2009－08－12.

［6］李晓健.国外乡村银行运营的经验及启示［J］广西社会科学，2009，(11):34－36

［7］汪红军.新农村建设中的农村金融问题———村镇银行的生存之路探索［D］.四川:西南财经大学，2008

［8］银监发.新型农村金融机构2009年—2011年总体工作安排［M］.中国银行业监督管理委员会，2009.

［9］中国银行业监督管理委员会.村镇银行信贷模式探索.www.cbrc.gov.cn，2010－04－29

(编辑校对:余朝锡金界一)

⑧2003年被称为“民营银行之父”的徐滇庆教授的5家民营银行研究报告中，其股权设置同样遵循股权相对集中原则。虽因为各种因素未被银监会监管层批准，但其潜心研究的成果仍值得我们探讨研究，具有借鉴意义。股权相对集中的模式是指在肯定村镇银行中下载本文