程

案

例

题目：税务稽查现存问题与改革思路探究

1. 我国现行税务稽查的缺陷

1.1 理论基础薄弱

1.1.1 缺乏系统的理论来解决改革实践中出现的问题

无论是从稽查演变角度来看，还是从税收征管改革的角度来看，都缺乏深刻系统的理论来解决改革实践中所出现的问题。譬如说，管理与稽查是税收征管工作中两大重要内容，双方相互依存，互为存在前提。只管不查或重管轻查，管就缺乏刚性，必然导致偷逃税恶果;只查不管或重查轻管，查就缺少管的基础，只能成为无;水之鱼。因此，要充分发挥税收征管效能，就必须管查并重和相互协调，这也是税收征管原理的基本要求。但长期以来，我们进行税收征管改革在这点上却往往认识不足，理解不一，历经“征管查三分离”或“管查两分离”、“三位一体”、新的税收征管模式等三次大的改革却未能有效地解决管查偏向和相互不配合的问题，使得税务稽查难以健全，规范税务稽查工作受到极大的。

1.1.2 理论上的缺失导致变革的滞后性和不协调性

综观国外税制改革的经验和做法，在设计税制改革方案时，几乎都是把征管制度乃至整个征管作为税制的重要组成部分进行通盘考虑的。然而我国却不是这样的。从 1984 年到 1994 年的两轮税制改革，我们往往只是注重体现的意图，而对是够有足够的管理能力却很少顾及，导致有的税种因无法进行管理而不得不停征(如筵席税)，或由于征管不力而使税收职能不能充分发挥(如个人所得税等)。在整个税收改革层面上，税制改革一直是主动、积极的，而相比之下，征管改革则是被动、滞后的。所以，总是一轮新税制出台，继而一轮新征管改革再起，结果力图跟上总是滞后，难以协调。

1.2 税务稽查定位模糊

从税务稽查具体工作来看，1993 年税收征管法实施以后，国家就将税务稽查定位于具有“外反偷骗、内防不廉”的双重职能的税务执法部门。而各地组建的税务稽查部门在级别上却与税务分局一样。从理论上分析，“外反偷骗、内防不廉”能够起到减少信息不对称的效果：一方面，通过税务稽查加大对涉税违法案件的查处力度，提高稽查概率，从而遏制纳税人的偷逃税倾向。另一方面，通过税务稽查及时发现税收征管工作中存在的漏洞，增加违规执法被发现的概率，从而监督制约税务人员的日常行政行为。但由于没有系统的理论加以固化，后一种职能的实际执行情况并不理想。更有甚者，将“执法型”稽查变成了“收入型”稽查，成为增加税收收人的一种工具，违背了的初衷。

目前在税务实践中，一些地区为了扩大稽查面，推行了责成自查与重点稽查相结合的稽查模式，即在行业或专项税收检查中，先责成被查方自查，然后根据自查情况再选择一部分纳税人开展重点稽查。对自查发现的问题，从轻处罚甚至免于处罚，对重点稽查中发现的问题则加重处罚。从理论上看，责成自查免于处罚的手段符合“税收放免”的基本特征。而税收赦免制度作为一种偶然性、辅助性税收管理手段，显然与税收稽查的定位不相符合。在还没有形成比较严密的税源监控体系以及依法治税环境尚不十分健全的背景下，加以推广运用是值得探讨的。

1.3 执行不到位，纳税人心里预期不稳定

对偷逃税行为予以查处，是对不诚实的纳税人的一种惩罚，同时也是对诚信的纳税人的一种鼓励。但真正将税务稽查作为激励机制来促使纳税人讲真话，提高纳税人的税收遵从的一种激励机制，则需要满足许多前提条件。特别是要使纳税人形成比较稳定的心里预期，即偷逃税行为会受到惩罚，惩罚的成本高于偷逃税的收益。而从目前税收实践来，这一点往往比较欠缺。

首先，日常检查与重点稽查在对偷逃税问题的处理方式上存在明显差异。根据规定，基层征收单位通过纳税人日常申报情况和相关财务数据的分析、比对后，如发现当年度存在涉税问题的可以直接向纳税人约谈询问，也可以下户进行检查；对发现以前年度涉税问题的，应及时移送稽查部门处理。但是受收入考核任务的约束，基层单位往往超越权限，对发现的往年的涉税问题也一并进行处理，对当年度存在地问题也往往处罚较轻，一般都补税了事。

其次，稽查的案源选择缺乏科学性。现阶段，稽查选案还是以人工选案为主，因此，主观性较强，稽查的“盲点”和“盲区”在部分地区和行业不同程度地存在。比如房地产行业，2003 的年度“中国纳税百强排行榜”中，房地产企业全部落榜，利润的“巨人”成为纳税的“矮子”。而杭州市对 37家房地产企业的重点审计发现，17 家企业存在偷逃税行为，偷逃金额高达7069.81 万元。

再次，涉税案件移送工作难度较大，“以罚代刑”现象依然存在。根据刑法有关规定，纳税人偷税数额占应纳税额 10%以上并且偷税数额在一万元以上的，除由税务机关追缴其偷税款，并给予行政处罚外，依照规定应移送司法机关依法追究刑事责任。但是实际工作中并没有完全执行到位。因为按照移送标准，目前大量的案件都应移送，而机关查办涉税案件的专业力量严重不足，无法保证移送案件公正及时地得到处理。加之，涉税案件的移送必然会对被查企业的生产经营产生重大影响，不利于地方经济发展和税源的稳定。因此，税务稽查部门一般还是比较倾向于行政处罚了事。

受上述因素的影响，纳税人往往会误以为税法刚性不强，变通余地较大，自身的偷逃税行为未必会导致收益减少，或者认为在发生偷逃税行为后，可以通过种种方式，如贿赂税务人员、寻求地方保护等，使自己不受处罚或免受处罚。如此一来，税收处罚就会成为不可置信威胁，纳税人就会更多地选择偷逃税来增加自身的利益。

2.税务稽查变革的总体思路探索

2.1 加强税务稽查理论研究

税收稽查应充分发挥和监督两项基本职能。因此，“执法型”稽查应成为税收稽查管理工作的中心内容。税收稽查不能沦为“收入型”稽查，这与税收稽查的指导思想是相违背的，它牵挂了税收稽查的大部分精力，容易产生稽查与征管不分的矛盾，从而大大影响税收稽查功能的充分发挥，影响稽查方向和稽查效果。要让税收稽查部门从完成征税任务中解脱出来，集中有限的人力、物力、财力打击涉税违法犯罪。对税收稽查工作绩效的考核不能以是否完成税收任务为标准，应从查处多少税收违法案件，是否优化了税收环境，是否体现了“法治、公平、文明、效率”的治税原则，是否提高了纳税人依法纳税的意识为标准。明确了、执法、监督的税收稽查管理工作的指导思想，才能迅速、准确、有效地打击税收违法行为，促进税收环境的优化和纳税人依法纳税意识的提高，更好地体现依法治税的法治精神。

2.2 建立健全税务稽查法律体系

完善税收法制，规范税务稽查执法。首先，要尽快建立税收的根本法——《税收基本法》，从总体上对税收的各个环节提供法律规范。同时迅速修订完善税收征收管理法，增值各有关部门在税收征管中应承担的法律责任和义务。其次，要健全税务稽查法律体系。要通过提升税务稽查规章和制度的法律级次，加快起草论证税务稽查条例工作，制定和颁布全国统一的税务稽查法)，提高:税收法律的权威性。同时，随着稽查改革和稽查工作实践的不断发展，要进一步建立健全其他相关的法律法规，如完善《税务稽查工作规程》等，以明确税务稽查的法律地位、组织形式、工作任务、责权范围、稽查程序、稽查内容、稽查手段以及案件的定性原则、处罚规定等等，促进税务稽查工作有章可循，保护纳税人的合法权益，最大限度地提高税收征管效率和依法治税水平。第三，要明确稽查专属权，为稽查部门履行检查职能、进行税收处罚提供法律依据。税务稽查机构在税务系统中应具有稽查专属权，这是稽查机关得以存在的基本条件和前提，这必须在法律立法中予以解决。稽查机关的法律地位不明确，稽查机构就失去了存在的必然。稽查机构在税务部门中的法律地位问题，应在税收基本法中给予明确。此外，为了严厉打击各种涉税违法行为，必须对我国(刑法)及(关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定)进行必要的修改，加重其二刑幅度。如对偷抗税情节特别严重者，应由原来的七年以下，修改为十年以下有期徒刑，以增加涉税犯罪分子的偷抗税成本，制止各种涉税违法行为的发生。其二，要在法律上赋予税务机关更大的执法权。比如，由于稽查人员没有侦查权，对纳税人的有些偷骗行为无法彻底核查，稽查部门也无法直接人身自由，容易丧失战机，使稽查工作显得很被动。

2.3 构建科学完善的税务稽查组织体系

2.3.1 建立专业化加扁平型组织结构的稽查机构

稽查模式专业化是指由税务稽查机构专门负责税务稽查工作，日常稽查、专项稽查划归管理部门负责。扁平型组织结构，是指具有一定规模的组织的内部管理层次较少，在每个层次上，管理人员的控制幅度较宽。扁平型结构必须压缩稽查机构，减少机构层次。同时改变目前从国家税务总局→省局→地市局→县局都有稽查计划权的状况。稽查机构要做到统一名称、统一模式、统一机构设置。这将有利于实现稽查工作由多级向一级、由分散向集中转变，实现稽查的集约化管理，从上改变目前多头稽查、重复稽查的现象，减少地方的干预，保证税务稽查工作执法的严肃性。这样有利于实现税务稽查的专业化、规范化，提高稽查工作效率。

2.3.2 设置税务稽查的思考

1.国税、地税两套稽查机构合并，设置税务稽查机构，实行稽查系统垂直领导。理想的税收征管模式，应该是国税、地税两家征管，稽查信息共享，相互配合，相互协作，依法征税，优质服务，有较高的工作效率，低廉的征税成本，同时纳税人也有较低的纳税成本。我们设想，将国税、地税两套稽查机构合并，并在省城范围内实行直接由上级稽查部门垂直领导的新模式。这种机构设置方法，有利于在税务系统内实行征管与稽查的两权分离，有利于稽查机关的各税统查，有利于提高稽查机关的执法权威性，有利于排除各种阻力，加大稽查力度，有利于在现阶段实现依法治税。既是分权制衡理论在税收征管上的具体运用，也具有很强的现实意义。

2.设置的税务稽查的理论依据。孟德斯鸠在《法的精神》一书中强调，"一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，要防止滥用权力，就必须权力制约权力。随着我国社会主义法治建设的不断推进，作为法治核心内容的分权制衡理论己广泛运用到公共权力的规范领域。权力必须受到制约，已成为共识。税收征管权同其他国家权力一样，也应实行制约和监督，最有效的方法就是对税收征管权进行横向分权——征收权、管理权、稽查权适当分离，分别由各自相对的机构行使。结合当前征管模式，我们可以看出，征收权处于权力的最终环节，是税务机关根据国家法律、最终实现对纳税人税款征收的权力;管理权处于权力解决的起始环节，是税务机关根据国有税收立法，就涉税问题作为具体规定，以落实税收立法的意图和精神的过程;而稽查权处于中间环节，是根据国家税收法律和税收管理的具体规定，监督和保障征收权、管理权的依法行使。所以，把税收征管权的征收权、管理权、稽查权分离，同时又把稽查权相对于征收权、管理权，是权力制衡的必然选择。

3.设置的税务稽查的现实意义。（1）税务稽查作为税务机关对纳税人实施税务监督、防止税款流失的最主要方式和最有力手段，通过设立统一的税务稽查局，制定统一的稽查工作计划，建立科学规范的选案、检查、审理、处罚、执法等内部操作系统，不仅可避免国、地税税务稽查机构工作互不衔接、各自为政的状况，便全国税务广域网真正进入高效、准确、严密的运行之中，而且有利于提高税务稽查专业化水平，有效地打击偷逃税行为，提高税收法律的权威，遏制税收犯罪。（2）稽查权作为权力制衡机制的内容，通过设置的税务稽查，一方面可有效地规范税收征收人员的行政行为，抵制功利的诱惑，防止征收权力的滥用。另一方面，也可使税务征收人员行使由于日趋复杂的涉税问题所致的更多的自由裁量权时更符合法律的精神和立法的目的，堵塞法律和上的漏洞，提高税收行政执法水平。（3）在当前不完善的分税制财政下，国、地税务机关欲完全脱离，真正、公正地行使税收行政权是不现实的，尤其是税收管理权与征收权。把稽查权集中统一，实行自上而下的垂直管理，直接归口国家税务总局，这可以税收管理权、征收权制衡为契机，大大增强税务稽查自身工作的自主权，摆脱某一地区税收任务的束缚，避免成为“任务稽查”，可最大限度地减少地方干预，保证税收司法的，体现税收法制精神。（4）税收的效率目标追求以最小的税务成本获得最高的税收入库，并促进经济的发展。税务稽查的设置，不仅有利于精兵简政，避免稽查设施、装备的重复投资浪费，降低征收费用，而且有利于集中稽查经费，配置现代化的稽查装各，以应对日趋复杂的税务稽查环境。同时，由于建立于国、地税系统的新型税务稽查，避免了原有下，国、地税稽查重复进户的弊端;这不仅可减轻纳税人的负担，而且可以减少纳税人对税收的抵触情绪，有利于增强纳税人依法纳税意识，降低税收成本，提高税收效率。

2.4 建立健全司法保障体系，维护稽查执法权威

形成良好的税收法治环境，不仅需要建立和完善税收法律体系，还需要一个强有力的实施机制，做到有法必依、违法必究。从强化税务稽查角度看，我国现行的税收法律法规虽然规定了稽查部门的权限与责任、程序与手段，但是在实际工作中依然存在许多困难，稽查执法的权威性不强，比如税收保全和强制措施难以执行、税收处罚难以到位等。目前国外很多国家为了能更有效的打击涉税违法行为，在税务稽查权限上出现了逐渐扩大的趋势，突出表现为税务的出现，形成了拥有刑事侦查权的税务稽查人员，他们除了具有索取纳税资料、查账权等一把检查权限外，还能行使部分的职能，具有搜查住所权、封存帐簿权、查封财产权等刑事侦查权。

我国目前将税务案件的立案侦查权划归机关，县级以上机关都内设了经侦机构。但由于主要的办案人员都来自机关内部，对税收制度不够熟悉，在一定程度上影响了执法的公正性。因此，有必要借鉴海关设立缉私的有益经验，组建税务。而且，从目前税收实践看，涉税犯罪和涉税治安案件有密切联系。组建税务可以避免与地方机关的职能交叉，主动对涉税治安案件和突发事件及时制止和有效控制，对不法分之形成威慑力。同时，也可以通过查处涉税治安案件中发现、挖掘涉税犯罪线索，为侦查破案服务。

另外，由于与一般的民事法律关系中主体双方权利与义务的平等不同，在税收法律关系中，纳税主体和征税主体双方的权利和义务是不对等的。相应地，涉税案件的性质及其审理方法与一般的民事、刑事案件也有所不同。因此，不少国家设立了专门的税务司法机关，这无疑有助于提高涉税案件裁决的准确佳和工作效率。有鉴于此，我国也有必要在适当时候设立税务法庭，专司涉税案件的审理、判决和执行，从上保障税务稽查执法的权威性，进一步强化税务稽查威慑力。

2.5 加快信息化建设，完善税务稽查内部组织体系

加快信息化建设，提高效率和水平税务稽查的信息化，就是要在稽查工作中贯彻“科技加管理”的方针，充分运用信息技术，通过信息采集、信息传输、信息处理加强对稽查各环节的科学管理，目的是实现稽查工作的科学、规范、高效。目前，加快稽查信息化建设主要应做好 3 个方面工作：

2.5.1 加快建立规范统一、功能完善信息系统

建议由国家税务总局牵头，结合税收征管软件的建设抓紧开发统一的、具有良好兼容性和功能齐全的稽查软件，该软件可包含 4 个子系统：（ 1 ）信息情报系统。该系统通过对税收征管各环节、纳税人以及外部单位相关信息的广泛收集和监控，实现对稽查信息的采集、整理、比较、分析，为稽查选案和实施稽查提供畅通的信息通道。（ 2 ）案源管理系统。就是在广泛占有信息的基础上，基于积分选案的方法，运用信息化手段，通过对纳税人信息的分析、比对、计分，实现计算机排查案件。（ 3 ）业务处理系统。包括稽查计划、实施、审理、执行、文书传递、案卷管理的全部电子化。（ 4 ）辅助查询系统。可以为稽查人员提供法规查询、稽查案例剖析、稽查技能培训等多方面的资讯服务。

2.5.2 加快开放式的信息化网络建设，实现信息资源的高度共享

税务系统内加快国家税务总局、省局、地（市）局、县（市）局四级网络建设，实现上下网络间的互联互通。同时加快与管理、货币支付系统、中介机构和企业经营信息网络的连接，这样不仅可以最大限度地实现信息资源共享，而且可以为探索信息化条件下的稽查情报交换、交叉稽查奠定基础。为加快建立社会化的信息网步伐，应当鼓励企业和银行加入到信息网络的建设中来，对入网企业和银行等单位的信息化设备投资，给予加速税前扣除的优惠。

2.5.3 加强数据资源管理，强化数据的分析应用

数据的真实性、准确性是实现稽查信息化的基础。应通过落实各数据采集岗位的管理责任，解决数据缺项问题；加强前后台数据校验，解决数据失真问题；定期加强对数据的清洗，强化数据动态维护，清除垃圾数据。在数据采集和维护的基础上，扩展数据处理中心的数据分析功能，对原始数据进行深度加工分析，将数据变成信息产品，为稽查提供有价值信息。下载本文