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一、土地综合整治背景

土地是人类赖以生存的基础，是人类最珍贵的自然资源。自20世纪50年代农村土改至今，土地尤其是耕地承载了农村农民生产资料及社会保障的双重功能。然而，自20世纪90年代中期以来，我国总人口增加了1.1亿，城镇化水平由29.04％提高到44.94％，经济社会发展对粮食等农产品的需求呈现刚性增长，对保障用地的需求日益旺盛，随着工业化和城镇化进程的加快，我国耕地不断减少，过去10年全国耕地面积净减少1.25亿亩，目前我国人均耕地面积已减少到1.38亩，只相当于世界平均水平的40%。随着人口大量增加，经济日益发达，城市化和工业化迅速推进，耕地承受着越来越沉重的压力。这使得人们不得不高度关注和十分珍惜土地；不得不采取严厉的措施，严格保护和合理利用每一寸土地。

我省人均耕地面积仅有1.23亩，低于全国平均水平。作为农业大省、国家粮食主产区的河南，耕地保护责任重大，同时在建设中原经济区、加快中原崛起和河南振兴经济的背景下，建设用地需求量猛增，土地供需矛盾不容回避。

基于这样一个背景，2008年以来，河南、省及省厅领导主动顺应形势，提出不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”（工业化、城镇化和农业现代化）协调科学发展之路，要求我们既要坚持原则，又要灵活创新，以推进国土资源管理改革创新为核心，打破以增加耕地面积、保障耕地占补平衡、为发展提供用地保障为主要目的土地整治传统思维，把土地综合整治放在社会经济发展大局中统筹谋划。结合国土资源部关于开展“万村整治”示范工程的要求，我们适时提出在全省开展 “千村整治”示范工程。

二、什么是土地综合整治

什么是土地综合整治？可以定义为：按照国家关于开展“万村整治”示范工程的要求，将城乡建设用地增减挂钩项目和土地整理复垦开发项目整合为土地综合整治项目。土地综合整治项目实施建新拆旧时，必须确保项目区内耕地数量不减少，建设用地总量不增加，区内自求平衡；对土地综合整治腾出农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。各县（市、区）要负责整合部门力量，整合有关涉农资金，整合相关，形成推进土地综合整治的合力。要保障土地整治项目当地农民的参与权，为农民增收创造条件。

以土地整理复垦开发（包括一定区域内全部的农用地整理、未利用地开发、旧村复垦）和城乡建设用地增减挂钩（即城乡建设用地增减平衡，耕地总量不减少，建设用地规模不增加）为平台，以促进农田产能普遍提高、村容村貌全面改观、基础设施综合配套、产业结构逐步优化、农村要素布局趋于合理为目的，以项目为载体，聚合相关支农资金，统筹规划，对田、水、路、林、村、房进行全面整治，即为土地综合整治。

也可以说，土地综合整治是土地整理复垦开发工作的发展和升华。1999年修订的土地管理法，规定新增建设用地土地有偿使用费专项用土地整理复垦开发，从此，有组织的土地整理复垦开发在全国范围内展开，但当时基本只限于农用地的整理，还有少量的未利用地开发。我省从2004年开始的“三项整治”开始涉及农村建设用地复垦，为目前的土地综合整治积累了丰富的经验。

正式提出土地综合整治是最近两年的事情。

十七届三中全会报告《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕1号）都要求开展土地综合整治。

国土资源部把开展土地综合整治、实施“万村土地整治”示范工程，作为推进土地管理制度改革的重要举措之一，力图破解土地管理中的一系列难题。按照国土资源部关于开展“万村整治”示范工程的要求，将城乡建设用地增减挂钩项目和土地整理复垦开发项目整合为土地综合整治项目，以行政村为单位，实行“全域规划、全域设计、全域整治”，以“整村推进”的方式开展田、水、路、林、村、房综合整治。

2008年6月，国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发【2008】138号）。

2009年7月，河南省印发《河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法的通知》（豫政办 〔2009〕124号）。

以上两个文件为城乡建设用地增减挂钩提供了依据。

2009年3月，国土资源部出台《关于促进农业稳定发展、农民持续增收、推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号），提出“积极开展土地整治，促进新农村建设和城乡统筹发展”。

为指导各地规范推进土地整治工作，国土资源部最近刚刚通过《关于推进土地整治规划工作的总体安排》，正式启动《全国土地整治规划（2011—2020年）》修编工作。

2010年12月，下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），对农村土地整治工作提出了明确要求。以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向。以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标。以切实维护农民权益为出发点和落脚点，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。

河南、省十分重视土地综合整治工作，把其作为推动新农村建设和城乡统筹的重要抓手，作为解决经济社会发展用地的重要措施，省已于2009年5月14日在周口召开了土地综合整治现场会，并拟定了指导性意见，要求各级、和有关部门深入研究土地综合整治的对策措施，抓紧启动试点工作。2009年9月份成立了省土地综合整治领导小组。2010年2月份，在开封召开了全省土地综合整治座谈会。2011年3月省下发河南省关于进一步加强土地开发利用管理的若干意见（豫政〔2011〕27号），要求2011年全面启动“千村整治”试点。

三、如何开展土地综合整治

农村土地整治是一项很大的工程，需要在的主导下，相关部门密切配合，共同推进。国土资源部门的主要工作是搭建平台，在这一点上，国土资源部门有经验、有资金、有，具备了基本的条件。就如何开展土地综合整治呢？省土地综合整治工作领导小组以豫土综治发〔2009〕1号文件印发了《河南省千村土地整治（试点）项目管理暂行办法》，该《办法》对土地综合整治项目的管理权限、选址、规划、审批、验收等都进行了明确规定：

（一）项目管理权限

1、项目管理按照统筹规划、统一实施、权责一致、分类考核的原则，实行分级、分类管理。各省辖市、县（市、区）要成立相应土地综合整治工作领导小组，负责组织、指导、协调、监督辖区内试点项目工作。土地综合整治工作领导小组下设办公室，负责日常工作。

2、省主要是对土地综合整治工作的开展进行总体安排部署，协调解决、资金等方面的重大问题。省土地综合整治工作领导小组办公室负责研究制定项目管理；协调省直有关部门，解决工作中的具体问题，对项目规划进行备案审查。

3、省辖市主要是组织、布置、推进辖区内的土地综合整治，负责辖区内土地综合整治试点项目规划的整体批复、整体验收等工作。省辖市土地综合整治工作领导小组办公室负责项目库的建设和管理、指导项目实施等工作。

4、各县（市、区）是土地综合整治的主导者和责任人，负责整合部门力量，整合有关涉农资金，整合相关，组织推进综合整治试点工作。负责本区域总体工作安排部署、重大事项的协调，并对辖区内土地综合整治任务完成情况负责。负责辖区内土地综合整治试点项目规划的整体申报、初验等工作。县土地综合整治工作领导小组办公室负责组织试点项目的选址、项目规划编制、申报、项目实施统筹协调等工作。

县国土资源管理部门负责项目区土地确权登记发证、土地整理复垦开发和增减挂钩子项目的实施工作以及对试点村综合整治工作的指导。

县财政部门提出统筹整合项目各部门资金的方案，全程监管项目资金使用情况。

县发展改革、城建、规划、交通、农业、林业、水利、电力等相关部门按照各自的职能和批复的项目规划，各司其职，各负其责，负责相应子项目的实施工作。

5、乡级也要成立项目实施组织领导机构，协调解决项目实施、村庄拆迁、新居建设等过程中遇到的问题，并根据县的统一部署，负责组织具体任务的实施工作。

（二）项目选址

1、项目选址必须遵循集中连片、整村推进、农民自愿、先拆后建、权属清晰、先易后难、因地制宜、循序渐进的原则。

有条件的地方可探索在整村推进的基础上进行整乡（镇）推进。

2、选址条件

（1）项目区所在区位具有必需的路、水、电等配套基础设施；或已拟定相关的道路、水利、电力工程等建设方案，有关措施与资金已经落实，拟同步规划和实施，或上述几项建设正在实施。

（2）项目区所在乡（镇）重视土地综合整治工作，并具备相应的经济基础和较高的群众积极性。

（3）省、市新农村建设示范点及土地承包经营权已流转或正在流转的优先安排。

（三）项目规划

1、县（市、区）组织土地综合整治试点项目规划编制，由县土地综合整治工作领导小组办公室统筹协调，整合土地整理复垦开发、村庄建设、交通、水利等规划，优化资源配置、统筹耕地保护、生态环境保护和产业发展、村庄建设、交通水利等基础设施建设。项目区规划方案包括规划方案制定原则和依据、土地整理复垦开发、增减挂钩、村庄建设、交通建设、水利建设、生态环境保护、产业发展等项目规划方案平面布置、建新区规划方案、工程建设方案、保障农民合法利益方案、项目区整理前后土地利用结构变化等。另外，方案还应该包括以下内容：

村域产业发展。主要是村域内农业结构调整和现代农业发展布局；村域内其他产业发展安排（如集体企业、旅游休闲观光产业、资源开发等）。

村域生态建设与环境保护。主要是村域内生态用地的布局与生态系统的建设；村域环境污染整治与环境保护的安排；村域内地质灾害监测治理安排等。

2、各县、市可以以一个行政村为单位编制项目规划，也可以根据实际情况以更多的村或一个乡镇为单位编制。

（四）项目申报审批

1、规划方案形成后，县（市、区）应当在项目区进行公告，征求项目所在地乡（镇）、村民委员会、村民小组和村民的意见。经90%以上村民代表或村民会议90%以上成员同意并签字的方可上报。

2、各省辖市要建立土地综合整治试点项目库。项目规划完成后，省辖市土地综合整治工作领导小组办公室组织进行评审，对项目区内建新区面积不大于拆旧区，新增耕地面积不小于建新区占用耕地面积，且符合其它相关要求的，纳入土地综合整治试点项目库。

3、试点项目审批。对只涉及乡、村内建设用地增减的，由县（市）、区提出申请，省辖市按年度、进度、要求从项目库中选定项目进行整体审批。对涉及乡、村以外的城乡建设用地增减挂钩的，按照国家和省有关城乡建设用地增减挂钩的规定办理。新村建设用地，只能用于乡村建设，不得办理征收手续。

4、项目批复10个工作日内，由省辖市土地综合整治工作领导小组办公室组织，报省土地综合整治工作领导小组办公室备案。省土地综合整治工作领导小组办公室在一个月内组织备案审查，符合要求的同意备案。通过备案的，试点单位方可组织实施。

（五）资金管理

1、在县（市、区）的统筹下，按照“渠道不变、管理不乱、统筹安排、集中投入、各记其功”的原则，整合土地整理复垦开发、增减挂钩、农村公路建设、农业综合开发、农田水利等涉农资金，集中使用。资金以各相关子项目设计和预算为依据，依照土地整理复垦开发、基础设施建设、村庄整治等实际工程量确定。

2、项目资金实行预算管理，专款专用，专帐核算，资金拨付和使用必须控制在项目预算范围之内，不得办理超范围、超预算和虚列的支出。

3、项目资金拨付工作应遵循严格管理、实事求是、追踪问效的原则，按照项目实施进度和有关规定拨付，县（市、区）应当建立项目财务管理制度。

4、用新增建设用地土地有偿使用费复垦拆旧区等新增的耕地，不能用于项目区外的城乡建设用地增减挂钩。

（六）项目验收

1、综合整治项目区内的建设、土地、交通、水利、电力、林业、农业等各子项目，按各自行业管理规定，由各部门根据项目区的统一规划，各自组织实施。

各子项目工程施工结束后，相关部门按照职责和行业标准，对各自负责子项目进行工程竣工验收等工作。

2、除新村建设外的其他工程完工后，县（市、区）应当及时组织项目所在地乡镇、村民代表以及相关的专业技术人员进行项目初步验收评价，合格的，向省辖市申请项目整体验收。

3、项目初步验收评价合格后，省辖市，或委托土地综合整治工作领导小组办公室组织发展改革、财政、国土、规划、城建、交通、农业、林业、水利、电力、审计等相关部门专家进行项目整体验收。

4、项目整体验收合格，下达项目验收意见。验收不合格的，责令限期组织整改，直至验收合格。

5、项目整体验收合格的，由省辖市土地综合整治工作领导小组办公室组织，报省土地综合整治工作领导小组办公室备案。

四、保障措施

（一）保障

一是对土地综合整治区内的农村建设用地整理，在用于新村建设、预留非农产业发展用地后，节余的建设用地指标用于项目区外城乡建设用地增减挂钩的，按照《国土资源部关于促进农业稳定发展 农民持续增收 推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）规定，优先安排一定的周转指标给予配套。二是对于乡级以下农村居住建设用地内部增减平衡和农村基础设施、公共服务设施用地，在符合土地利用总体规划、村镇规划、土地整治规划前提下，由县（市、区）提出申请，省辖市按土地综合整治项目进行整体审批后，建新用地可由县级参照宅基地审批模式进行审批，不列入增减挂钩试点范围，不占土地利用年度计划和增减挂钩周转指标。

（二）资金保障

现在有一定的专项资金，主要是这么几笔：第一笔是新增建设用地土地有偿使用费，每年全国大概500多亿，河南也有20多亿。70%留给地方，30%集中到，除了用于重大项目之外，其它的按照每个省的耕地保有量、基本农田面积和粮食主产区的权重再返给地方，这是一大笔钱。第二笔钱就是土地出让金的15%，这也是国家规定用于土地整治的，全国大概也是500亿。另外，还有耕地开垦费、临时占用土地的土地复垦费等。把这些资金集中起来，用于土地整治。

省27号文规定“对纳入土地利用总体规划和农村土地整治规划的农用地、农村建设用地和未利用地整理复垦开发形成的新增耕地,可用于“占补平衡”的,用地指标实行有偿转让,并优先用于产业集聚区等县域经济建设项目占用耕地的补偿。通过农村建设用地、宅基地整理节约的土地转换为建设用地指标并挂钩到城镇使用的,所得收益要及时足额返还农村,主要用于区域内改善农村生产生活条件的基础设施建设、村民拆迁补偿和建房补助。”

所以，我们要求各试点市、县均要建立土地综合整治专项资金账户，以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚合各类相关涉农资金，实行专帐管理，专款专用，专账合算。除此之外我们还和省财政商量，拓宽了新增建设用地土地有偿使用费的使用方向，除用于农用地整理外，适当扩展到旧村拆除和新村基础设施建设中，破解当前土地综合整治启动资金不足的制约瓶颈。因此，各市县要进一步拓宽资金渠道，积极引导和规范金融部门和民间资本参与土地综合整治行为。对于增减试点建新区所得土地增值收益，应全额纳入土地综合整治专项账户，由财政部门全额返还土地综合整治试点项目区，专项用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

五、试点项目规划审查

为加快推进我省农村土地综合整治工作，省国土资源厅、省财政厅联合下发了《关于进一步加快推进农村土地综合整治工作的通知》（豫国土资发[2011]55号，以下简称55号文），为了落实文件精神，我们将有关项目规划及资金申请材料要求进行了明确。

（一）备案资料（一式两份）包括：

1．试点项目规划（含文本、图件、概算、附件及电子文档）；

2．省辖市批准文件；土地综合整治试点项目规划备案审查表，有关内容的要求参照《河南省土地综合整治试点项目规划申报、审批管理暂行办法》（豫土综治办发[2010]1号）；

3．县级资金整合方案；

4. 河南省农村土地综合整治项目文本概要书，有关内容的要求参照55号文填写；

（二）项目规划内容的审查

应对项目基础条件是否具备，土地适宜性评价、水资源供需分析是否合理，工程技术方案是否合理，投资概算编制是否合理、可行，资金保障是否充分，权属是否清晰、权属调整方案是否合理等进行把关，提出明确意见。

1.项目合法性审查

项目应是否符合土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划、城乡建设用地增减挂钩规划、村镇规划、新农村建设等社会经济规划。

2.规划编制的完整性、一致性审查

报告的内容应完整、格式应规范，应符合项目申报的有关规定要求。

（1）项目范围：指项目区的四至以及涉及到的行政乡（镇）、村，应落实到地块。

（2）地理位置：应明确项目区经纬度坐标范围。项目区经纬度坐标范围是指项目建设区的经纬度坐标范围，不是指项目区所在乡镇或县域范围的经纬度坐标。如果项目区分成几片，则应明确每一片的经纬度坐标。

（3）土地综合整治试点项目规划申报单位：为县级，补助资金申请文件申报单位为市、县国土资源局、财政局。

（4）一致性审查：申报材料中的数据应保持一致，报告中的数据应前后一致，文、图、表应相符。

3.基本控制指标审查

土地综合整治的总规模、基本农田建设规模和标准、旧村拆迁整理个数和规模、新村（社区）建设个数和规模、新增耕地数量、结余建设用地指标面积、粮食生产能力提高率、生产生活条件和生态环境改善程度、为新农村建设、城镇化、工业化提供用地保障的能力等。这些目标可采取定性和定量相结合的方法设定，但能够定量的尽量定量。

到2012年,大城市和区域中心城市的人均建设用地控制在90平方米以内,中等城市控制在95平方米以内,小城市控制在100平方米以内,建制镇控制在110平方米以内。（省2011,27号文）

4.基础条件审查

包括村庄基础设施条件、农田基础设施条件、资源和环境条件。项目所在区位需具备项目实施所必需的主干道路、主干排灌渠系、堤坝、电力等配套基础设施。试点村基本情况是否符合以下要求。一是尽可能要全面、详细；二是要有针对性，要能为后面的规划内容服务，不能列了一大堆情况，与后面的规划方案没有任何关系。

5.土地适宜性评价及土地利用因素分析审查

应对项目区土地的自然因素和社会经济因素进行客观、科学的综合鉴定，阐明其所具有的生产潜力和对农、林、牧、渔等各业生物生长的适宜性、性及其程度的差异，并针对土地利用因素提出相应的技术解决方案。

6.水资源供需平衡分析审查

土地综合整治项目首先要考虑项目区水资源的供需平衡问题，特别是对于缺水的干旱地区。在项目规划中，首先要摸清项目区的各种来水量和可供水量，人畜生活和农业生产需水量，提出一个科学合理的灌溉保证率，根据灌溉保证率进行平衡分析。

7.技术方案审查

（1）技术方案应合理、可行，在充分利用项目区内现有基础设施上，主要考虑以下几个方面：

试点村规划方案（包括土地利用布局和主要工程布局）是否合理。重点把握以下几点：一是土地利用布局要把原来旧村的农村建设用地面积、新村建设占地面积、当地农村预留的发展用地面积都要列出来，并以此算出结余的建设用地面积，为该规划后面部分的城乡建设用地增减挂钩提供依据。二是该方案是否与土地利用总体规划、新农村建设规划、其它行业的规划等规划相协调、相衔接。三是工程布局方案应科学合理,满足交通、灌排、水土保持和防止风害等的要求。应有方案选择的比较过程。

8.建设用地增减挂钩内容是否正确。

这部分内容要包括以下几个方面。1、要明确增减挂钩总的原则。2、要把以下几方面的账算清楚：1）旧村拆迁、复垦的面积；2）当地建设需要的用地面积。包括农民新居建设用地、公共设施建设用地、公益事业用地，村域内产业（如集体企业等）发展用地。3）结余的建设用地面积（给城市使用，城市拿到级差地租收益再返回来支持农村生产生活条件的改善）。3、要说明增减挂钩解决的一系列问题。

9．投资概算审查投资概算审查

投资概算编制应合理、可行，要满足市级（直管县）财政评审要求，重点关注以下几个方面：

（1）资金筹措：资金筹措渠道应明确，并按不同资金来源渠道，分别列出农地整理投资、农村建设用地复垦投资、新村建设投资（新村基础设施投资、农宅建筑投资）及其他建设内容投资；

（2）概算编制方法：采用的概算编制方法应符合实际，且科学、合理；

（3）概算编制依据：概算编制应参照国家相关的定额进行编制，并提供投资概算指标的编制过程；

（4）投资范围：投资概算中所列示的建设内容应符合相关办法、规定的要求，超投资范围内容应剔除；

（5）费用构成：投资概算中的费用构成及构成比例要科学、合理，并符合相关规定要求；

（6）计算准确性：投资概算各项费用之间的数学逻辑关系、计算内容应准确；

（7）投资计划应按实际情况编制，与施工进度安排匹配。

申请省财政资金补助农地整理和新村基础设施建设等投资项目要分别编制相应概算文本。

10.权属调整方案审查

项目区土地权属调整方案应明确可行。土地综合整治前，应明晰项目区内各土地权利人的产权情况和地类现状。要充分征求各方意见，土地权属无争议，权属有争议的土地不应纳入土地综合整治范围。

11．效益分析是否客观可信。

12．保障措施是否针对影响规划实施的主要因素和所要解决的重大问题，是否具有很强的操作性。

13．规划编制说明的内容是否全面。 

14.图件审查

土地综合整治项目图件包括现状图、规划图和单体工程图。土地综合整治项目图件制作要符合一般的制图要求，有图例、制图单位和制图日期，图例应符合《土地利用现状调查技术规程》及GB/T7929、GB/T5791。图件绘制参考《河南省土地开发整理项目制图标准》（试行）的有关规定。

（三）审查结论

根据上述审查情况，结合国家宏观经济和耕地保护有关，确定项目审查结论。填写项目评审论证表（见55号文附表3），对符合规定要求的项目，纳入土地综合整治试点项目补助名录；对不符合规定要求、存在下列情况之一的，不予补助：

1项目报件不齐全；

2不符合土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划、城乡建设用地增减挂钩规划、村镇规划、新农村建设等社会经济规划；

3项目区位置和范围不清；项目区土地利用现状不清；

4项目地貌类型（平原、丘陵、滩涂）无法核定；

5项目建设规模、投资规模、申请补助资金规模，新增耕地面积、结余建设用地指标等基本指标无法核定；

6没有体现为新农村建设和经济发展提供用地空间的不能通过评审；

7项目实施所必需的路、水、电等配套基础设施条件不具备；水资源无保障；

目区土地权属现状不清或存在严重权属问题；

9不符合“全域规划、全域设计、全域整治”的不能通过评审。

1权属调整方案不合理；

1工程技术方案不合理或不可行；

1投资概算显失合理，错误较多；

1规划材料错误较多，质量较差、图件不规范，不按相关办法和技术标准的要求编制图件，如上图要素不全，图面不清晰，图例不规范等；

1没有县级资金整合方案，或资金整合方案没有可行性，可能会造成规划无法实施的不能通过评审。

总之，做好土地综合整治工作。简单地说有三个方面：一是从操作上来讲，是统筹规划、整村推进，田、水、路、林、村、房综合整治。各项基础设施整治都可以趁着土地整治集中推进去，根据土地利用总体规划，统筹规划，整村推进。二是从整治目标上来讲，要达到三个相对集中，即：耕地向规模经营集中、居住向中心村镇集中、产业向园区集中。三是从机制上来说，就是引导、国土资源系统搭台、各部门参与、多项资金整合。

开展“千村整治”的是土地管理思想的一次改革、是用地方式适应发展方式转变的一场变革，是把国土资源管理工作与落实科学发展观结合，以保护耕地、建设高标准基本农田、改善农业生产条件和农村生态环境、推进社会主义新农村建设、实现城乡统筹为目标的一项创新性工程。只要我们集思广益，共同努力就一定把这项工作做好。 下载本文