摘要：随着工业化和城镇化进程不断深入，我国城乡经济取得长足发展，但伴随而来的是我们赖以生存的耕地也在急剧下降，乡村国土空间被严重压缩，土地资源低效利用、生态环境恶化等问题日趋凸显，已制约了农村经济发展和乡村振兴。开展农村全域土地综合整治势在必行。本文仅以广西为例，笔者通过对试点项目的深入考察调研，并结合自身的项目经验，对全域土地综合整治提出个人一些看法和思考，希望能给土地工作者一定借鉴作用。

关键词：全域 土地 综合整治 

当前，我国农村建设正从脱贫攻坚迈向乡村振兴战略转移。如何科学规划国土空间布局，保护有限耕地，提高土地利用率，建设生态文明，促进乡村振兴和经济社会健康可持续发展，是现阶段我国迫切需要解决的重大问题。在“多规合一”国土空间规划的统领下，在传统土地整治的基础上，“全域土地综合整治”全新概念的提出和推进实施，是顺应我国农业农村现代化和经济社会高质量发展的必须要求。在此背景下，自然资源部2020年开始在全国范围开展全域土地综合整治试点工作。

1.全域土地综合整治概述

全域土地综合整治的涵义，是指以科学、合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，针对乡镇耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化和生态质量退化等综合性问题，通过全域规划、整体设计、综合治理，用综合性治理手段开展农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复以及乡村历史文化保护等，以达到全面优化乡村生产、生活、生态国土空间布局的综合整治活动。实施全域土地综合整治最终目的就是要激活各种资源要素，构建乡村耕地集中连片、建设用地集聚、生态文明和谐、空间形态集约的国土空间新格局，为社会经济高质量发展提供基础保障。

2.实施全域土地综合整治的目的意义

2003年浙江省开展土地全域整治和生态修复的“千村示范，万村整治”工程，在国内首次出现“土地全域整治”概念，在实践中取得较好地效果。借鉴其成功经验，党的十七届三中全会提出在全国大规模推广土地综合整治工作，十八届三中全会提出强调自然资源的合理配置和永续使用、提高资源利用率，优化生态功能，实现人地和谐、人与自然协调共生发展的“山水林田湖，生命共同体”新理念。2019年12月自然资源部下发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，全域土地综合整治在全国范围试点工作正式展开。

我国经济社会快速发展和城镇化程度不断提高，城乡建设用地规模不断扩大，城乡国土空间不断被挤压，农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用粗放低效化、生态质量严重退化等问题日益严峻，并已成为当前阻碍我国农业农村现代化和社会经济发展的重大因素。而过去简单的土地整理模式已无法解决当前面临的问题。因此，在新形势下的土地整治工作，需要在国土空间规划的统领下进行全域规划、整体设计，用综合性、整体性手段开展对农用地、低效建设用地进行整治，实施乡村生态保护修复和乡村历史文化保护，全面优化农村生产、生活、生态的国土空间布局，促进耕地保护和土地节约集约高效利用，着力解决城乡一二三产业融合发展问题，切实改善农村生态环境，全面推进农业现代化和乡村振兴。

3.现状及成效

3.1现状

根据自然资源部《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》《广西全域土地综合整治工作指南（试行）》等文件要求，以及2021年初自然资源部《广西壮族自治区全域土地综合整治试点名单》，广西柳州市柳南区太阳村镇、玉林北流市新圩镇河村、玉林市博白县双凤镇、崇左市江州区新和镇、桂林市荔浦㳟城乡、百色市凌云县下甲镇河洲村、贺州市平桂区黄田安山村、贵港市覃塘区覃塘姚山村、河池市南丹县芒场镇拉者村、南宁市上林县白圩镇爱长村等17个乡村成为广西首批全域综合整治试点项目。

在自治区自然资源厅组织和推动下，各试点乡镇积极开展具体实施工作。据调研了解，首批试点项目都已立项并进入实施阶段。其中，柳州市柳南区太阳村镇全域土地综合整治项目、北流市新圩镇河村全域土地综合整治项目、玉林市博白县双凤镇全域土地综合整治项目获得2021年度自治区国土空间生态修复典型案例的通报表扬。从目前完成或实施中的试点总体情况来看，试点项目建设在改善生态环境、提升生态功能、节约集约土地、增加耕地和提升耕地质量、合理配置资源和优化国土空间布局等方面均达到了预期效果。

3.2成效

(1)乡村生态环境得到改善

通过环境综合治理，解决了乡村历史遗留的环境污染顽疾，有效控制水土流失，增加植被绿化，优化了生态功能，生态环境得到修复，乡村人居环境得到改善，提升了农村生态产品价值。

(2)乡村风貌得到改观

实施农村“三清三拆”工程，通过拆除危旧房及废弃房屋、修缮老房改造新居，修建及硬化乡村道路，整治完善水系，建设用地复垦，修建新景观等，进一步规范村庄建筑布局和美化工程，完善了农村生产生活基础设施，建设乡村共享农庄、农家乐、民宿客栈、图书馆、文体活动中心等，乡容村貌得到全面改观。

(3)土地空间布局进一步优化，土地利用率明显提高

通过拆旧建新、土地复垦、耕地提质改造等措施有效增加耕地，农村土地空间布局和建设用地结构得到整合优化，提高了土地利用率。以柳南区太阳村全域综合整治项目为例，项目区实施范围5700多公顷，建成高标准农田10.65万亩，完成土地复垦918亩，集约建设用地423亩，实现新增耕地98亩，建成种植蔬菜基地5000亩、螺蛳养殖基地6800亩、种植竹笋基地近10000亩。有效解决了农业产业用地问题，为推动农业产业化、现代化和规模化经营奠定了坚实基础。

(4)盘活乡村建设用地，显化农村土地资产价值

以玉林北流市新圩镇河村全域土地综合整治试点项目为例，项目区试行实施农村集体经营性建设用地入市流转，发挥市场资源配置杠杆作用，激活农村土地市场活力，促进土地要素科学配置及合理流动，提升了农村土地资产价值，取得较明显的效果，实现了乡村有资金、城市有指标的双赢局面。

(5)促进产业融合发展，巩固和拓展脱贫攻坚成果，助力乡村振兴

以柳州柳南区太阳村镇全域整治试点项目为例，项目区通过植入主导产业，建设现代农业产业园区，形成了集原料种养、产品深加工、物流配送、休闲农业与乡村旅游为一体的产业融合发展模式，成功探索和打造了以全域土地综合整治助色产业发展的“柳南模式”，建成了首个柳州螺蛳粉特色小镇，成功打响了地方特色品牌。产业园区至今已实现总产值达近百亿元，累计已完成安置1200户4600余人，带动2.4万人脱贫，解决了1.5万村民就业，有力推动了当地经济发展和乡村振兴。

实践证明，实施全域土地综合整治，通过“全域规划、全域设计、全域整治”，实现整治要素全覆盖，促进农村“三生”空间的合理规划布局，全面推动主导产业发展、生态保护、乡风建设、乡村旅游，促进产业链、价值链和生态链健康协调发展，为乡村振兴提供了动力和保障。

4.存在问题

4.1全域土地综合整治缺乏顶层设计方案，没有统一规范标准和模式，靠各地一边实践一边摸索。全域土地综合整治打破了原区域的土地、人文和自然生态格局，在整治实施过程中缺少科学专业指导和示范，不可避免地将会遇到各种不确定因素和不可预见问题，甚至还有可能造成更大生态环境问题的风险。

4.2部分地区原乡村土地利用规划与实施“多规合一”后国土空间规划尚未完成衔接，在土地空间布局方面制约了全域土地综合整治调整土地结构、优化土地布局的功能发挥。

4.3全域土地综合整治缺乏专项资金支持，社会资本投资市场驱动力不足。而地方财政趋紧也难有专项资金的支持，无法发挥层面的示范和引领作用。各地靠引入社会资本投资实施全域综合整治项目建设有很大难度。社会资本投资终极目标是追求利润，如果没有赢利模式和足够盈利空间，是难于吸引和维持大规模的资本持续投入。

4.4全域土地综合整治项目规模大、涉及面广、内容复杂交错、投入资金巨大、建设周期长，项目开展难度越来越大，各地组织实施和统筹管理能力将面临严峻考验。

4.5在当前各级财政偏紧并且控制投资的背景下，社会资本将成为全域土地综合整治领域的主要投资主体，但目前国家层面还缺乏全面、系统的社会资本投资相关和制度规范。

5.对策及思考

5.1坚决贯彻生态文明理念

乡村生态保护修复是全域土地综合整治的重要内容，其充分体现了党和国家“山水林田湖草生命共同体”系统思想和“绿水青山就是金山银山”治理理念，全域土地综合整治和乡村振兴战略必须始终贯彻生态文明建设和绿色发展这一核心思想理念。

5.2精准可行性分析评估是前提，科学规划统筹布局是关键

项目立项前须全面了解和掌握全区域自然条件、基础设施、生态环境、历史人文、土地利用现状、产业发展等基本情况。重点开展对土地空间布局可行性、土地整治潜力可行性、土地权属调整可行性深入研究，对未来产业发展前景，以及对即将面临的主要问题和风险进行全面分析和评估。

项目建设坚持在国土空间规划引领下，理顺与原土地利用规划衔接，以村庄空间规划为依据，通过综合整治优化空间布局，明确各区域功能定位和整治方向，确定乡村基础设施建设、主导产业、生态保护修复和人文历史景观保护等，在此基础上科学规划用地布局，划定主要规模指标，在全域范围内优化生产、生活和生态空间，合理布局农用地整理、耕地提质改造、后备土地资源开发、村庄迁并、乡村容貌人文景观提升和生态环境治理等，形成科学有序的规划布局，并有效推进各子项目的落地实施。

5.3拓宽渠道落实资金保障，稳步推进项目顺利实施

全域土地综合整治项目规模较大，所投入资金巨大，需建立多元化投资机制，整合多方涉农资金，充分利用开发性金融机构、性银行和社会资本等解决资金来源问题。应努力探索性农业信贷担保体系，推广实施农业保险、产业发展贷款贴息。通过项目利益分成、配套项目支持、产业扶持等优惠吸引社会资本积极参与整治项目建设，推进项目顺利实施。

5.4完善制度体系，加强组织领导，落实主体责任，强化整治过程监管

按照省级负责、县乡实施的原则，严格落实项目主体责任。建立完善全域土地综合整治管理制度体系，制定具体实施办法，强化把控，加快专业人才队伍建设，整合专家团队加强专业技术指导，做好全域整治全程监管、评估和总结工作。各相关部门按照主导、部门协同、上下联动、社会参与的统筹协调机制，明确职责落实责任，加强协同配合，确保项目建设统筹推进取得实效。

5.5完善社会资本投资相关和制度，规范社会资本投资管理

在未来一段时期，社会资本投资将成为全域土地综合整治领域资金来源的主力军。要制定完善相关和制度体系，加强和规范社会资本投资管理。明确界定社会资本投资责权利，鼓励引入银行等金融机构作担保或风险保底，完善土地整治节余指标出让收益分配机制，尽可能规避社会资本投入风险，兑现社会资本回报承诺，解决社会资本后顾之忧。

5.6顺应民心，尊重，因地制宜，有序推进

实施全域土地综合整治项目应以当地发展的实际需要为导向，应听取群众意见，充分尊重群众意愿，切实维护群众合法权益。尤其涉及拆旧建新、撤并村庄“合村并居”项目，不得强迫农民“上楼”，不得搞“一刀切”，不能违背搞大拆大建，不得破坏乡村风貌和历史文脉，禁止占用耕地搞人造景观，严格保护具有历史文化价值的农村建筑等。面对可能出现的问题和挑战，还应提前做好各种风险评估和制定切实可行预案。

5.7探索产业植入，增强农村造血功能，打造产业融合发展模式

实施全域土地综合整治，要因地制宜，发挥当地自然人文和劳动力资源优势，积极探索特色产业发展之路，大力推进现代农业产业园区、田园综合体、产业融合发展示范区建设，壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济等乡村经济业态，促进农村一二三产业融合发展。鼓励和带动农民深度参与产业建设，增强农村造血功能，推进乡村振兴和农村经济可持续发展。

6.结语

广西全域土地综合整治仍处在探索阶段，各级主管部门要认真贯彻落实部署和要求，强化责任落实，充分发挥引导，健全多元投入机制，充分发挥社会资本力量，强化技术支撑，加强全过程监管。不断总结和借鉴国内外先进和成功经验，积极探索适合区情的创新模式。实事求是，因地制宜，循序渐进，成熟一个实施一个推广一个，杜绝“一刀切”和“一窝蜂”。坚决把农民的切身利益和农村发展利益放在首位，坚持主导产业为核心以点带面带动一二三产业融合发展模式，助力乡村振兴，推进我区农业农村现代化和社会经济高质量发展。

参考文献：

[1]于水.以全域土地综合整治助推农村环境高水平保护[N].中国环境报.2019（3）

[2]杜俊那.对实施农村全域土地综合整治的思考.[J]农业与技术.2019（9）

[3]刘静.建设用地双控背景下的农村土地综合整治策略转型.[J]上海国土资源.2018（1）　　

[4]包建铎.全领域整治自然资源大格局助力乡村振兴[J].资源导刊.2018（8）

作者简介：黄志国（1972-），男，壮族，广西南宁人，经济师，主要从事城乡规划、土地管理工程方面的工作。

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