湖南交通科技

H U N A NC O M M U N I C A T I O NS C I E N C EA N DT E C H N O L O G Y

V o l .33N o .2

J u n .2007

　　收稿日期:2007-03-16

作者简介:王洪光(1974-),男,工程师,主要从事高速公路建设管理和养护工作。

文章编号:1008-844X (2007)02-0133-04

浅谈我国高速公路管理现状与改革

王洪光

(河北省大广高速公路京衡段筹建处,河北石家庄　050031)

　　摘　要:针对我国目前的高速公路管理水平还相对比较落后,不能适应我国高速公路健

康、快速发展需要的情况,分析了我国高速公路管理现状及存在问题,对我国高速公路管理改革提出了建议。

关键词:高速公路;管理;现状;改革　　中图分类号:U 41

文献标识码:B

　　公路是交通运输基础设施系统不可或缺的组成部分,在国民经济发展中起着重要的作用。与世界发达国家相比,我国高速公路建设起步较晚,但发展迅速。自1988年第1条高速公路建成通车至今,仅用了不到20a 的时间,总里程便远远超过加拿大,位居世界第2。截止2005年底,我国高速公路总里程达4.1万k m 。

根据我国交通部制定的《国家高速公路网规划》,至2030年我国高速公路总里程将达到8.5万k m ,形成覆盖全国、布局合理的国家高速公路网。

高速公路的建设需要花费大量的财力、人力、物力,是典型的资金密集型产业。而一条建设成功的高速公路要在日后的使用中发挥出最大效益,则取决于科学、合理、高效的高速公路运营和养护管理。

高速公路管理的主要内容包括建设管理、养护管理、收费管理、路政管理、交通安全管理、配套服务管理等方面。上述各个方面的管理是一个有机的整体,不论哪一方面管理不善,都会制约高速公路强大功能的发挥,甚至影响高速公路事业的健康发展。管理出效益已成为业界的普遍共识。

1　我国高速公路管理的现状及存在

问题

1.1　我国高速公路管理现状

1)多种管理模式并存。我国《公路法》第1规定给出了我国公路管理的原则框架,但是对于许多具体问题则赋予各级地方(尤其是省级)自行解决,导致各地对高速公路管理的选择呈现出“八仙过海,各显其能”之势,创建

了多种管理模式。

2)分散管理,“诸侯割据”。按照“谁投资,谁经营”的原则,我国高速公路建设投资的多元化必然导致多头经营管理,出现“诸侯割据”的局面。即便是一条连通的高速公路,由于投资主体不同、建设时期不同,其经营管理的归属也不同。再者,我国目前尚未出台全国性的高速公路管理法律法规,“诸侯”们各自为政,难于协调。

3)政企不分。我国已建成的高速公路中,很大一部分是在计划经济向市场经济过渡的时期建设并管理的,是在由投资逐渐向、外资、企业以及私人等多元投资主体转变的过程运作产生的。因此,即使是一些已经注册的高速公路经营公司,也或多或少地带有原事业单位的性质,没有实现真正意义上的政企分开。1.2　存在的问题

1)高速公路管理的法律法规不健全。我国现行的公路管理立法体系不完善,并且与高速公路这种全局性、战略性公共基础设施管理的要求不配套。全国各地在处理交通纠纷案件时,由于没有统一、完善的法律法规,难免会有差异,难以服众。行业法律法规建设相对滞后,是我国高速公路管理中出现的许多问题的重要根源之一。

2)管理机构重复设置,运作效率低下。由于实行“谁投资,谁经营”、“一路一公司”的分散管理,导致机构重复设置。有资料表明,某国道主干线3063k m 的高速公路共设40余个管理公司(处),其中,管辖里程最短的不到9k m 。

当一条新的高速公路建成以后,就要成立新的

管理机构,需要投入大量的资金购置设施设备,设置收费站,组建新的管理队伍。这样一来,必然造成资源的浪费,增加高速公路投资的成本;再者,新建的管理机构由于缺乏管理经验,在起初很长的一段时间里其管理水平必定相对较低,运作效率低下;还有,收费站的增加给行车带来不便,如果设置不合理,致使主线收费站过密,则严重影响高速公路的通行能力和服务水平,更加有损高速公路的形象,造成不良的社会影响。

3)管理职能被割裂,导致管理不顺。我国的高速公路交通安全管理由交警负责,其它管理内容则由交通部门负责。由于高速公路管理部门在行政和人事上与交警没有隶属关系,双方又缺乏明确的权利边界界定,当双方有利益之争时,两个部门之间不协调,甚至冲突时有发生。高速公路交警与管理人员之间的矛盾、对立、牵制已在一定的程度上影响到高速公路管理效率和管理水平的提高。

4)收费偏高,收费标准、收费系统不统一。由于不一,分散管理,全国各地的高速公路通行费收费标准不一,有些高速公路收费明显偏高,社会公众难以认同。收费所用设备、系统,收费的方式也各异,不利于推广联网收费。

世界银行于2007年2月发布了《中国的高速公路:连接公众与市场,实现公平发展》的报告。这份专门就中国高速公路而做的研究报告指出,中国高速公路的通行费和许多发达国家相当,甚至更高。世行引用了专业机构提出的指标“私人汽车行驶1600k m所付通行费在车主收入中所占的比例”来考量车主对高速公路通行费的承受能力。据此指标测算,在世界13个国家通行费可承受性方面,中国以超过2%的比例位居首位,超过美国、日本、法国、意大利、加拿大、澳大利亚、西班牙、葡萄牙等国家。其中美国最低,不到0.3%。

该报告也针对中国高速公路存在收费站过密,收费标准、收费系统不统一等现状提出了建议,认为中国高速公路应该考虑实施全国范围的统一收费,避免用户即使在短途行驶中也必须多次缴费、各路段费率不尽相同的情况。

5)重建轻管,建管分离。我国高速公路建设初期,交通基础设施对我国经济腾飞的“瓶颈”制约十分突出,所以,一直以来,我国公路建设的任务异常繁重。加上我国正处于百业俱兴的腾飞时期,资金短缺,为了尽量缓解由于公路建设落后而导致的“瓶颈”制约,只得埋头搞建设,而往往无力顾及后期的管理,逐渐形成重建轻管的现象。

国内许多省市由于投资的影响,在作高速公路规划期间,往往没有充分考虑日后的管理工作,导致高速公路建设与管理二者分离。

2　国外高速公路管理概况

国外高速公路管理主要有:直接由国家建设和管理,由国家授权地方或特许公司建设和管理,以及以集股和承包的形式进行建设和经营等3种模式。

1)采用由国家建设和管理这种模式的国家主要是经济状况比较好或者采取燃油税等收费方式的国家,大多为不收费高速公路或者里程较短的高速公路。其管理费用纳入国家预算。

2)由国家授权地方对高速公路进行建设和管理,一般是由提供资金,国家负责项目的指导和审批,由地方的公路部门进行高速公路的规划、设计、修建和管理。如德国、美国等国家都采用这种模式。由国家授权特许公司经营的模式,是在国家鼓励特许经营高速公路的同时,加强对特许经营的控制职能,成立设立的高速公路资金管理机构等,代表贷款、投资、提保,并参股经营。如法国、意大利等国就采用这种模式。

3)集股和承包的建设、管理模式大多是以集股的形式进行高速公路建设,而以承包的形式进行高速公路的经营管理。如日本的道路公团,它是由建设省监督的集权性质的特殊法人,组织实施收费高速公路的建设与管理。通常按50～70k m设立一个管理所,而具体的业务(如收费、小修保养、服务区租赁等)则全部承包给其它公司。

3　国内外高速公路管理上的比较国外多数发达国家在20世纪80年代就完成了高速公路网络的建设,此后基本没有大规模的建设任务,而将重点转向对已建成路网的改造与完善,使其充分发挥社会经济效益。例如,美国从1981年开始对州际高速公路的资助转向4R项目(即重修、重新铺面、重建和重置)。

我国高速公路起步晚,资金短缺,并且,为了适应我国经济腾飞的急切需要,我国高速公路建设的任务一直十分繁重,而对高速公路管理的重视和投入远远不够,导致我国高速公路管理发展严重滞后。

相比之下,发达国家在高速公路管理方面有以下几点明显的优势:

1342期王洪光:浅谈我国高速公路管理现状与改革　

1)发达国家比我国早几十年发展高速公路,资金雄厚,建设与管理并进,积累了丰富的管理经验。

2)高速公路管理立法健全,各项机制运行成熟,采用较统一的管理模式,易于协调,方便管理。

3)成功运用特许经营的做法,筹资建设、管理维护的效率高。

4)积极开发和应用先进技术,管理的技术水平较高。

5)高速公路深入人心,民众保护、配合的意识较强,有良好的管理气氛。

4　对我国高速公路管理改革的建议为充分发挥高速公路的效益,我国应尽快着手建立更科学、更完善、更适合我国国情的高速公路管理体系和方法,以保证我国交通事业的健康和可持续发展。基于目前我国高速公路管理的现状及存在问题,我国高速公路管理方面应该完善和做好以下工作。

1)建立健全的高速公路管理法律法规,统一管理,依法治路。

2)精简机构,提高机构管理效率。撤消或合并管辖路段里程过短的管理机构,包括路段管理公司(处)、收费站等,提高高速公路管理的规模效应;裁减冗员,提高管理人员的形象和素质修养,提高管理效率。

3)政企分开,增强机构管理的活力。负责高速公路管理事务的部门和企业公司各司其职,各尽其能。宏观、总体协调,企业则负责高速公路的具体管理活动,以维持高速公路良好的服务水平等。

4)立足本国高速公路建设与管理经验,借鉴国外先进成果。特许经营是国外许多国家在高速公路建设和管理方面一个比较成功的做法,它经国家以行政命令的形式批准委托其在一定时期内,按照与特许经营公司签署的合同来建设和管理一条或多条高速公路。特许公司筹资灵活,管理效率高,是一种科学、高效的高速公路管理。

由我国《国家高速公路网规划》可知,未来一、二十年内,我国高速公路建设的任务仍然繁重,需要筹集大笔的资金。而根据银行统计,截止2005年底,我国居民存款总额达14万亿,居民投资渠道严重缺乏。如果能够很好地借鉴特许公司筹资建设、管理运作的成功做法,说服、鼓励并组织居民参与投资建设高速公路,于国于民都是一件一本万利的事。

5)利用现代化先进技术,改进高速公路管理的方法和理念,推动高速公路管理网络化和智能化。如研究开发适合我国高速公路管理特点的高速公路信息管理系统,以统一管理方式,实现管理信息、管理数据的共享,提高管理的效率和科学性。

又如逐步推行全国或者全省(区)的高速公路不停车联网收费,以提高高速公路通行速度和效率,提高高速公路服务水平。这牵涉到全国(或全省、区)统一的收费标准和计算方法的制定,需要研究统一的收费机电系统的技术标准和采用相同(或可兼容)的收费系统软件,需要同金融机构协商,共同制定行之有效的收费方案和规范要求,此外,还需要与高速公路的不同建设单位和业主单位协商,制定统一的收费资金分配方案和办法,以保证不同投资商的利益,从而确保联网收费能够顺利、高效运行。

另外,积极推进适合我国国情的智能交通系统的研究开发与应用,也是提高高速公路行车安全性和运行效益的重要手段。

6)基于寿命周期成本分析的高速公路资产管理及养护工作的社会化。采用基于全寿命周期成本分析,对高速公路进行预防性养护以及作出科学合理的高速公路养护维修决策,是确保高速公路设施正常使用状况,使高速公路公共设施保值增值的重要手段。而高速公路的损坏评价和养护维修决策,以及养护工作的社会化,也是提高养护维修决策的科学性和合理性,提高养护管理水平,提高养护工作质量和效益的重要途径。

7)加强宣传、教育,提高民众意识,营造良好的管理氛围。提高国民对国有资产的保护意识,让更多的社会大众共同关心、监督高速公路管理,自觉维护路产路权,勇于举报破坏行为,支持高速公路事业,营造良好的管理气氛。

8)转变重建轻管的观念,培养综合型管理人才。我国公路建设经过二十多年的高速发展,大大缓解了改革开放之初,公路对我国经济腾飞的“瓶颈”制约作用。而随着我国经济建设的飞速发展,交通量及重载车辆的逐渐增多,我国高速公路在加快建设速度的同时,也迎来了高速公路运营管理和养护管理的高潮,而且基础设施的养护管理是伴随高速公路使用长期存在的。现代高速公路管理作为一个综合型、高要求的行业,需要大量既精通高速公路专业知识,又懂得管理,会使用计算机、网络技术等先进技术的综合型管理人才。因此,需要转变过去在特殊情况下重建轻管的观念,下力气培养综合

135　湖南交通科技33卷型管理人才,鼓励创新,积极开发、利用先进技术,努

力提高高速公路管理水平。

5　结语

搞好高速公路管理工作需要多方配合、常抓不懈,不但要善于总结、积累经验,还要重视理论研究。高速公路管理也要与时俱进,依托科技进步和理论创新不断进行改革和完善,保持管理水平的先进性,以适应我国高速公路事业的宏伟目标,符合提出的“公路增长由速度数量型向质量效益型转变”的要求,让高速公路为我国社会主义建设做出更大贡献。参考文献:

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(上接第119页)

时,总会存在一些工序上的或质量上的小问题。例如,路侧护栏立柱,在未填土的条件下施工,或填完了土但未进行压实,或立柱打入的深度不够,达不到规范的要求。护栏立柱应打入坚实的土基110c m 以上,应采用正确的施工工序,首先填土,用压路机进行碾压,最少达到压实度90%以上,然后再打入波形梁钢护栏立柱。

3.4　护栏设置的连续性问题

《高速公路交通安全设施设计及施工技术规范》(J T J074—94)规定的路侧护栏最小设置长度为70m。而目前国内很多高速公路路侧设置的护栏都达不到这个要求,从而降低了护栏的整体性防撞能力。

4　结论及建议

我国现有的高速公路(包括已建的和在建的)护栏,其结构设计是依据《高速公路交通安全设施设计及施工技术规范》(J T J074—94)。但由于该规范本身的局限性,以及随着高速公路交通条件的变化,大型车的比例越来越大,并且大型车向重型化、集装箱、车辆高度增加等方向发展。根据国外和我国近10a来的高速公路安全护栏的研究成果,以及《高速公路交通工程及沿线设施设计通用规范》(2004年报批稿)的要求,高速公路目前设置的安全护栏不管是路侧护栏、分隔带护栏还是桥梁护栏其防撞能力部分路段不足,这些护栏普遍对小型车的防护能力较强,对大型车的防护能力较差,特别是护栏的高度和防护能力的不足,可能引起大型车碰撞护栏后出现翻越护栏,冲下边坡的事故,或大型车碰撞护栏出现侧翻的事故。

鉴于新规范尚未颁布实行,以及我国大多数还是采用老规范的安全护栏形式,故在此建议:

1)加强对高速公路采用波形梁钢护栏质量管理;

2)切方路段(特别是有刚性护坡的切方路段)在经济允许的情况下,尽量设置护栏;

3)把好施工关,严格按工序进行施工;

4)对护栏进行适当加固。特别是对护栏基础进行适当加固很重要,可以将原来的A级护栏的防撞能力提高到《高速公路护栏安全性能评价标准》(J T G/T F83—01—2004)中的2级标准;

5)保证护栏设置的连续性,提高护栏的整体防护能力。

参考文献:

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