中国煤炭工业协会经济运行部

中国煤炭运销协会

梁敦仕

（2015年8月19日  杭州）

随着中国经济进入新常态，发展速度的放缓，煤炭产业的也做出了调整。只有理解和把握煤炭产业的调整，煤炭企业才能应对新常态下的新挑战、新机遇，从而突破困境，谋求发展。

一、煤炭产业相关出台的形势背景

    进入21世纪以后，煤炭工业经过“黄金十年”的快速发展，逐步摆脱长期性亏损的局面，行业面貌发生了巨大变化。

随着我国经济发展逐渐步入新常态，煤炭产业发展也面临着新挑战、新机遇。自2012年以来，全国煤炭市场供需形势发生了转折性变化，煤炭消费强度降低，产能过剩矛盾加剧，市场供大于求的问题日益突出，煤炭库存持续处于高位，价格连续大幅下滑，企业经济效益大幅下降，煤炭经济运行下行压力不断加大，行业形势十分严峻。 

1.1煤炭消费增速明显放缓

随着我国经济发展方式的转变和经济结构的不断调整，煤炭消费增速呈现逐渐降低趋势。进入21世纪以来的前11年(2000-2011)煤炭消费年均递增8.2%，2012年后增速明显放缓，2012、2013年分别增长2.8%和2.5%，2014年首次出现下降，比上年减少2.9%。

图1-1  2000-2014年煤炭消费量变化趋势

1.2煤炭产能增加,煤炭产量持续高速增长

国家统计局数据显示，2000年以来的十四年煤炭采选业固定资产投资快速增长， “十五”时期煤炭采选业年均投资只有500亿元，“十一五”时期年均投资2500亿元， “十二五”前四年年均投资5000亿元。尽管近两年煤炭投资有所下降，但十四年来年均递增速度仍达到25%。

图1-2 2005-2014年煤炭采选业固定资产投资变化

“十一五”以来，煤炭采选业固定资产投资累计3.27万亿元，近几年来，每年新开工的原煤开采建设规模在4-6亿吨，每年新增的煤炭产能都在4亿吨左右。到2014年累计新增煤炭开采能力超过30亿吨,在建规模超10亿吨。

由于煤炭产能不断扩大，煤炭产量也逐年递增。2000-2013年的十三年年均产量增加2亿吨，年均递增8%。2014年全国原煤产量38.7亿吨，比上年减少1亿吨，下降2.5%，这是自2000年以来首次出现的下降。

图1-3  2000-2014年煤炭产量变化态势

1.3煤炭进口规模过大，增长太快

近十年来，我国煤炭进出口格局发生了根本性变化。煤炭出口逐渐减少，进口快速增加。 2001年净出口8763万吨，到2008年煤炭进口、出口数量基本相当，都在4000多万吨。2009年我国首次成为煤炭净进口国，2013年净进口3.2亿吨。这样一来，由净出口8000多万吨到净进口3.2亿吨，相当于十年内由于进出口变化导致国内煤炭供应资源增加了4亿吨。

图 1-4 2000-2014年煤炭进出口量变化趋势图

1.4 煤炭价格连续大幅下滑

2012年以来，由于煤炭市场转为供大于求，煤价连续大幅下滑。以秦皇岛港5500大卡动力煤平仓价为例，2011年末为850元/吨， 2012年跌破700元，2013年跌破600元， 2014年跌破500元。今年价格由年初的515元/吨，连续下跌至目前（8月16日）的400元/吨，已完全跌回到10年前水平。

图1-5 2004.8-2015.8 秦皇岛港5500大卡动力煤价变化图

1.5行业效益大幅滑坡，企业亏损严重

2012年以来，煤炭行业经济效益连续大幅度下滑，降幅不断加大，2012、2013、2014年全国煤炭企业利润分别下降15.6%、33.7%和46.2%。

今年上半年，全国规模以上煤炭企业利润额只有200.4亿元，同比减少407亿元，下降67%，降幅比2014年扩大20.8个百分点。

据煤炭工业协会调研了解，目前全国煤炭企业除个别优势企业和部分上市公司外，其它大部分企业都已亏损，亏损面在80%以上。

由于企业亏损严重，企业经营十分困难，一些企业减发、欠发工资问题突出。部分煤矿职工基本生活保障都受到影响，职工思想波动、矿区社会稳定的矛盾加剧。

煤矿安全生产投入不足的问题日益突出。部分煤矿受资金短缺的困扰，安全生产投入大量减少，煤矿安全生产面临严峻威胁。

二、当前煤炭产业相关简介

针对近年来煤炭行业发展出现的突出矛盾和问题，党高度重视。2013年以后，先后印发了《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》、《关于深化电煤市场化改革的指导意见》、《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》和等多个指导性的重要文件，对煤炭行业改革发展作出了一系列重大决策和部署。

特别是去年七月以来，领导多次听取汇报，对煤炭行业脱困做出重要批示，主持召开煤炭行业脱困工作会议，指示要多措并举，统筹考虑，使煤炭行业走出困境，并从“化解过剩产能、遏制煤炭产量无序增长、切实减轻企业负担、煤炭进出口、改进企业考核机制和加强金融支持”等方面，提出了明确的工作要求。

为贯彻落实决策部署，根据领导指示，国家发展改革委会同国家能源局、国家煤矿安监局、中国煤炭工业协会以及其它有关部门和机构，建立了煤炭行业脱困工作联席会议制度，到目前先后召开了30多次联席会议，按照印发的《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》的要求，围绕煤炭行业脱困的工作中心，研究采取了一系列有针对性的措施。主要包括以下六个方面：

控制总量    调节进口

减轻负担    强化自律

深化改革    转型发展

2.1《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》

2013年11月18日，经批准，印发了《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号）。 《意见》紧紧抓住煤炭经济运行中的关键问题，坚持标本兼治、远近兼顾，从五个方面提出了要求：

 一是科学煤炭总量，遏制煤炭产量无序增长；

二是严格清理各种不合理涉煤收费，加快资源税改革，切实减轻煤炭企业税费负担；

 三是优化煤炭进出口结构，加强煤炭进出口环节管理；

 四是进一步加强企业内部管理，提高煤炭企业生产经营水平；

 五是调动各方面力量，营造煤炭企业良好发展环境。

2.1.1遏制煤炭产量无序增长

    为遏制煤炭产量无序过快增长，提出以下措施有：

一是控制增量。停止核准新建30万吨/年以下煤矿、90万吨/年以下煤与瓦斯突出矿井。新建煤矿必须严格履行基本建设程序，严厉查处未批先建、批小建大等违规行为。

    二是优化存量。逐步淘汰9万吨/年及以下煤矿，重点关闭不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭煤与瓦斯突出等灾害隐患严重的煤矿。

    三是抑制超能力生产。煤炭企业必须严格按照核准的煤矿建设规模和生产能力组织生产。建立煤矿产能登记及公告制度，提高超能力生产处罚标准，加大处罚力度，定期公布处罚结果。

    四是加快结构调整。鼓励煤炭企业兼并重组，以大型企业为主体，在大型煤炭基地内有序建设大型现代化煤矿，促进煤炭集约化生产。

2.1.2 切实减轻煤炭企业税费负担

财政部、发展改革委要对重点产煤省份煤炭行业收费情况进行集中清理整顿，坚决取缔各种乱收费、乱集资、乱摊派，切实减轻煤炭企业负担；同时加快推进煤炭资源税从价计征改革。

2.1.3 加强煤炭进出口管理

提出三个方面具体措施：

一是按照节能减排和环境保护要求，研究制订商品煤质量国家标准，加强对进口煤炭商品质量检验。

二是研究完善差别化的煤炭进口关税，鼓励优质煤炭进口，禁止高灰分、高硫分等劣质煤炭的生产、使用和进口。

三是进一步做好对进口煤炭进出口总量、结构、趋势的监测分析，根据国内外市场变化，适时调整煤炭出口相关措施

2.1.4提高煤炭企业生产经营水平

一是加强市场供需分析，依法有序组织生产，严禁私采乱挖和超层越界开采。

二是加强企业内部精细化管理，压缩非生产性支出，合理控制生产经营成本，提高内控管理和安全生产水平。

三是保持矿区和谐稳定和煤矿安全运转，进一步加大安全生产投入，保障一线职工人身安全及合法权益。

四是充分发挥行业组织在自律管理、统计监测、信息发布、推广先进技术和管理经验、研究制订标准等方面的重要作用，引导行业健康发展。

2.1.5营造煤炭企业良好发展环境

具体由五点要求：

一是解决老矿区、老企业历史遗留问题。

二是建立完善退出机制，对资不抵债、亏损严重且扭亏无望的煤矿，要依法及时关闭破产。

三是支持煤炭企业发展矿区循环经济，加快建设一批煤电一体化项目。

四是推动煤炭企业与用户签订中长期煤炭合同。

五是地方各级及其有关部门及时调整完善企业考核机制，积极促进全国煤炭市场正常流通。

按照《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》的部署要求，国家有关部门和产煤省区抓紧研究出台了一系列“组合拳”式的措施，概括来说主要有五个方面的内容

2.2关于控制煤炭总量

主要目标是要遏制国内煤炭产量无序增长：

   一是摸清煤炭产能底数，向全社会及时发布相关信息，建立产能公告制度，加强产能监管；

    二是加快关闭小煤矿，淘汰落后产能，优化存量，控制增量；

三是全面清查和坚决制止煤矿违法违规建设和生产。要对全国煤矿建设生产情况进行核查，发现有违法违规的煤矿，将责令停工停产、限期整改，甚至关闭。

2.2.1摸清煤矿生产能力底数，加强产能监管

为摸清当前我国煤矿生产能力，国家能源局等有关部门下发了一系列的文件。

2013.12.8国家能源局关于建立煤矿生产能力登记和公告制度的通知（国能煤炭[2013]476号）

20149.23《国家发展改革委关于进一步做好煤矿生产能力登记公告工作的通知》（发改电[2014]284号）

2014.9.22全国煤矿生产能力情况（第一批）（国家能源局公告2014年第5号） 

2014.9.22全国煤矿生产能力情况（第二批）（国家能源局公告2014年第6号）

2014.9.30全国煤矿生产能力情况（第三批）（国家能源局公告2014年第7号）

2014.10.8全国煤矿生产能力情况（第四批）（国家能源局公告2014年第8号）

2014.10.8全国煤矿生产能力情况（第五批）（国家能源局公告2014年第9号）

2014.10.10全国煤矿生产能力情况（第六批）（国家能源局公告2014年第10号）

2014.10.20全国煤矿生产能力情况（第七批）（国家能源局公告2014年第12号）

2015.3.23国家能源局《全国煤矿生产能力情况表》（国家能源局公告2015年第2号）

2014.6.30 《监管总局、国家煤矿安全监察局、国家发展改革委、国家能源局关于印发煤矿生产能力管理办法和核定标准的通知》（安监总煤行[2014]61号》

2014.10.24国家能源局关于开展在建煤矿项目有关情况调查摸底的通知 （国能煤炭[2014]475号）

2014.10.29 国家能源局关于开展煤矿建设秩序 专项监管的通知 （国能煤炭〔2014〕480号）

2.2.2关闭小煤矿，淘汰落后产能

2013年10月2日，关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见（国办发〔2013〕99号）。提出要进一步加强煤矿安全生产工作，大力推进煤矿安全治本攻坚，建立健全煤矿安全长效机制，坚决遏制煤矿重特大事故发生。一项重要措施就是加快落后小煤矿关闭退出。

2014年5月12日，监管总局等十二部门关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知（安监总煤监〔2014〕44号）。

   通知明确提出，到2015年底全国要关闭2000处以上小煤矿。

   工作重点是以辽宁、黑龙江、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等省（市）为重点地区，逐步淘汰9万吨/年及以下煤矿，重点关闭不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。

    通知对实施关闭或淘汰退出的13类小煤矿作出了明确规定。

2013年3月18日，国家能源局 国家煤矿安全监察局关于做好2013年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知（国能煤炭〔2013〕145号）。计划通过关闭退出、改造升级、兼并重组等办法淘汰煤矿数量1256处，淘汰落后产能18万吨。

2014年3月27日，国家能源局 国家煤矿安全监察局关于做好2014年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知（国能煤炭〔2014〕135号）。计划淘汰煤矿数量1725处，淘汰落后产能11748万吨。

2015年3月26日 ，国家能源局 国家煤矿安全监察局关于 做好2015年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知（国能煤炭〔2015〕95号）计划淘汰煤矿数量1254处，淘汰落后产能7779万吨。

2.2.3清查和制止煤矿违法违规建设生产

   为规范煤炭产业，有关部门下发了一系列文件，其中以《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》，《关于全面清查和坚决制止煤矿违法违规建设生产的紧急通知》和《关于严格治理煤矿超能力生产的通知》尤为重要。

2014年8月15日，国家发展改革委，国家能源局，国家煤矿安监局 《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》（发改电[2014]226号）

2015年4月13日，《国家能源局、国家煤矿安全监察局关于严格治理煤矿超能力生产的通知》（国能煤炭[2015]120号）

2014年11月6日，国家发展改革委 ，国家能源局，国家煤矿安监局 《关于全面清查和坚决制止煤矿违法违规建设生产的紧急通知》（发改运行[2014]2546号）

2015年4月2日，国家发展改革委、国土资源部、环保部、水利部、国家能源局综合司、国家煤矿安监局办公室《关于开展煤矿违法违规建设生产情况核查工作的通知》（发改办运行[2015]784号）

2015年5月26日，国家发展改革委  国 家 能 源 局  国家煤矿安监局《关于落实违法违规煤矿煤炭相关治理措施的通知》(发改运行[2015]1136号)

2015年7月15日，国家等12个部门《关于对违法违规建设生产煤矿实施联合惩戒的通知 》（发改运行[2015]1631号）

2.2.3.1《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》

2014年8月15日，国家发展改革委、国家能源局、国家煤矿安全监察局联合下发了《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》（发改电[2014]226号）。提出 要求：

    一是煤矿签订《按照登记公布生产能力组织生产的承诺书》；

    二是国家能源局、国家煤矿安监局对所有煤矿生产能力在全国范围内进行公告，并将通过网站向社会公开；

    三是煤矿要按照登记公布的生产能力和承诺事项组织生产，年度原煤产量不得超过登记公布的生产能力；

    四是所有未经核准的煤矿一律停止建设和生产，所有未取得采矿许可证和安全生产许可证的煤矿不得投入生产；

五是社会公众可对煤矿生产行为进行监督，有关部门要定期开展联合执法，严厉查处煤矿超能力生产和违规建设并组织生产的行为。

2.2.3.2《关于严格治理煤矿超能力生产的通知》 

2015年4月13日 ，国家能源局 国家煤矿安全监察局印发《关于严格治理煤矿超能力生产的通知 》（国能煤炭〔2015〕120号）。

要求各产煤地区有关部门要切实履行各自职责，坚决打击煤矿超能力生产等违法违规生产行为，有效规范煤矿生产秩序。

所有生产煤矿必须按照公告生产能力组织生产，合理安排年度、季度、月度生产计划。煤矿全年产量不得超过公告的生产能力，月度产量不得超过月度计划的110%；无月度计划的，月度产量不得超过公告生产能力的1/12。企业集团公司不得向所属煤矿下达超过公告生产能力的生产计划及相关经济指标。

各地煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门，要对出现过超能力生产或可能存在超能力生产的煤矿进行重点监督检查，督促煤矿严格控制产量，防止超能力生产。

2.2.3.3《关于全面清查和坚决制止煤矿违法违规建设生产的紧急通知》

2014年11月6日，国家发展改革委，国家能源局，国家煤矿安监局 《关于全面清查和坚决制止煤矿违法违规建设生产的紧急通知》（发改运行[2014]2546号）。

要求全面排查清理违法违规煤矿建设生产。各产煤省（区、市）要对辖区内所有煤矿建设项目登记造册，逐一排查认定，摸清底数。对基本建设手续不齐全、今年产量已超出生产能力以及存在重大安全生产隐患的煤矿，一律责令停工停产，限期整改。对未公告产能的煤矿，责令立即公告。

要加大问责力度。对弄虚作假、逾期未报或隐瞒不报的煤矿，国家能源局、国家煤矿安监局将列入黑名单，今后不予办理项目核准和安全核准手续。对属停产整改范围但拒不停产整改、擅自组织生产的煤矿，由省级予以关闭。同时，要严肃追究煤矿及其集团公司主要负责人和相关部门的责任。

今年3月13-14日，国家发展改革委运行局、国家能源局煤炭司、煤矿安监局监察司、中国煤炭工业协会联合召开会议，在已完成初步排查的基础上，对涉及违法违规建设的14个产煤省区有关部门和违法违规建设煤矿法定代表人进行了约谈。

今年4月2日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、水利部、国家能源局、国家煤矿安监局六部委下发了《关于开展煤矿违法违规建设生产情况核查工作的通知》（发改办运行〔2015〕784号）。要求各产煤省按照文件精神，开展自查和省际互查。

5月下旬至6月上旬，在各产煤省自查、省际互查的基础上，国家运行局会同能源局煤炭司、煤监局行管司，以及国土资源部、环保部、水利部有关司局和煤炭工业协会，分别深入内蒙古、山西、陕西所辖煤矿，开展了违法违规建设生产情况抽查。

7月15日，在对煤矿违法违规建设生产情况认真核查的基础上，国家发展改革委、、国土资源部、环境保护部、水利部、中国人民银行、工商总局、安全监管总局、银监会、国家能源局、国家煤矿安监局、全国总工会12部门联合印发《关于对违法违规建设生产煤矿实施联合惩戒的通知》（发改运行[2015]1631号），明确了联合惩戒的对象、内容、操作程序以及动态管理方式，要求抓紧落实已核实违法违规建设生产煤矿的联合惩戒措施。

有关部门（机构、单位）要根据实施联合惩戒的通知要求，依法依规对违法违规建设生产煤矿予以处罚，并对煤矿或所在企业集团在项目核准与淘汰落后产能、确定采矿权出让或土地供应、融资、民用爆炸物品供应、电力供应、性资金支持、铁路运输、市场监管等方面予以。目前这项正加大工作力度贯彻落实。

2.3关于煤炭进出口

2013年8月26日，关税税则委员会关于调整褐煤等商品进口关税税率的通知。自2013年8月30日起，取消褐煤的零进口暂定税率，恢复实施3%的最惠国税率。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　

2014年10月8日，关税税则委员会关于调整煤炭进口关税的通知（税委会[2014]27号）。自2014年10月15日起，取消无烟煤（税号：27011100）、炼焦煤（税号：27011210）、炼焦煤以外的其他烟煤（税号：27011290）、其他煤（税号：27011900）、煤球等燃料（税号：27012000）的零进口暂定税率，分别恢复实施3%、3%、6%、5%、5%的最惠国税率。

2014年12月12日，《关税税则委员会关于2015年关税实施方案的通知》（税委会[2014]32号），明确自2015年1月1日起，煤炭出口关税由10%下调为3%。

2014年9月3日，国家发展改革委、环境保护部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局联合发布《商品煤质量管理暂行办法》

2.3.1《商品煤质量管理暂行办法》

2014年9月3日，国家发展改革委和国家能源局等六部门联合发布《商品煤质量管理暂行办法》。《办法》的核心内容：

 一是制定了商品煤要达到的基本质量要求，就是说煤炭产品要进入流通领域必须达到的基本质量要求，包括灰分、硫分等常规煤质指标,还包括微量元素指标。（灰分（Ad）：褐煤≤30%，其它煤种≤40%；硫分（St,d）： 褐煤≤1.5%，其它煤种≤3%；其它指标 ：磷（Pd）≤0.15%，氯（Cld）≤0.3%，氟（Fd）≤200μg/g，汞（Hgd）≤0.6μg/g，砷（Asd）≤80μg/g。

二是制定了商品煤远距离运输的质量要求，这项要求是在基本质量要求基础上，进一步提高了标准（褐煤 ：发热量（Qnet,ar）≥16.5MJ/kg（相当于4000大卡），灰分（Ad）≤20%，硫分（St,d）≤1%；其它煤种：发热量（Qnet,ar）≥18MJ/kg （相当于4300大卡）， 灰分（Ad）≤30%，硫分（St,d）≤2%。 

 三是针对京津冀、长三角、珠三角地区，加大了散煤的管理力度，进一步提高了散煤的质量要求。京津冀及周边地区、长三角、珠三角销售和使用灰分（Ad）≥16%、硫分（St,d）≥1%的散煤。

 四是不符合《办法》规定要求的商品煤，不得进口、销售和远距离运输。

 五是《办法》自2015年1月1日起施行。

2.4关于减轻企业负担

   2014年10月9日，《财政部  国家税务总局关于实施煤炭资源税改革的通知》（财税[2014]72号）

2015年4月14日，《国家税务总局 国家能源局关于落实煤炭资源税优惠若干事项的公告》（国家税务总局 国家能源局公告2015年第21号）

2015年7月1日，《煤炭资源税征收管理办法》（试行）（国家税务总局公告2015年第51号）

2014年10月10日，《财政部 国家发展改革委关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》（财税[2014]74号）

2.4.1实施煤炭资源税改革

2014年10月9日，财政部、国家税务总局发出《关于实施煤炭资源税改革的通知》（财税[2014]72号）

要求自2014年12月1日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，同时清理相关收费基金。

 煤炭资源税税率幅度为2%-10%，具体适用税率由省级财税部门在上述幅度内，根据本地区清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等因素提出建议，报省级拟定。结合当前煤炭行业实际情况，现行税费负担较高的地区要适当降低负担水平。省级需将拟定的适用税率在公布前报财政部、国家税务总局审批。跨省煤田的适用税率由财政部、国家税务总局确定。

 各地应结合当地实际情况制定具体实施办法，报财政部、国家税务总局备案。对煤炭资源税改革运行中出现的问题，及时上报财政部、国家税务总局。

2.4.2全面清理涉煤收费

    2014年10月10日，财政部、国家发展改革委发出《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》（财税[2014]74号）

   要求自2014年12月1日起，在全国范围统一将煤炭矿产资源补偿费费率降为零，停止征收煤炭价格调节基金，取消煤炭可持续发展基金（山西省）、原生矿产品生态补偿费（青海省）、煤炭资源地方经济发展费（维吾尔自治区）。

    各省、自治区、直辖市要对本地区出台的涉及煤炭、原油、天然气的收费基金项目进行全面清理。对清理后保留的收费基金项目要统一纳入涉企收费基金目录清单，并向社会公布，接受公众监督。今后除法律、行规和规定外，任何地方、部门和单位均不得设立新的涉及煤炭、原油、天然气的行政事业性收费和性基金项目。

     财政部、国家发展改革委将会同有关部门加大督查力度，对不按规定取消或停征有关收费基金，未按要求做好收费基金清理工作，以及在目录清单之外违规收费的地区和部门，要予以严肃查处，并追究相关责任人的行政责任。

2.5关于促进煤炭清洁高效利用

    2013年9月10日，《关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）。提出控制煤炭消费总量，到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。

    2013年09月17日，环境保护部等六部门关于印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》的通知  （环发[2013]104号）。实行煤炭消费总量控制，到2017 年底，北京市、天津市、河北省和山东省压减煤炭消费总量8300 万吨。其中，北京市净削减原煤1300 万吨，天津市净削减1000 万吨，河北省净削减4000 万吨，山东省净削减2000 万吨。

2014年3月24日，国家发展改革委 国家能源局 国家环境保护部《关于印发能源行业加强大气污染防治工作方案的通知》(发改能源[2014]506号)。

2014年12月29日，国家发展改革委等六部门关于印发《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》的通知（发改环资[2014]2984号）。

2015年5月13日，国家、环保部、国家能源局关于印发《加强大气污染治理重点城市煤炭消费总量控制工作方案》的通知（发改环资[2015]1015号）。

2011年12月1日，关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知（国发 〔2011〕 41 号）。积极发展低碳能源。调整和优化能源结构，推进煤炭清洁利用，鼓励开发利用煤层气和天然气，在确保安全的基础上发展核电，在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电，因地制宜大力发展风电、太阳能、生物质能、地热能等非化石能源。促进分布式能源系统的推广应用。到2015年，非化石能源占一次能源消费比例达到11.4%。

2014年9月19日，国家发展改革委关于印发国家应对气候变化规划（2014-2020年）的通知（发改气候[2014]2347号）。优化能源结构。合理控制煤炭消费总量，加强煤炭清洁利用，优化煤炭利用方式，制定煤炭消费区域差别化，大气污染防治重点地区实现煤炭消费负增长。要有序发展水电，安全高效发展核电，大力开发风电，推进太阳能多元化利用。到2020年，非化石能源占一次能源消费的比重到15%左右。

2014年12月26日，《国家能源局 环境保护部 工业和信息化部关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》（国能煤炭【2014】571号）。提出要提高煤炭产品质量和利用标准。大力发展煤炭洗选加工，提高原煤入选比重。建设大型煤炭储配基地和大型现代化煤炭物流园区，实现煤炭精细化加工配送。落实国家有关商品煤质量的规定，加强煤炭质量全过程监督管理。明确京津冀及周边、长三角、珠三角等重点区域，使用灰分高于16%、硫分高于1%的散煤。

2015年2月2日，工业和信息化部、财政部关于联合组织实施工业领域煤炭清洁高效利用行动计划的通知（工信部联节[2015]45号）。

2015年4月27日，国家能源局关于印发《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》的通知（国能煤炭[2015]141号）。提出要构建清洁、高效、低碳、安全、可持续的现代煤炭清洁利用体系。重点工作（一）推进煤炭洗选和提质加工，提高煤炭产品质量。（二）发展超低排放燃煤发电，加快现役燃煤机组升级改造。（三）改造提升传统煤化工产业，稳步推进现代煤化工产业发展。（四）实施燃煤锅炉提升工程，推广应用高效节能环保型锅炉。（五）开展煤炭分质分级梯级利用，提高煤炭资源综合利用效率。（六）加大民用散煤清洁化治理力度，减少煤炭分散直接燃烧。

2.6深化改革，推动煤炭工业健康可持续发展

2012年12月20日，关于深化电煤市场化改革的指导意见（国办发〔2012〕57号）

2014年5月15日，国家发展改革委印发关于深入推进煤炭交易市场体系建设的指导意见的通知(发改运行[2014]967号)

2014年6月7日，《关于印发能源发展战略行动计划（2014-2020年）的通知》(国办发〔2014〕31号)

2014年10月12日，《国家能源局关于煤炭总量优化产业布局的指导意见》（国能煤炭〔2014〕454号）

2015年2月4日，《国家能源局关于促进煤炭工业科学发展的指导意见 》（国能煤炭〔2015〕37号 ）

2014年6月7日，《关于印发能源发展战略行动计划（2014-2020年）的通知》(国办发〔2014〕31号)。

能源发展战略行动计划明确提出的主要任务第一条就是要增强能源自主保障能力，首先要推进煤炭清洁高效开发利用。

推进能源消费，控制煤炭消费总量。制定国家煤炭消费总量中长期控制目标，实施煤炭消费减量替代。到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。

优化能源结构，降低煤炭消费比重。加快清洁能源供应，控制重点地区、重点领域煤炭消费总量，推进减量替代，压减煤炭消费，到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭消费比重控制在62%以内。

削减京津冀鲁、长三角和珠三角等区域煤炭消费总量。加大高耗能产业落后产能淘汰力度，扩大外来电、天然气及非化石能源供应规模，耗煤项目实现煤炭减量替代。到2020年，京津冀鲁四省市煤炭消费比2012年净削减1亿吨，长三角和珠三角地区煤炭消费总量负增长。

控制重点用煤领域煤炭消费。以经济发达地区和大中城市为重点，有序推进重点用煤领域“煤改气”工程，到2017年，基本完成重点地区燃煤锅炉、工业窑炉等天然气替代改造任务。扩大城市无煤区范围，逐步由城市建成区扩展到近郊，大幅减少城市煤炭分散使用。

2014年10月12日，《国家能源局关于煤炭总量优化产业布局的指导意见》（国能煤炭〔2014〕454号）。

 指导思想：提出要深刻把握能源生产和消费大势，按照化解产能严重过剩矛盾、节能减排、治理大气污染等工作要求，把控总量、调结构、强管理、促改革作为缓解当前煤炭行业困难的重要举措，促进煤炭工业提质增效升级。

优化新建项目布局 ：按照“控制东部、稳定中部、发展西部”的总体要求，依据煤炭资源禀赋、市场区位、环境容量等因素确定煤炭产业发展格局。今后一段时期，东部地区原则上不再新建煤矿项目；中部地区（含东北）保持合理开发强度，按照“退一建一”模式，适度建设资源枯竭煤矿生产接续项目；西部地区加大资源开发与生态环境保护统筹协调力度，重点围绕以电力外送为主的千万级大型煤电基地和现代煤化工项目用煤需要，在充分利用现有煤矿生产能力的前提下，新建配套煤矿项目。 

三、煤炭产业实施对煤炭市场的影响分析

总体上来看，当前实施的煤炭产业各项措施，既注重充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，又重视发挥宏观的作用；既注重坚持依法依规管理，又重视行业自律和企业诚信体系建设；既注重治标，又重视治本，标本兼治。充分体现了提出的统筹协调、多策并举的总体要求。

国家有关部门在推进煤炭行业脱困工作中，更加关注各项措施是否落到实处，更加注重实现工作成效。

去年9月4日召开的全国煤炭行业脱困工作视频会议，国家连维良副主任指出要对煤炭行业面临的困难形势有清醒的认识，要求各地区各部门在落实煤炭脱困具体措施方面要强化责任意识。首要问题是控制总量、实现供需平衡，提出的相关措施概括为 “六个严格、六个到位”和落实六项配套工作。

“六个严格、六个到位”：

一是严格制止违法违规建设生产，手续不全煤矿必须停建、停产到位；

二是严格制止超能力生产，产能核定和公示必须到位，所有煤炭企业必须通过中国网和能源局、煤矿安监局、煤炭工业协会网站完成煤矿产能公示，并严格按照公示的产能组织生产；

三是严格制止不安全生产，关闭不安全煤矿和核减不安全产能必须到位；

四是严格执行淘汰落后产能，确保年底前完成关闭煤矿800处、力争1000处的目标，新增产能与淘汰落后、安置职工挂钩必须到位；

五是严格煤矿准入标准，事中事后监管必须到位；六是严格遏制劣质煤使用，质量检验、环保监督和失信惩戒必须到位。

今年5月7日，在国家发展改革委召开2015年煤炭行业脱困暨经济运行调节电视电话会议上，就进一步推进煤炭行业脱困进行了工作部署。

会议强调，做好煤炭行业脱困工作，要持续推进以“四个严格治理”为主要内容的综合脱困措施，即严格治理违法违规煤矿建设和生产，严格治理超能力生产，严格治理不安全生产，严格治理劣质煤生产、进口和使用。

  为确保各项措施落地生效，要求各地区和各有关部门要坚持依法行政，体现出“四个严肃”：

一是严肃地记账算账。摸清全国煤矿违法违规和超能力生产账、企业及其法人代表信用账。

二是严肃地检查督查。通过全面核查、重点督查、专项检查、隐患排查、暗访暗查等多种方式，促进煤矿提高依法依规建设生产意识，自觉维护煤炭建设生产秩序。

三是严肃地联合惩戒。对违法违规建设生产煤矿采取法律、经济、信用、行政等多种形式的联合惩戒。

四是严肃地分类问责。对出现违法违规煤矿擅自复工复产、不安全生产、未兑现承诺、超能力生产等问题的地区有关部门和企业负责人进行问责。

 下一步行业脱困工作，将根据已取得的成效情况，进一步调整各项措施的实施力度。

 当务之急是要将治理违法违规建设生产煤矿作为重要抓手，按照7月国家会同等12个部门制定印发的《关于对违法违规建设生产煤矿实施联合惩戒的通知》要求，国家有关部门将督促各省级有关部门（机构），对已核实的去年以来违法违规建设生产煤矿名单，在8月底前完成公告和上报工作，并转送相关部门抓好惩戒措施的落实。要通过发挥联合惩戒的作用，强化配套措施，达到长期规范煤矿建设和生产秩序的目的。

当前煤炭经济运行中的突出问题就是供需严重失衡。相信随着国家帮助煤炭行业脱困各项措施的落实到位，特别是通过有效治理违法违规建设和生产的煤矿，把不合法、不安全、超能力的产能产量压下来，使所有煤矿能够严格依法依规组织生产，就可以很大程度上舒解市场压力，改善供需关系，逐步实现煤炭供需基本平衡，进而推动煤炭行业摆脱困境，促进煤炭工业健康可持续发展。下载本文