●刘晓凤
德国的部门预算管理在提高资金的使用效益、控制支出总量方面取得了良好效果。目前,我国正在构建公共财政,而部门预算是其中一个重要的环节。学习和借鉴德国的成功经验,对于我国部门预算改革有着重要的意义。
引言
部门预算是由各部门编制、经财政部门审核后由议会(在我国是人民代表人会)审议通过的反映部门所有收入和支出的预算,通俗地讲,就是一个部门一本预算编制。部门预算是发达国家以及多数发展中国家的通行做法,如德国,尽管各国政治和财政管理模式不尽相同,但在部门预算的管理上,有不少共同之处,值得我国在部门预算改革中学习和借鉴。
一、德国部门预算管理的特点
德国的部门在资金使用效益与控制支出总量方面取得很大成效,这与德国严格的部门预算管理是分不开的。德国部门预算管理的特点如下:
(一)法制化程度高
德国的预算管理最突出的特征是除了预算编制以《基本法》(相当于《》)和《预算法》为依据外,对每一项支出都立法予以规范,如《差旅费管理法》、
《培训费管理法》、
《采购法》、《投资法》、《办公费支出法》等。同时,对不同的部门履行职能的不同需要,确定支出项目的严格控制和审查机制,而非我们一些部门支出的五花八门,范围过大。预算支出的制度化、法律化,使每一项收支活动都在司控的范围内高效、有序运行,强化了预算的严肃性和约束力。而且,为使联邦、州和地方财政职能能够统一行使并有助于统一控制和监督,德国财政采用统一的预算规则和评价标准。
(二)注重绩效管理
德国部门的预算编制还有一个突出特征,是不仅仅单纯的就预算而编预算,而是要求部门在提出支出需要的同时,对于各项支出所履行职能的完成程度做出详细说明及论证。部门预算已跨越传统的“投入预算”阶段,进入了“产出预算”阶段。此举颇值我们借鉴,按照公共财政的理论,财政的一个重要职能是保证公共部门履行职能的支出需要,但职能履行有高低好坏之分,也就是说,衡量一个部门的业绩,要看这个部门的人员是否想做事、会做事、做好事,应当把部门职能履行程度指标引入预算编制中,充分给予想干好、能干好事业的部门以必要的经费支
41持,从而达到提高资金使用效益的目的。
(三)预算执行的刚性
德国的财政部中只有预算管理部门与它各部门发生往来关系,它的机构设置没有预算执行部门,预算一经确定,即通过电子转账系统划入各部门账户,由各部门内部的预算执行专员负责按法律规定执行预算。而这一点不同于我国的由若干个预算执行部门,在预算确定后按进度一笔一笔拨付。由于德国的预算执行处于严格的监控之中,而且供给的标准较高,因而一般不会出现超预算执行的情况。预算执行中若有临时性、突发性的增支因素,由部门向财政部申报,追加支如必须同时满足三个条件:一是确实不可预见;二是支出必须发生;三是额度较小,不得超过500万欧元,500万欧元以内由财政部研究追加预算,超出500万欧元,上报议会审议解决。
(四)高度公开与透明
公开与透明是法治化的一个必要的基本条件。财政公开的内容,不仅包括财政预算的执行结果,而且包括财政运营的基本过程和主要方面。预算编制过程的公开、预算审查情况的公开、预算书和决算书的公开为社会各界了解和研究财政提供详细的资料,能够广泛借助社会力量,发现和分析财政中存在的问题:公开财政活动状况,为在野党,对立团体或公民提供了议论、挑剔乃至攻击性的材料,但财政公开要比财政神秘主义更具有笼络人心的作用,更易于赢得公民的好感与信任,从而有利于公共利益的实现。
(五)完善的监督体系
德国作为一个经济发达的市场经济国家,长期以来,在经济工作中十分重视财政监督的作用,建立了完善的财政监督体系,有议会监督、财政部门监督、审计部门监督、职能部门监督、预算:执行专员监督和社会中介机构监督,对财政资金运行的全过程实施监督。此外,新闻媒体也是重要的监督渠道。德国实行新闻自由,报刊、电台、电视台可以报道、政党内部的情况,只要内容属实,不泄露,即属合法,而消息来源受法律保护,任何人不能对消息来源进行调查。原则上,德国不能干预新闻媒体的活动,因而一些新闻媒体依法对预算实施监督。
二、我国部门预算管理的现状
我国自2000年以来推行的以部门预算改革为重点的财政改革,其总体目标是要建立与社会主义市场经济相适应的预算管理体系和公共财政框架,从而优化财政资源配置,提高理财水平,更好地促进我国社会主义现代化建设。但是在实践中还是存在以下的问题:
(一)预算管理法律制度比较落后
现行编制预算的基本法规是《中华人民共和国预算法》及其实施条例。但与实行部门预算的实践要求相比,还存在着急需改进和完善的地方。比较突出的问题是,虽然要求按照“两上两下”程序编制预算以及对收入、支出编制口径、批复时间等方面做出了相应规定,但大都是粗放型、伸缩型较大的一般规定,而且一切规定已经明显落后于现实需要。此外《预算法》与《农业法》、
《计划生育法》、
《教育法》、
《科技法》等之间的相互冲突问题相当突出,且农业、科技、计划生育、教育等方面的法律和卫生、环境保护、文化宣传等方面的规章,都对地方财政相应项目的支出做出了“法定支出”的要求。各级财政部门在编制预算时显得无所适从或顾此失彼,最终导致预算欠科学,降低了预算法案的权威性和约束力。
(二)来将续效管理融入预算编制
20世纪80年代后兴起的“新公共管理”学派提出建立“效率”念,绩效管理已经
51成为“再造”的核心内容,转变的有效起点就是开展以绩效为中心的预算改革绩效管理以成果为导向,将追求最大绩效作为预算管理的根本目标,将实现既定绩效目标作为预算管理的根本要求,将财政资源配置的最终成果作为衡量预算管理活动的根本标准,贯穿于预算编制、执行、监督等各项管理活动中,预算分配着眼于资源配置后能够取得的绩效,从源头上控制没有绩效和低绩效的项目,预算执行着眼于减少成本,提高效率。我国还没有达到这一步绩效预算的理念,还没有在预算编制中体现。部门预算、绩效预算、绩效评价应作为一个整体,相辅相成,撇开绩效预算来谈部门预算无异于无目标的预算。
(三)预算执行不严格
部门预算实施以来,预算执行的结果不很理想,随意性较大,部门的项目经费仍通过大量的违规报告申请追加,一些来列支出预算的项目仍在开支,经费超支现象时有发生,使规定与实际支出出现脱节。主要是由于财政部门在批准预算和具体下达部门预算时,受传统预算安排思想和财政超收年初不确定性的影响,不是按照批准的预算年初一次下达到部门,而是由财政部门和其内部管理科室两次预算部门项目经费后,下达给预算执行部门,使批准的部门预算失去刚性约束。财政部门在预算执行中把一部分精力用在预算的追加上,所有被审计的部门几乎都得到过财政部门的追加预算。以2004年为例,被审计的31个预算执行部门年内共追加预算1767万元,占年初下达预算的73.6%,使财政资金的使用客观上存在分配不公和追加预算不透明现象。部门预算缺乏刚性,导致部门在预算执行中考虑更多的是如何争取财政资金,而对加强内部财务管理、合理有效使用预算资金缺乏重视。
(四)预算活动缺乏公开性
我国预算的编制、审批、执行、决算因认识上、上的原因一直不向社会公开,因此也导致人们对预算公开没有强烈的诉求。随着公共财政理念的逐步确立,预算公开的必要性逐渐受到人们的重视。根据国际货币基金《组织财政透明度良好做法守则》,预算编制,执行和报告的公开是财政透明度的基本要求。因为具有法律权威的预算将能直接规范、约束与控制的具体活动,并将行为和财政行为纳入法治化的轨道。如果没有公开原则和制度做前提,就无法让民众对财政活动的监督权落到实处。我国预算法在公开性方面有待改进。首先,预算编制和审批的不公升,在审议预算草案时,预算草案中秘密文件,在会后要收回。其次,预算执行的不公开,预算支出和审批的支出是否一致,无法细致的核实。
(五)对预算支出缺乏监督
如前所述,预算编制的简单,给平调、挪用预算资金留下可趁之机,对预算支出监督不能有效进行。大量的消费、追星等不合法支出最终都以合法的名义支出,而人民代表却并不知道其真实用途,不能进行及时监督。财政有一个重要的职能,那就是管理好国家预算资金。对预算支出,财政部门应该有强有力的监督手段,确保每一笔财政资金都能按预算的要求得以落实。而目前我国在预算支出的管理和控制上,手段很弱,财政对支出预算的执行没有有力的制约手段,财政资金划到各部门之后,基本没有办法进行监督,而且即使监督,也存在严重的“四多四少”现象,即突击性专项检查多、日常监督少;集中性和非连续性的事后检查多,事前、事中监督少;对预算收入检查多,对预算执行监督少;对某一个单项一事检查多,对全方位监控资金使用的跟踪问效少。我国实行的会计委派制对象仅限于国有大中型企业,还是试点。
61 三、加强部门预算管理的对策
部门预算是公共财政框架的重要组成部分,对于实现公共资源特别是财政资金的优化配置,稳固财政基础,增强能力,具有重要的作用。因此,深化部门预算改革不仅是规范预算管理模式的要求,更是部门特别是财政部门认真地实践“三个代表”重要思想的具体体现。立足于我国的国情,同时借鉴德国在预算管理中的经验,规范我国部门预算管理的对策如下:
(一)修改《预算法》及其实施条例和出台《部门预算实施条例》
在部门预算的改革进程中,要逐步解决预算法规建设滞后的问题。(1)《预算法》及其实施细则要进行修订。建议将预算编制的周期延长到一年,并制定严格的预算编制程序表,将人民代表大会批准预算的程序提前到每个财政年度开始之前,使全部预算的执行都在法律程序的控制之中。(2)对现有的会计制度和财务制度要进行调整,与部门预算编报口径保持一致。(3)修订与《预算法》及《预算法实施条例》直接相冲突的部门法律和规章。对各主管部门以及各级地方出台的专门法规进行认真清理,凡涉及某一部门或行业的支出安排原则及方式等有关内容,应依照《预算法》重新修订,对于干扰公共财政建设、肢解预算职能的相关法律法规予以取缔,譬如现行社会保障、农业、科学技术进步、教育、计划生育、卫生、文化、环保等很多方面的法律法规,都以铁的原则规定了相关经费必须占财政预算比例或增长幅度及至财政“兜底”的硬性规定,皆属此类。在此基础上,可考虑由颁布《部门预算实施条例》,将原预算法规中没有明确界定部门预算的事项逐一陈列出来,完整、全面地规定部门预算的编制原则、方法、口径、收支分类、绩效评价等关键内容,为地方今
后深层推进部门预算提供依法理财权威根据。同时,对于为确保某项社会事业发展或体现国家产业而必须出台的财政,可在年度预算法案中具体体现。
(二)细化预算编制
按照国家财务规章制度的规定和部门预算编制的有关要求,结合单位的收支情况,编制基本支出预算和项目支出预算。编制预算必须以党和国家的方针以及各项法律法规为依据,以本单位事业发展计划为基础,以“收支平衡、略有结余”为准则,根据年度的预算执行情况和本年度经济发展情况,综合考虑各方面的因素,对本单位本年度的总体目标进行预算编制。财务部门在编制部门预算时,一定要做好编制预算的准备工作,预算支出要细化到项目。预算管理领导小组根据单位事业发展规划,认真审核项目支出预算,根据项目发展的重要性、可行性和效益,分轻重缓急,合理安排项目资金,对安排的刚性支出项目必须保证,不留缺口。①
(三)实行绩效考评,建立绩效预算
我国的部门预算编制尚存在一定的经验决策色彩,部门预算与部门战略规划之间的内在联系不够强。支出安排容易出现与部门总体规划不一致的情况。在公共支出管理中,有些项目虽然没有违反财务制度和财经纪律,但执行结果却可能是低效甚至是无效的。解决此类问题,必须彻底改变预算编制和管理方式,逐步由投入型预算变为绩效型预算。实行绩效考评制度是实行绩效型预算的重要前提和基础。首先是确立年度绩效计划,即公共部门在编制年度预算时,根据部门的战略目标确立部门应提供的公共服务数量和水平,包括以结果为导向的绩效目标,实现这些目标应开展的详细的活动和需动用的资源,以及具体衡量指标和绩效标准等。这些年度绩效计划将作为对该部门或项目进行绩效评价的重要依据。其次是提交绩效报告。
71即公共部门不仅要编制年度绩效计划,而且要定期或不定期提交绩效报告,通过绩效报告详细描述绩效目标的完成程度。第三是开展绩效评价。由于绩效报告由公共部门自己提供,很难保证评价结果的客观公正性,需由于部门外部的机构进行评价。同时,要根据公共部门及公共支出的性质和特点,建立规范、利学的绩效评价指标、标准和方法体系,以保证评价结果的客观公正性。绩效评价的指标主要包括投入指标、能量指标、产出指标、结果指标、效率和成本效益指标和生产力指标;绩效标准涉及到质量、经济、效率、效果等方面。第四是应用评价结果。绩效评价结果的应用与预算分配密切相关,赋予部门更多的责任,提高财政支出管理的水平。
(四)建立预算审批、执行公开制度
借鉴德国经验,我国应逐步实现预算内容定期、定例公布,增强预算的透明度。通过预算审批、执行的公开,保证公众有民主参与的机会,可以使的收支行为自始至终处于立法机关的和社会公众的监督之下,防止财政支出中浪费和缺乏效率等情形。预算审批、执行结果的公布,可以选择通过从网站或公众惯常订阅的平面媒体,全面、详细、如实的公布审批和执行的报告,公布预算总指导原则,以使公众了解和研究讨论;公布细化到一定程度的部门预算,以便公众对照监督;公布历史数据和对比;要有面向纳税人的预算解释性文件,有预算执行的中期报告。所有此类文件应免费提供,也可在互联网上查询。对于来说,财政运营公开是一种社会压力,它使的各项经济活动处于的广泛监督之下。这种压力促使强化财政管理,有效地运用取自公民的税收。有效的财政监察是以财政活动的公开为前提和基础的。
(五)建立全方位、多层次的监督体系
从各个角度监督部门的预算活动,既有立法监督,又有行政监督以及司法监督。同时实行多层次的监督,即立法机构监督、财政部门监督、审计机构监督,再辅以社会监督,适当扩大社会中介组织参与监督的范围,充分发挥社会对机构和国家工作人员的监督作用。监督机构必须适应市场经济发展和建立公共财政框架的新形势,参与财政重大决策,对整个财政收、支、管等诸多方面的合法性进行监督,以监督管理为主,事前、事中、事后监督相结合,尤其要重点抓好事前监督,只有关口前移,才能未雨绸缪,才能不断规范财政管理,及时查堵漏洞。在对财政资金分配特别是重点专项资金分配上,监督检查机构要派员参与其中,实行跟踪监督,不仅要监督资金拨付项目的科学合理性、合法合规性,而且还要监控财政资金使用的效益。最终构建一套具有中国特色的全方位、多层次的部门预算监督体系。
(六)完善违反预算的法律责任
我国预算法法律责任的规定很不完善,其中第73条规定“各级未经依法批准擅自变更预算,使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。”这条规定存在严重不足,没有规定由哪个部门来追究责任。没有追究责任主管机关的法律责任是无法落实的,现实中预算的变更往往是单位领导决定,追究责任阻力就更大。因此,必须规定追究法律责任的执法机关,建议可以由对严重违反预算支出的主要责任人员给予罢免,对要给予行政处罚的主要人员可以由上一级追究责任。□
注释:
①于朝辉.关于公共财政改革的思考[J].财政金融, 2006,(9):92-93。(下转第13页)
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(作者单位:复旦大学经济学院金融系)
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(作者单位:中南财经大学财税学院)
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(作者单位:中南财经大学法学院)
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