作者：张深 张洁

来源：《环球市场》2019年第19期

        摘要：党的十九大报告明确提出完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。其中生态红线是保障和维护国家生态安全和底线和生命线，如何做好生态红线的管控显得尤为重要，本文就如何抓好生态红线的监管进行了论述。

        关键词：生态红线;生态空问;管控措施

        党的把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。党的十九大历史性地将“美丽”二字写入社会主义现代化强国目标，提出“坚持人与自然和谐共生”的基本方略，要求“加快生态文明改革，建设美丽中国”，体现了党、对生态文明建设的重视，划定生态保护红线是我国生态文明建设的一项重大创举，是我国生态环境底线和生态安全的基本保障。目前，全国基本完成了生态红线划定工作。

        一、生态红线划定的目的和意义

        生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域[1]。“人类追求发展的需求和地球资源的有限供给是一对永恒的矛盾”[2]，然而如何能够做到人类与自然和谐共生就成为一个非常重要的问题。生态红线划定的目的就是要保护生态功能区，实施生态空间用途管控，保留永久生态空间，形成人与自然和谐共生的局面。同时它又是构建国家生态安全格局的有效手段，是健全生态文明制度体系、推动绿色发展的有力保障”[3]。

        二、生态红线划定的标准和要求

        2017年7月环境保护部、发展改革委共同印发了《生态保护红线划定指南》：一是明确了划定原则。要科学河流，兼顾整体，重点突出，兼顾底线，协调发展，动态可变，分区划定，管理可行。二是明确了技术流程。按照定量与定性相结合的原则，通过科学评估，识别生态保护的重点类型和重要区域，合理划定生态红线。三是明确了范围。具有特殊重要生态功能以及生态敏感脆弱区，必须强制性进行严格保护。四是明确了方法。明確了生态环境敏感脆弱区域的评价方法，识别生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域的空间分布，将上述两类区域进行空间叠加，划人生态保护红线，涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等。同时，要求生态红线划定后应当满足“保护性质不变、生态功能不降低、空间面积不减少”[4]。

        三、生态红线管控的有关措施

        生态保护红线能否起到预想中相应的效果，关键在管控手段上。因此管控措施对于生态红线来说，尤其显得特别重要。

        （一）确立优先地位，实施“多规合一”

        首先确立生态红线优先地位，要求各级、要真正树立“生态优先、红线不碰”的意识，将生态红线作为编制空间规划的基础和前提，同时，相关规划要符合生态红线空间管控要求，不符合的要及时进行调整。其次是实施“多规合一”，将生态红线纳入土地利用规划、城乡规划以及经济社会发展规划中，统筹考虑，将多个规划从内容上、形式上进行融合，优化空间发展布局，形成“一张图”管理，避免不同规划之间的冲突。再次严格项目审批，涉及生态红线的项目严格进行审批，从源头上管控项目的进入，特别是生态破坏性较大，污染严重或与生态红线保护相冲突的项目，同时，符合生态红线保护要求的项目也要加强跟踪检查。

        （二）开展勘界定标，明确管理责任

        要落实好生态保护红线的管理，一方面首要任务就是进行勘界定标，要将规划中的图件落实到地块上，明确生态系统类型、主要生态功能，在勘界基础上要设立统一规范的标识标牌，确保生态保护红线落地准确、边界清晰，标识标牌的主要内容包括生态红线区范围、面积、具体拐点坐标、保护对象、主导生态功能、主要管控措施、责任人、监督管理电话等[5]。另一方面关键在于明确管理责任。一是要明确属地管理责任，要明确地方各级和的主体责任，明确在规划、计划以及综合决策中生态红线的优先权，严格执行生态红线“保护性质不变、生态功能不降低、空间面积不减少”的明确要求。二是明确部门责任。生态环境监管往往涉及多个部门，存在多头管理或交叉管理的现象，一旦某些部门消极不作为、互相推诿，容易造成缺位的情况，结果往往导致监管效果不理想。生态红线同样存在多头管理的情况，比如湿地、森林公园以及多数自然保护区在林业部门，水土流失、岸线保护在水利部门，石漠化在发改部门，风景名胜区又属于部门等等。部门职责基本上比较清晰，但是没有对生态红线实施统一监督管理的部门，对生态红线的综合管理极为不利，应设立或明确专门的管理部门统一实施监督管理，各相关部门各负其责，加强监督管理。

        （三）制定管理办法，健全监管机制

        目前，全国生态红线虽然已经划定，但是还没有统一的管理办法，国家也没有出台统一的管理规定，按照《生态红线划定划定指南》纳入了生态红线中的，部分区域有现行的法律法规作为保障，比如自然保护区、饮用水源保护区、湿地、风景名胜区、森林公园均有相应的法律法规作为管理的依据和法律的保障，但是石漠化、水源涵养区、需要纳入保护的禁止开发区等还没有相应的法律法规作为保障。在顶层设计方面，国家要出台统一的监督管理办法，明确的法律界限以及违法后果，各省（市）可以针对实际出台本省（市）的管理办法，管理办法的出台要注意与现行法律法规的结合，不造成执法的困扰。监管机制的建立也显得迫在眉睫，负有监管职责的相关部门联动机制，包括部门的联动执法、信息通报、联席会议等制度还不健全。生态红线管控的负面清单制度还未建立，红线区域内产业发展、城乡建设以及其他产业活动还存在较多的争议，及早建立负面清单制度将有利于生态红线的源头防控。生态红线实地巡查检查制度还没有健全，监管的压力和方法还未传导到基层，可以借鉴参考“河长制”的管理办法，广泛发动群众，建立全民参与的巡查监管制度。同时，生态红线考核机制、生态红线补偿机制以及生态红线的责任追究等等，要及时建立健全。

        （四）做好定期评估，适时调整生态红线

        充分运用好地理信息系统、全球定位系统、遥感等现代科技手段，定期对生态红线进行后期的监控和评估[6]。一方面对非法侵占生态红线的项目进行监测管控，依靠现代科技加强监管与执法，及时保护生态红线。另一方面定期监控生态红线区域，特别是生态涵养区、生态脆弱区的生态恢复与修复情况，定期开展评估，采用定量和定性相结合的办法，客观评价生态红线管控和保护成效，对不符合要求的及时进行调出，对应该纳入生态红线保护的要及时调人生态红线。

        四、结语

        生态保护红线是保障国家生态安全的底线，是需要实行严格保护的生态空间，是推动经济和环境可持续与均衡发展，是美丽中国建设最根本的制度保障之一。地方各级、有关部门、企事业单位和人民群众应认识到生态保护红线的核心要义，清楚其管控目的和要求、属地管理责任和各自的责任，及时发现查处破坏生态保护红线的行为，严守生态保护红线，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。

        参考文献：

        [1]关于划定并严守生态保护红线的若干意见[EB/OL].，，2017，2.

        [2].之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

        [3]李英杰，从婉娟，邓彦等.生态保护红线管控若干关健问题分析研究[J].环境科学与管理，2019，5：5-8

        [5]生态保护红线划定指南[R].环境保护部，国家发展改革委.2017，5.

        [5]蒋莉莉，陈克龙等.生态红线划定研究综述[J].青海草业2019，3：24-27.

        [4]韩秀珍，唐世浩.生态保护红线卫星遥感气象保障服务能力建设综述[J].卫星应用，2018，11：15-17.下载本文