谢　敏　于永达

(清华大学公共管理学院　100084)

　　内容提要:本文从中国面临的食品安全问题的表现入手,分析其后果的严重性。进

一步从市场失效角度分析了已有的措施未能有效解决食品安全问题的原因,在此基

础上,尝试提出了一些建议。

关键词:食品安全　市场失效　

中图分类号:F416.82　文献标识码:A 　　文章编号:1005—1309(2002)1-0039-07

收稿日期:2001-11-22

作者简介:谢　敏,清华大学公共管理学院经济合作研究所　硕士生;于永达,清华大学公共管理学院经济合作研究所教授、博士生导师。

一、问题的提出

近年来,食品安全问题越来越引起了人们的关注,随着整治力度的加大,食品安全问题的解决已经取得了一定的成绩。但是,随着食品加工过程中化学品和新技术的广泛使用,新的食品安全问题不断涌现。因此,就食品安全问题本身的严峻性而言,重视并大力解决好这一问题依然迫在眉睫。

从种植或养殖到最终消费者使用,食品要经过多个环节,以种植品为例,其流通的过程可以用图1来简单示意

。

在各个环节中以及各个环节之间都有诸多因素可能导致食品安全问题。各方面因素导致的食品不安全表现在以下几方面:

(1)种植和养殖过程中的污染。首先,大量使用农药、化肥、动植物激素等导致了蔬菜水果化学品残留物过多,这就影响了食品的安全性。此外,这一过程还可能受到来自大气、土壤、水的污染而导致的间接污染。倘若是使用不合格的农药、有害饲料添加剂或是操作上的不规范(如农药施用时间不合理)则还会导致附加的不安全因素。

(2)加工过程中产生的不安全因素。在食品流通过程中,加工环节可能有两方面的不安全因素:一方面来自不规范的操作,例如不卫生的加工、食品加工助剂的使用量不合乎标准等;另一方面来自食品加工过程中的添加物,比如添加非食品级的色素、香味剂、防腐剂、保脆剂、发色剂、护色剂等。

(3)包装容器对食品的污染。由于食品的包装直接接触食品,所以对包装本身的卫生也应该有严格的控制,倘若食品或饮品的外包装卫生不达标就可能造成食品的污染。

(4)各种故意人为制造的假冒伪劣产品进入市场流通领域。受利益驱使,市场上不法分子有意的恶性行为屡见不乏。这也有较多方面的表现:用化学制剂对产品进行处理,以次充好,比如用化学制剂处理木耳、鱿鱼等干制品;用色素处理鱼、米等。其次,还表现在将已经变质的食品,进行一些工序处理冒充合格产品。再次,一些人在没有实验依据的情况下,故意人为制造出“新产品”,编造出对人体有利的理由,诱使消费者购买。例如,市场上流通的“绿米”就是人为处理加工出来的,不仅不是所谓的绿色食品,而且还会对人体健康造成危害。

二、食品安全问题的严重性

食品安全问题的背后是对人民生活、社会稳定等方面严重的危害,其严重性表现在以下方面:

(1)食品安全问题直接关系到广大人民群众的健康与生命安全。不安全的食品进入人体,将影响人体器官,进而影响人体的健康,甚至危机生命安全。从现实来看,这种情况已经十分严重。据统计,我国每年食物中毒报告例数约为2-4万人,专家估计这个数字尚不到实际发生数的1/10,也就是说我国每年食物中毒例数至少在20-40万人。①卫生部公布的2001年4月到7月食品打假专项斗争中的“十大案件”,件件影响之大,危害之深,不能不发人深省。②这仅仅是三个月内被查处披露的事件,也只占现实生活中实际发生事件的极小一部分。

(2)食品安全问题不解决直接影响到经营厂商的经济利益。一些不法厂商通过各种手段,人为制造假冒伪劣产品。这些厂商以低成本生产质量低劣或者假冒的产品,与正规厂商生产合乎标准的产品一起在市场上流通,这严重影响了正规厂商的经济利益。正规的厂商需要投入大量的资金购买设备,其原料和配料也是从正规渠道购入,而且在生产过程中有严格的质量控制,自然成本较高,反映在价格上也较高。大多数的食品是消费者在购买之前不能够确切知道其品质的,在消费选择时,往往会选择价格低廉的产品,这样就造成了正规厂经济利益的损失。

当然,不法厂商生产出售不合格的产品,一旦被查处,自身也将遭受惨重的代价。

还有一些厂商不是人为故意加工出售假冒伪劣的产品,而是在工序等方面不够严格,生产和产品不合乎标准,这同样造成了正规厂商经济利益的损失。

(3)食品安全问题关系到社会的稳定。由于食品是人们日常生活中每天都要接触的,因而食品安全问题就会造成人民群众的心理压力。人们由于无法保证买到的食品都是可靠的,购买过程就充满了疑虑,而食用过程又会有担心,从而会造成社会的不安定因素。

另一方面,正规的食品加工厂商因为自身经济利益不能保证,也会产生心理上的不稳定因素。社会基本要素中的人民和厂商双重不稳定因素就导致了社会不稳定隐患的存在。

(4)如果不重视食品安全问题,我国食品出口将受到挑战。据美国FDA(食品、药品监督管理局)透露,2000年8月至今年1月,美国FDA共扣留了634批中国进口食品。其原因是:杂质、食品卫生差、农药残留、食品添加剂、色素问题、标签不清、沙门氏茵、李斯特茵、黄曲霉毒素污染等。卫生部门的专家介绍说,近年来,我国出口到美国、日本和欧盟等国家的茶叶、蘑菇、肉类、蕨肛等农产品和食品因出现食品卫生问题,纷纷被进口国退货。③

总体上,出口食品被扣留或退货不仅使我国蒙受了巨大的经济损失,更为重要的是使我国食品在国际上丧失了良好的信誉。这就会使从我国进口食品的国家对我国食品产生不信任,从而影响以后的贸易往来;或者会使这些国家转而向其他国家寻求新的进口源;或者对我国产品提出更为严格的要求;或者在进口我国产品时加强各方面的检验(这会增加进口国的进口成本),使我国在价格协定上更为不利。

三、食品安全问题的市场失效分析

面对严峻的食品安全问题,市场本身的力量是不足以解决的。这是基于市场在解决公共物品、外部性以及信息不对称方面的失效。

(1)食品安全问题中的外部性问题。外部性是在这样的情况下产生的:一个人或厂商的行为不仅使行为人得到好处(或坏处),而且可使其他的个人或厂商也得到好处(或坏处)。④在这里,首先我们将食品市场上的供应者分为两类:正规厂商和非正规厂商。这里的厂商也包括个人的食品供应者。食品安全问题中存在的外部性问题体现在两个方面:一方面是食品市场上的正规厂商对消费者和非正规厂商产生的正的外部性;另一方面是食品市场上的非正规厂商对于消费者和正规厂商产生的负的外部性。

正规厂商对消费者和非正规厂商产生的正的外部性体现如下:正规的厂商生产并出售合乎标准的食品,对于消费者而言不仅仅解决了消费者食用的问题,同时还给消费者带来了食品消费的满足感和食品卫生的安全感,而传递给消费者的附加所得就可以通过消费者之间的口碑等途径传递给其他的消费者。这样正规的厂商对于消费者就产生了正的外部性。同时,由于正规厂商的优质产品,在消费者心目中留下了良好的印象,当消费者不能准确分辨优质产品和伪劣产品时,就可能凭借着正规厂商留给他们的印象而实际结果是购买了伪劣的产品,结果给非正规厂商带来了收益。这样正规的厂商对于非正规厂商的正外部性就产生了。

与之相反,非正规厂商对于消费者和正规厂商则产生负的外部性:非正规厂商生产的伪劣产品不仅影响了消费者的正常食用,而且还给消费者带来了心理上的负面影响,致使其有不安全的食品购买心理,同样这种感觉可以被传递给更多的其他消费者。消费者凭借着伪劣产品在其心目中留下的恶劣印象就会对市场上的产品产生怀疑,也就影响了正规厂商优质产品的销售。

外部性是非排他的,因而不能通过市场机制自动设置价格来管制,从而导致了市场失灵。具体来说,由于正规厂商没有因为产生外部利益而得到补偿,而非正规厂商没有因为产生外部危害而付出代价,这两类厂商在决策所采取的行动时都没有将外部利益(或危害)考虑到边际成本中去的动机。个人和厂商在选择一定水平的行动时,是按照从中获得的边际收益恰好等于边际成本这一原则来进行的。这样,厂商就忽视了外部性给他人(或厂商)带来的边际收益(或边际损害)。其结果是如果仅仅依靠市场的价格机制,不法的食品供应个人或厂商的行为可以损害他方,而无须考虑招致损害的机会成本,同时还可以得到正规厂商带来的边际收益。正规厂商的情形则相反,价格机制的失灵也即市场的失灵。

(2)食品安全问题中的信息不对称问题。食品安全问题中存在着信息不对称的问题。在市场交易中,生产者和消费者对于食品品质信息的掌握量是不相同的;同时,产生外部性的一方与受到外部性影响的一方对于外部性信息的掌握程度也是有差异的。⑤

食品属于后验性物品,即只有通过消费才能确切了解其品质。在这种情况下,信息不对称的问题尤为突出。在市场机制下,外部经济的得益者(不法的个人和厂商)没有动机披露他们真实的偏好。由于食品种类繁多,其品质的差异性极大,因此,商标、品牌的不同也不能有效解决食品安全问题。在很大的品质差异性情况下,市场上就没有人能够充分担当有偿的信息披露者的角色(或者相对于价格而言,消费者去获得这些信息的成本过高)。而且,一些熟食或饭菜等食品受各方面不稳定因素(如火候、配料的量或细菌感染等)的影响,其品质在日常中也有发生变化的可能,这就更加加重了信息的不对称性。因此,依靠市场(包括由咨询商等构成的一级市场⑥)来解决是不可行的。

(3)食品安全问题中的公共物品问题。公共物品是指那些在消费上非竞争性或在使用上非排他性(或同时具备非竞争性和非排他性)的物品。非竞争性是指不止一个消费者能够同时从既定的供给中获益;非排他性是指消费者不能够排除其他消费者的使用。⑦就食品问题来说,市场参与者所需要的信息本身就是公共物品,一个消费者的对信息的享用不影响其他消费者享用;同时,由于信息的易传递性特点,信息消费者对于其他消费者享用信息加以也是不可行的。对于食品市场的监督和管理本身也是公共物品。

由于公共物品缺乏排他能力,公共物品的提供者不能给使用方强制制定一个价格,因为使用者可以免费进行消费。因此,对于公共物品,相比提供产品的服务所花费的成本,任何人得到的利益是相当小的,以致个人自己不会主动提供它。因此,食品安全问题中的公共物品问题也是不能够通过市场机制来解决的。

综上所述,正是由于这些市场失灵因素的存在,仅仅依靠市场的力量来解决食品安全问题是不够的,需要的参与。

四、已有措施不能有效解决问题的原因

面对食品安全问题,我国已经采取了一定的措施,但是,食品安全问题依然存在,而且其形势十分严峻。食品安全问题上存在着市场的失灵,需要的介入。已经做出的努力不能有效解决食品安全问题,其原因部分在于食品安全问题自身的特点决定客观上解决这一问题有较大的难度;另一方面在于未能弥补市场失灵的方面或是对市场失灵的弥补不足够。综合起来可以归纳为以下方面。

(1)食品涉及环节过多、涉及面过广带来的难度。食品从最新原材料的生产到最终在市场上流通,要经过众多的环节。而各个环节中都可能出现不安全的因素。图1和图2所示的种植品的流通和加工过程简图就能够部分反映这一问题。而且随着科技的发展,现在还有一些食品安全问题来自于食品的研发过程,受到生物、科技等方面的影响。尽管对食品安全的监督作为公共物品应该由来提供,但环节过多就使得监督、控制的成本过高,给有效监督和控制带来了难度。而且,食品涉及的面过广,例如前不久广东发生的致癌大米事件,正式的粮食厂商有1000多家,每个厂商都卖好几个品种的米,工商部门哪里来那么大的力量抽检。⑧

(2)人口众多带来的难度。我国是世界上人口最多的国家,人口众多就给解决食品安全问题带来了难度。从食品作为后验性产品存在严重的信息不对称问题以及信息作为公共物品的特性来说,需要在信息披露方面作出努力,但是人口数量大就使得信息的提供需要巨大的成本才能保证尽可能多的人能够得到充足的信息。

消费者自身健康常识不足也是导致其购买不安全食品的原因之一。其次,对于公众来说,环境保护意识差,也对食品安全构成了众多的危险因素。如水源污染导致食源性疾患的发生,海域的污染直接影响海产品的卫生质量,二恶英污染事件起源于垃圾焚烧等。再次,一些不法个人和厂商的行为中缺乏道德意识的约束。面对数量巨大的公众群,公众健康意识、环境意识、道德意识需要提高,给工作带来了巨大的难度。

(3)监督体系不完善。监督体系的不完善,有如下的反映:首先,监督体系不完善,食品安全标准、法规涉及的内容不全面。我国的食品安全监督管理体系在食品流通有的环节上还存在着空白。例如,食品污染源头的控制就不够,拿种植品为例,对种植品种植过程中的不安全因素的监督不足。而且食品安全标准过于宽松。例如《办理食品卫生检验单位证书的手续》对检验单位认证的规定不是很严格,而且没有详细规定检验单位的操作规范。

其次,标准和法规没有适应社会发展变化进行及时调整。《食品企业通用卫生规范》、《办理食品卫生检验单位证书的手续》、《申领食品新资源卫生批准证书的手续》等规定大多是在八十年代末制定的,《中华人民共和国食品卫生法》是1995年10月通过的。食品安全问题随着经济和科技的发展不断有新的问题出现,因此,没有及时调整的标准和法规显然是不够有效解决问题的。

再次,监督体系与国际规范未能很好接轨。现在国际上较为广泛接受的是“食品企业GM P规范”(Good M anufacturing Procedure,良好操作规范)。在此基础上,有“HACCP控制体系”(Hazard Analysis Critical Control Point,危害分析和关键控制点),这被世界所公认为目前最经济、最有效的一种食品安全控制体系。⑨然而GM P规范以及HACCP体系我国都没有广泛采用。我国一些出口食品就是因为不符合进口国的规范和标准而被退货的。

(4)执行力度不够。未能有效解决食品安全问题的原因还在于对安全问题的解决力度不够。执行力度不够部分受制于检测技术等方面的滞后使食品安全管理能力较弱。执行力度不够主要还表现在对不法个人和厂商的惩罚不够。从而没有能够有效解决外部性的问题。

在我国各个省市有自己制定的一些对于伪劣商品的惩罚措施,但是总体上惩罚的程度都是较小的。例如广东省在前年公布的对伪劣商品进行处罚的规定,其中最高可以罚五倍。⑩但是这种惩罚措施不能够有效遏制不法行为。对不法个人和厂商而言,就存在一种侥幸的心理,如果能够“平安”进行多次的不法行为,即便是被抓一次还是有赚头的。也就是说,不法厂商对其不法行为被惩罚的预期机会成本估计是很小的,对消费者和其他正规厂商带来的负的外部性又不在成本的考虑之内,同时又可以享受正规厂商带来的正的外部性。对于不法厂商来说,从边际成本和边际收益的比较来做决定,力度不大的惩罚措施就不能有效遏制不法厂商。这样,正规厂商的经营活动就受到影响,从而导致恶性循环。

综上所述,我国已有的措施未能有效解决食品安全问题,其原因就在于解决食品安全问题中的市场失效难度较大,而已有的努力还不足够以解决市场的失效。

五、建议

基于上述对食品安全问题中的市场失效分析,以及已有措施不能有效解决食品安全问题的原因分析,建议如下。

(1)通过多种媒体加强对公众的教育引导工作。一方面加强公众健康知识的普及,引导消费者在消费过程中尽量选择正规的经营单位和有正规标识的商品,自觉选择安全健康消费。另一方面引导公众的道德意识,例如加强对农民的食品安全宣传教育,引导其在种植养殖方面合理使用农药兽药,从源头上控制、防止食品污染。由于食品问题涉及的面极为广泛,因此,在宣传途径上应该结合各地的具体情况采用多种媒体配合进行,报纸、电视、网络以及举办展览会等都是可取的形式。

(2)建立健全信息体系。鉴于食品问题中的信息不对称性,需要建立一个信息披露体系。应该及时通过这个体系向公众通报食品市场所销售的食品状况,还可以使公众在这一体系中得到辨识食品品质的方法和技巧。这一体系同样是可以通过多种媒体向公众展示的。

对伪劣食品信息披露的同时,还可以公布优秀企业的名录,推荐优质的产品。这样也有助于解决食品安全问题中的外部性问题。通过向消费者提供足够的信息,使得正规企业的良好行为进一步得到市场认可,使其所产生的正的外部性得到部分补偿。对不法的厂商则相反。

在自身努力的同时,还可以努力引导私人力量参与建立、完善第二市场。即引导私人力量以咨询机构、保险机构、评估机构等方式介入,为消费者提供更多的出路。同时,在引导这些机构介入的同时,还需要规范他们的行为,使其按照法律的规定开展其经营活动。

(3)进一步建立完善食品监督、管理体系。

首先,有重点地加强各个环节的监督。食品流通的各个环节都可能受到不安全因素的影响,因此,对食品安全的监督就需要贯彻在各个环节,但是由于涉及的部门过多,需要投入各个环节的力量应该是不相同的。建议可以重点抓住主要环节。这就需要组织专家对各个环节可能出现的危险量以及可能导致的危害程度进行分析,最终得出各个环节的相对重要性,在此基础上分配各个环节应投入的力量。

其次,完善食品检验标准和食品法规,加大惩罚的力度。只有使不法厂商对惩罚的预期机会成本加上其他成本超过了其预期收益,才能有效遏制不法厂商的恶性行为。

再次,食品法规以及食品安全监督体系应该和国际规范接轨。经济一体化,食品市场国际化要求我国的食品监督必须和国际接轨。WTO已经制定了《卫生与食物卫生措施协定》,我国的食品就必须符合这一协定的规定。同时美国、欧盟已立法强制性要求食品生产企业建立和实施HACCP管理体系,日本、加拿大、澳大利亚等国家食品卫生当局也已开始要求本国食品企业建立和实施HACCP体系,某些著名食品生产营销企业如麦当劳、肯德基、家乐福等,也开始以HACCP作为考核供应商的重要条件。这就使得HACCP成为食品企业竞争国际市场的一张“通行证”1。因此,需要专家组对GM P、HACCP等国际上广泛上采用的规范进行分析,找

2002年第1期　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·上海经济研究·

出我国法规、体系与之差距所在,并吸收GM P、HACCP的可取之处,向国际规范靠拢。

最后,食品监督的成本应该部分地由消费者和厂家承担。食品监督的成本极高,这在前面分析中已经提到。这也是我国已有措施不能有效解决问题的重要原因。因此,仅仅依靠国家财政的投入恐难长久支持。因此,应该对实施食品监督的成本进行量化估算。具体执行上,可以考虑在税收上反映。

由于新的食品安全问题会不断涌现。因此,食品安全控制不是一项权宜之计,也不是单独某一个部门能搞好的,而是一项需要有多个部门共同负责的长期任务。所幸,我国目前已经积极加强了监督解决食品安全问题的力度,在一些领域已经取得了一定的成绩。可以预见,在以及社会各阶层的共同努力下,食品安全问题能够得以更好的解决。◆

(责任编辑:开　艳)

参考文献:

　　1.傅旭明:《食品安全成热点:我国每年食物中毒超过20万人》,《中国经济时报》2001-10-08。

　　2.崔悦民:《食品安全谁来保证》,《北京青年报》2001-09-16。

　　3.杜海岚:《安全事件层出不穷　确保食品安全迫在眉睫》,《法制日报》2001-08-16。

　　4.鲍德威、威迪逊:《公共部门经济学》中国人民大学出版社,2000-07。

　　5.曾平治、吴辉、陈卉、关春瑜、曾文琼:《食品安全研讨会发言记录》,《南方都市报》2001-08-09。

　　6.李洁:《食品安全保障系统HACCP简介》,《上海预防医学杂志》2001-01。

　　7.《食品业:HACCP认证亟需引起重视》,《日报》2001-03-28。

　　8.Weimer David&Vining Aldan Policy analysis:concepts and practice,Prentice-all1998。

　　9.王力舟、林伟:《W TO第5号诉讼案“美国诉韩国———食品保质期的相关措施”案例分析》,《中国对外贸易》2001-05。

　　11.李应仁、曾一本:《美国的食品安全体系》,《世界农业》2001-03。

　　12.李洁:《实施食品安全保障系统HACCP与加入W TO》,《上海预防医学杂志》2001-01。

　　14.朱行:《食品安全在美国》,《世界农业》2001-02。

注　释:

①　傅旭明:《食品安全成热点:我国每年食物中毒超过20万人》,《中国经济时报》2001-10-08。

　　②　祥见崔悦民:《食品安全谁来保证》,《北京青年报》2001-09-16。

　　③　杜海岚:《安全事件层出不穷　确保食品安全迫在眉睫》,《法制日报》2001-08-16。

　　④　鲍德威、威迪逊:《公共部门经济学》中国人民大学出版社,2000-07。

　　⑤、⑥、⑦　Weimer David&Vining Aldan Policy analysis:concepts and practice,P rentice-Hall1998。

　　⑧　曾平治、吴辉、陈卉、关春瑜、曾文琼:《食品安全研讨会发言记录》,《南方都市报》2001-08-09。

　　⑨　李洁:《食品安全保障系统HA CCP简介》,《上海预防医学杂志》2001-01。

　　⑩　傅旭明:《食品安全成热点:我国每年食物中毒超过20万人》,《中国经济时报》2001-10-08。

　　1　《食品业:HACCP认证亟需引起重视》,《日报》2001-03-28。

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