新型城镇化背景下“特大镇”的规划探索

——以温州市龙港镇总体规划为例

汪曼，梁浩

摘要：“特大镇”作为我国最具有人口吸纳能力和活力的基层经济体，是工业化和城镇化速度过快，国家制

度改革和城镇建设相对滞后的结果。要破解该困局，走“强镇扩权”之路是一方面；结合自身情况调整规

划编制思路，科学引导城镇建设也十分重要。本文结合温州市龙港镇总体规划的编制，重点在区域协调、

城乡统筹、建设标准、城镇特色以及规划实施路径等方面进行了探索。具体包括：以目标和需求导向相结

合确定城市发展方向；以生态本底和安全格局为基础进行镇域城乡空间管制；突破标准、实事求是地选择

城镇建设标准；错位竞争和多方引导，塑造滨海水乡城市风貌；以及积极探索编制方式和机制的创新

等，为规划实施提供保障。

关键词：新型城镇化特大镇总体规划龙港镇

1 “特大镇”的研究意义

“特大镇”是指人口和经济规模已达到或超过国家设市标准，却依旧采取镇级行政管理的建制镇。它广泛存在于我国东南沿海的城镇密集地区，典型代表包括东莞的虎门和长

安镇，温州的龙港和柳市等镇。“特大镇”作为我国区域经济发展的活跃地区之一，也是为

城乡地区提供服务的重要平台，其发展对于促进区域经济转型、消除城乡二元结构、提升城

镇化水平具有重要意义。

在2015年3月的《工作报告》中，李克强总理提到：“要完善设市标准，实行特大镇扩权增能试点，控制超大城市人口规模，提升地级市、县城和中心镇产业和人口承

载能力，方便农民就近城镇化”。在同年2月发布的《国家新型城镇化综合试点方案》中，

“特大镇”的典型代表——龙港镇作为全国仅有的两个镇级试点之一，被赋予了探索新型城

镇化模式的重任。而虎门和长安两镇也被明确提出探索新型设市模式的要求。

在此背景下，研究“特大镇”的发展动因和困境，探索新形势下“特大镇”的城市总体规划编制方式和实施路径，科学引导城镇建设，提升城镇化水平十分必要。

2 “特大镇”的发展困境

“特大镇”的本质是改革开放初期，部分城镇依托区位和资源优势发展劳动密集型产业，快速工业化和城镇化的结果。其主要特点包括：（1）块状经济发达，产业集群优势突出，是

我国镇域经济最活跃的地区。例如，虎门镇的2014年GDP突破400亿元，超过很多大中城

市的GDP总额；（2）人口规模大，且对流动人口和农村人口吸纳能力很强。再如，长安镇

2013年常住人口约67万人，其中外来人口约61万人，远超过我国众多中等城市人口规模。

在过去的30年中，“特大镇”的城镇化速度明显领先其他城镇地区，但城镇化质量却不容乐观，严重滞后于其发展速度，并开始不同程度地遭遇以下困境。

2.1土地利用粗放、产业效率低迷

“特大镇”经济活力强，产业扩张需求旺盛。在镇区，工业用地与居住用地混杂现象普遍存在，居住环境恶化，安全隐患突出；在农村，因土地使用成本低且缺乏严格的规划管控，

工业企业遍地开花，致使大量耕地被粗放利用和无序开发，生态环境受到严重破坏。这种传

统的分散式、碎片化的工业化模式发展至今，已不再具备明显的比较优势，反而带来了经济

效率降低、土地资源浪费和环境污染严重等问题，影响了经济社会的可持续发展。

2.2公共设施供给不足，建设缺乏区域统筹

由于我国现行的《镇规划标准》对镇公共服务设施配置标准较低，仅关注镇区居民的基本需求，未将镇域和周边地区居民的服务需求纳入考虑，且对“特大镇”新经济形势没有相

应的预期。这使得按照该标准进行配套的“特大镇”在设施标准和规模上均存在较大缺口，

“小马拉大车”现象严重。此外，由于区域各城镇配套建设缺乏科学的统筹协调，也造成了

大量基础设施的重复投资和低水平建设。

2.3城镇特色消退，“千城一面”现象突出

快速的工业化和城镇化，使得“特大镇”建设往往未充分考虑原有的城市肌理、生态本底和景观特色，而仅以追求经济效益最大化为目标，低效快速地向外扩展。这不仅造成了土

地和资源的浪费，更使得传统生产和生活模式受到严重冲击，城镇特色风貌和地域文化不再

显著，城镇建设越来越趋同，“千城一面”开始向“千村一面”延伸。

上述问题根源在于“特大镇”的实际规模与镇级行政和管理能力不匹配，造成的城镇建设失控。而我国传统规划体系中的城乡二元结构和镇规划中的一些常规思路也加剧了问

图1 龙港城镇建设现状

题的恶化。因此，要缓解“特大镇”的发展困境，在努力争取城镇等级提升的同时，与之相应的“特大镇”总体规划的编制思路和编制标准也亟待优化！

3 “龙港试点”的总体规划探索

龙港作为我国“特大镇”的典型，其发展受到广泛的社会关注。2010年我院受苍南县和龙港镇委托，展开了对龙港镇总体规划及其系列规划的编制工作。下面希望通过对龙港总规案例的研究，探讨“特大镇”总体规划编制需要关注的若干问题，以期与其他地区进行一些经验交流。

3.1历史与现状

龙港地处温州市东南部，浙闽两省交界处。1984建镇之初是由5个小渔村合并而成，当时人口仅6000余人。因在全国率先推行土地有偿使用、户籍管理制度和发展民营经济等三大改革举措，龙港镇成为我国首座由农民自下而上集资建设的城镇，被誉为“中国第一农民城”。经过30年的快速发展，龙港镇成为浙江省经济强镇，被评为全国小城镇建设示范镇和联合国可持续发展试点镇，并入选《国家新型城镇化综合试点方案》首批2个“镇改市”试点。

截至2013年底，龙港镇辖区面积达

172平方公里（含龙港新城海涂围垦区约

30平方公里），现状城镇建成区约19平

方公里。2013年常住人口43.7万人，户

籍人口36.2万人，其中建成区常住人口

24.9万人，城镇化率达56.9%，镇区人口

密度达每平方公里1.3万人，是温州市人

口第一大镇。

2013年龙港镇地区生产总值达到

185.7亿元，比上年增长13.47%。工业总

产值达337.5亿元，固定资产投资总额达

105亿元，财政收入达18.9亿元，城镇

居民人均可支配收入31950元。产业结

构中二、三产业优势显著，三次产业比

3.2问题与挑战

3.2.1土地资源制约突出

龙港镇虽然地势平坦，用地条件较好，但村庄用地随意扩张现象严重，耕地保护压力巨大。根据龙港镇土地利用总体规划的阶段成果：龙港的现状村庄用地需缩减一半以上用于农田复垦。至2020年，规划农田需占到镇域除龙港新城外面积的54%以上。同时，由于龙港现状镇区人口规模大、建设强度高且用地功能混杂，老城区有强烈的功能置换和向外拓展需求。但由于龙港镇城镇等级低，每年由上级下发的城市建设用地指标极为有限，致使龙港镇的年度可用建设用地量远不能满足经济社会的发展需求（自2006年国家收紧土地宏观后，龙港镇的城镇建设用地指标仅约33公顷/年）。

3.2.2环境污染和安全隐患严重

由于印刷、纺织和包装等现状支柱产业的产业特征造成了龙港的粉尘和废水排放量巨大，加上城镇污水收集和处理系统不够完善，致使江南平原水系也遭受严重污染。此外，随着市场经济的深入发展，龙港镇传统的“前厂后店”小家庭作坊式的生产模式已不能适应产业集聚化和规模化的发展需求，给原本拥挤不堪的老城区带了大量安全隐患。

3.2.3城市公共服务效能低下

由于早期对龙港的发展规模缺乏科学预见，并受制于有限的建设用地指标，龙港镇的城市公共服务效能整体极为低下。社会服务设施和市政设施严重缺乏，已很难满足本镇的生产和生活服务需求，更勿论为周边乡镇提供服务。绿地公园也严重不足，仅占总用地的1.26%。交通组织混乱，交通拥堵现象也极为严重、断头路和丁字路随处可见。落后的城镇建设水平和公共服务水平，已成为现阶段制约龙港经济社会发展的最重要瓶颈之一。

3.3对策与创新

规划在分析龙港镇发展背景和现状问题的基础上，重点从区域协调、城乡统筹、建设标准、城镇特色和规划实施等五方面进行了研究，并提出以下规划策略。

3.3.1注重区域协调，明确发展目标

研究龙港镇的发展目标和定位，必须将其置身于浙江省沿海地区、温州南部鳌江流域城镇群和苍南县域等多个层面进行考量，寻找龙港参加区域竞合的发展机会。

（1）在浙江省参与国家海西战略层面 （1）在浙江省参与国家海西战略层面

龙港镇地三角经济圈和海西城镇群交汇处，是浙江省参与国家海西战略的重要支点。需要依托区位优势和龙港新城的土地资源，有选择地承接、浙江和温州其他地区产业转移，促进浙台经贸合作。

（2）在温州南部鳌江流域城镇群层面

温州南部地区中小城镇密集但同质发

展现象严重，缺乏一个有强大辐射和带动

力的城镇核心。龙港作为片区人口最多、

经济最强的镇应抓住此机会，提升自身城

市竞争力，成为温州南部的区域中心。龙

港的发展不能仅依靠自身，还要与北侧的

鳌江镇联动共驱。鳌江镇作为龙港北上温

州、杭州的咽喉，与龙港镇在社会经济等

多方面联系紧密。龙港镇必须在产业分工、

重大设施选址、道路和轨道选线以及水系

治理等多方面与鳌江镇充分沟通对接和全

面共享共建，才能成为真正的温州南部鳌

江流域的区域中心城市。

图2 龙港镇区位位置图 图3 鳌江流域城镇群结构设想示意图

（3）在苍南县域层面

龙港作为苍南县的经济重镇，是苍南县进行转型发展的重要平台。而苍南县作为龙港城镇化的最重要腹地，也一直为龙港输入了大量劳动力和发展资源。未来龙港镇既需与苍南县所在地的灵溪镇在发展定位、产业分工和公共服务上差异发展和错位竞争，又要依托龙港新城，与宜山、钱库和金乡等江南平原各镇在携手维护江南平原生态环境的前提下，加强交通和经济往来，完善对各镇的服务带动能力，促进区域整体城镇化水平的提高。

3.3.2尝试情景规划，促进城乡统筹发展

本次规划根据龙港镇的山、水、田和现状建设用地的分布，借鉴情景规划理念，模拟了4种不同发展模式下龙港镇可能的城乡空间格局。基于生态优先、集约发展的前提选择了不对称模式，即：在最低限度破坏江南平原生态本底的情况下，集中集约建设龙港老城和龙港新城，适度收紧乡村用地，形成相对稳定的城乡空间格局。

基于上述空间格局，具体通过：

（

1）结合建设用地适应性评价，

划定城镇建设用地增长边界，明确禁

建区、限建区、适建区和已建区的范

围和管制要求，规范城乡建设行为。

其中，考虑到龙港镇村庄建设用地大

量存在和减量优化的需求，将村庄建

设用地划为限建区。通过提供弹性空

间但用地总量的方式，应对未来图6 龙港镇空间管制规划图 图4 龙港镇山、水、田、程机理

图5 鳌江南岸城镇空间发展趋势演化方案

引导村庄集聚发展空间不确定性和减量发展中的时间不确定性。

（2）通过分析现状村庄的人口、耕地、经济和建筑空置等情况，以提升农村生活水平、促进村庄集约发展为目标，选择适于村庄集中建设的空间进行一体化的公共设施配置，引导农村居民点集聚发展，促进空置村庄逐步复垦还农。至2030年，规划龙港镇农村人口6万人，主要集中在7个农村社区约6平方公里的村庄建设用地中，比现状缩减了约8平方公里。

（3）通过四线规划，对涉及城市生态平衡和安全格局的山体林地和大型公园、影响江南平原防洪排涝安全的干线水系、以及保证城市正常运行的重大市政设施与廊道，和具有重大保护价值的历史遗迹地区，以定量定位的方式划定管控范围并提出严格的管控要求。

此外，规划还通过梳理整合《苍南县村庄布点规划》、《龙港镇土地利用总体规划》和《龙港镇农村社区规划》等的要求，协调龙港城乡建设和生态环境的矛盾，在兼顾城乡利益的前提下促进资源的有效配置和合理流动，引导农村人口向镇区和农村社区集聚，进行镇域空间、产业、交通和基础设施等城乡一体化布局。

3.3.3明确建设标准，预留弹性发展空间

在城市规模层面，本次规划既沿用了传统的以人定地的预测方式，进行了人口和用地规模的测算；也根据建设用地适应性评价结果以及维持区域生态安全格局的要求，进行了以地定人的人口和用地规模核算。

经预测：即使暂不考虑龙港新城的发展，以2013年龙港镇43.5万人的常住人口为基数，考虑人口自然增长需求，至2030年龙港镇常住人口人口将超过50万人，达到中等城市规模。而龙港新城的发展虽然有一定的不确定性，但综合考虑目前已出让土地的情况和整个温州地区土地资源紧缺的格局，保守预测龙港新城的产业人口不小于5万人（均为城镇人口），而图8 龙港镇四线控制规划图

图7 龙港镇城乡统筹规划图

龙港镇虽然目前行政级别上仍为镇级，但实际服务的人口和产业规模均已远超过原国家《镇规划标准》中的量级标准，因此，本次规划跳出了《镇规划标准》的，根据龙港镇的实际情况，在科学预期的基础上，选用城市规划标准中的中等城市以上规模进行规划。

规划以打造现代化的鳌江流域区域中心城市为目标，提高城市建设标准和公共服务配套标准，为龙港镇未来服务更大的区域提供基础。同时，规划建议龙港新城根据未来发展的实际情况，分期分批地投放建设用地指标，并在一些大型城市公共设施的建设上预留一定的弹性空间，以应未来发展的不确定性。

在农村建设标准的选择上，规划以建设“美丽乡村”和“舒适乡村”为目标，提出了基于农村公共服务设施经济性和适宜性的社区规模建议，并结合《浙江省农村社区建设导则》对农村社区的公共设施种类和标准提出了要求。规划既明确了农村社区建设的刚性标准，又为农村社区集聚留下了较大的灵活空间。

3.3.4强化城镇特色、引导城市空间布局

历史上龙港镇的自然环境、社会文化和城镇化路径都十分具有特色，但随着时间的推移，这些特色正在逐渐消退。本次规划认为龙港总规必须强调城镇特色塑造理念，走特色化和差异化的发展道路，才能持续提升龙港镇的区域竞争力和影响力！

（1）城镇功能特色

规划在系统梳理龙港镇周边城镇功

能后，发现鳌江流域城镇虽然工业产业发

达，居民消费能力强，但城镇功能同质化

严重，缺乏高水平的产业服务中心和消费

服务中心，且在职业技术培训和休闲旅游

等功能上也较大缺口。针对这种情况，本

次规划依托龙港新城的优势交通区位和

新生土地资源，规划了高标准、现代化的

龙港新城商务区作为周边地区提供

高标准的产业和生活服务中心；同时，结

合产业区的分布规划了职业教育中心和研图9 龙港镇城市空间结构图

发中心；此外还依托江南平原水系和东湖等规划了湿地公园、郊野公园和农业观光园等，以满足周边城镇居民的休闲娱乐需求。

（2）城镇产业特色

在产业方面，规划建议保持和提升印刷、纺织、包装等传统支柱产业的发展，加快研发、设计、检测等服务平台的建设，提升企业自主研发、设计水平和品牌营销能力，促进块状经济产业链的纵向延伸和横向拓展，加快块状经济向现代产业集群转型升级。同时，依托龙港新城大力发展生产和生活性服务

业；依托崇家岙港口发展临港新

兴产业；依托舥艚中心渔港发展

远洋渔业和渔业深加工；依托大

量优势农田发展精品农业、设施

农业和休闲观光农业。

（3）城镇风貌特色

作为典型的江南水乡城镇，

“水”

是龙港最具特色的城市资图11 龙港镇绿地系统规划图

图10 龙港镇土地利用规划图

图12 龙港镇开发强度规划图

源。“城在水边建、水在城中流、船

在水中游、人在水乡居”是曾经的

龙港人临水而居的画面。本次规划

以尊重自然、传承历史为原则，充

分发挥总体城市设计效能，强化龙

港“山、水、田、城”交织的滨海

水乡城市意向。具体包括：①规划

两条贯穿全镇域的滨水景观带，即

为：滨江滨海景观带和白沙河景观

带，以水系为依托，串联龙港的江、

河、湖、海、田园和城市组团，展现城市活力，塑造水乡城市特色。②规划不同特征的景观功能区，如城市核心景观区、滨江滨海景观区、城郊特征景观区、田园水乡景观区等，并有针对性地提出不同的城市景观区提出不同的开发强度、建筑高度、建筑风格等的景观意向控制要求；③预留指状生态廊道插入城市板块，连通城市公共开放空间和外部水乡田园；结合水系和绿道等规划景观路径和景观视廊；④结合城市核心功能，规划景观地标、门户节点等，提升城市形象的可识别度。 图13 龙港景观系统规划图

3.3.5创新机制，探索规划实施保障

（1）过程式、协调性的规划编制

龙港镇虽然城镇等级较低，但涉及要素的复杂。在规划编制过程中曾先后经历行政区划调整、两港合并、跨江桥梁选位、高速公路选线、轨道选线和通用机场选址等重大背景条件的变化，而龙港新城也一直处于边规划边建设的阶段，整个过程中需要紧跟形势变化进行规划的持续跟进和动态协调，是典型的过程式、协调性的规划。

（2）积极协调、参与申报

规划也通过公众展示、招商恳谈、专家研讨和专家评审等多种方式，征求社会各方意见、推广宣传龙港总体规划方案。同时，规划也积极参与到龙港新城建设用海申报、浙江省小城镇试点申报、国建城镇化试点申报等多项试点申报过程中，为龙港争取更多的城市发展资源和资源献计出力，为规划成果的实施争取和制度保障。

（3）多管齐下、探索规划实施保障

本次规划同步编制总体规划和控制性详细规划，基本上实现了对中心城区的全覆盖，形成了“总体规划宏观引导——控制性详细规划具体落实”的一体性规划，规避了总规和控规因为深度不同和时间差异而导致的脱节问题，增强了规划的统一性、衔接性和可操作性。其次，为保障规划落实，本次规划十分注重与其他相关规划的协调，并提出了相应的制度改革和保障建议，并鼓励龙港镇在公共设施领域，发挥民营资本发达的优势，积极引入多元社会资本，探索如BOT、BT和PPP多种投资建设模式。最终在龙港新城结合城市道路建设、市政管网建设和港口建设等项目中按BT模式进行了积极的尝试。既提升了的公共服务效能，也减轻了的投资压力。

4.结语

我国目前处于经济社会全面转型期，城镇化也处在由追求速度到注重质量的跨越式发展阶段，因此为数量众多且影响重大的“特大镇”找到平衡可持续的发展路径已刻不容缓。龙港镇作为中国“特大镇”的典型案例，有幸入选《国家城镇化试点方案》的首批试点，被赋予了先行先试，探索新型城镇化路径的权利，这使得龙港镇在“强镇扩权，镇改市”的路上具备了优势。但是，其他“特大镇”尚未有这种机会，它们只有通过提升城镇建设标准，优化城镇服务效能和提高城镇化影响力，才有可能最终实现由镇到市的跨越。城镇总体规划作为我国现阶段引导城镇建设的最核心纲领，涉及城镇发展的方方面面，其编制的是否具有科学性和可持续性尤为重要。“特大镇”的总体规划不能直接照搬《镇规划标准》的相关要求，但又有别于传统大城市的规划特点，需要结合城镇自身状况，着力破解各镇在发展过程中面临的问题。本文以龙港镇总体规划为例，试图在区域协调、城乡统筹、生态格局、空间管制、公共配套、城镇特色风貌保护和规划实施路径等多方面进行探索和研究，以期对国内其他“特大镇”和众多小城镇的总体规划编制产生一定的启发。

参考文献

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作者简介

汪曼，注册城市规划师，中国城市规划设计研究院深圳分院；

梁浩，规划三所所长，高级城市规划师，中国城市规划设计研究院深圳分院。下载本文