湖南省土地利用总体规划

（2006～2020年）

（ 送 审 稿 ）

湖 南 省 人 民 政 府

二○○九年八月

前 言

本世纪头20年，是湖南大力推进“一化三基”、加快“富民强省”、实现科学跨越发展的关键时期，也是资源环境约束加剧、各业各类用地需求加大、土地利用和管理面临重大挑战的时期。

实现“富民强省”宏伟目标，必须以科学发展观为统领，创新土地管理机制，转变土地利用方式，更好地统筹各行各业用地，切实保护和合理利用土地资源，促进经济社会全面、协调、可持续发展。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，结合湖南省土地资源状况、经济社会发展形势和任务，编制《湖南省土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

规划范围为湖南省行政辖区内全部土地。

规划期限为2006～2020年，以2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为目标年。

本《规划》是湖南省严格土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。

第一章  规划背景

第一节  区域概况

湖南省位于长江中游南部，地处东经108°47′～114°15′、北纬24°38′～30°08′之间，土地总面积21.18万平方千米。全省2005年末总人口6732.1万。辖13个市、1个自治州、122个县（市、区）。

湖南省地处云贵高原向江南丘陵及南岭山脉向江汉平原过渡地带。地形轮廓以雪峰山为界，西部主要为山地，地势相对较高；东部主要为丘陵，地势相对较低，自西向东交替过渡。境内东南部的罗霄山脉和南岭山脉向北倾斜，形成朝东北开口的不对称马蹄形，北部为洞庭湖平原。湘、资、沅、澧四水（以下简称“四水”）以及汨罗江、新墙河等从东、南、西三面汇入洞庭湖，经城陵矶注入长江，构成洞庭湖水系。地貌类型以山地、丘陵为主，山地（含中山、低山）占46.3%，丘陵（含岗地）占35.8%，平原占12.6%，水面占5.3%。

湖南省属性亚热带季风湿润气候，四季分明，日照充足。年平均气温16～18℃，降水量1200～1500毫米，无霜期长达260～310天。

湖南省自然条件优越，动植物资源、矿产资源、水力资源与旅游资源丰富，是著名的“鱼米之乡”、“有色金属之乡”、“非金属矿产之乡”和“旅游胜地”。

改革开放以来，经济建设突飞猛进，社会事业不断发展，人民生活水平明显提高，综合实力显著增强。2005年地区生产总值6511.34亿元，位居全国第13位；全社会固定资产投资2563.96亿元，位居全国第12位；农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入分别达到3117.74元和9523.97元。

第二节  土地利用现状

一、土地利用结构

按照《全国土地分类（过渡期间适用）》，2005年末全省农用地1793.17万公顷，占土地总面积的84.%；建设用地133.87万公顷，占土地总面积的6.32%；未利用土地191.51万公顷，占土地总面积的9.04%（见专栏一）。

专栏一　    2005年湖南省土地利用结构　　　　单位：万公顷，%

——土地利用率高。土地开发历史悠久，土地利用率高。2005年末，全省已开发利用土地1927.04万公顷，土地利用率为90.96%，其中，农业利用率84.%，垦殖指数18.01%，耕地复种指数218%。

——地域差异明显。耕地集中分布在湘北洞庭湖平原和湘中丘陵盆地区；林地主要分布在湘西、湘南山地和丘陵区；城镇建设用地和交通用地主要分布在湘东、湘北和湘中等经济较发达地区，其中长株潭城市群所占比重最大；未利用地集中分布在湘西和湘南地区。

——土地利用类型多样。地形复杂，山地丘陵面积为1378.84万公顷，水面面积135.37万公顷，平原和盆地571.98万公顷，呈“七山一水两分田”格局。土地利用类型多样，林地分布相对集中，其他地类均呈广泛分布形态。

——城乡建设用地布局分散。受地形地貌影响，城乡建设用地布局分散，交通用地网络尚不完备。2005年湖南省城镇化率37%，比全国低6个百分点。29个设市城市，除长沙市以外均为中小城市。长株潭地区城镇布局相对集中，其他各地城镇布局分散，每万平方千米的城市数量仅为1.4个，处中部六省较低水平。受复杂地形和耕作条件制约，全省农村居民点星罗棋布，农村建设用地布局分散。

三、土地利用存在的主要问题

——耕地面积不断减少，人地矛盾突出。上轮规划实施以来，全省共减少耕地（含退耕还林）13.70万公顷，年均减少1.52万公顷。人均耕地由1996年0.0614公顷降到2005年的0.0567公顷，减少0.0047公顷。耕地不断减少，人口持续增加，人地矛盾不断加剧。人均后备耕地资源量0.0073公顷，仅为全国平均量的一半。

——各业争地，统筹土地利用任务艰巨。由于土地资源的稀缺性、位置的固定性，各行各业对土地需求的刚性，客观上带来了非农建设与农业争地，城镇内部生产和生活争地等争地现象，形成各行业、各区域土地利用目标的多元化。随着各行各业的发展和各方面需求的增长，这一现象将更加突出。调整和优化行业、区域土地利用结构与布局，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重，通过土地供应宏观来促进经济社会全面、协调、可持续发展任务艰巨。

——土地利用效率不高，转变土地利用方式任重道远。全省土地利用效率不高，利用方式粗放。2005年末，全省城镇规划范围内尚有闲置、空闲、批而未供土地0.63万公顷；单位建设用地二三产业产值为39.26万元/公顷，为全国平均水平的78.52%。集镇低效用地广泛分布，农村居民点人均用地192.86平方米，布局分散，“空心村”较多。农用地利用粗放，抛荒现象时有发生，节约集约用地任重道远。

——局部土地损毁较重，保护土地生态环境面临压力。“四水”中下游和洞庭湖区易发生洪涝灾害，山区易发生滑坡、崩塌、泥石流等自然灾害。“四水”流域特别是湘江流域的工业污染对土地的破坏较为严重，长株潭城市群部分土地污染问题尤为突出。全省水土流失面积达4万多平方千米，年土壤侵蚀总量1.7亿吨，对土地生态环境构成较大威胁，保护和建设土地生态环境压力很大。

第三节  经济社会发展态势

一、粮食安全更显重要

坚守18亿亩耕地红线，是中国确保粮食自给的基础，是中国对全世界的郑重承诺。湖南是全国粮食主产区之一，稻谷产量常年稳居全国第一，在全国粮食安全格局中具有重要地位，每年要为国家承担300万吨左右的商品粮任务。“十五”期间可用于种植稻谷的水田减少2.30万公顷，年均减少近0.46万公顷，而同期全省人口增加170.05万人。规划期正处于经济社会快速发展和新一轮人口高峰期，各行各业建设对土地需求量增大。在这一进程中，必须稳定耕地面积，以稳定和发展粮食生产，确保粮食安全，为经济发展提供稳定的社会环境。因此，采取各项有效措施切实保护耕地，保持相当数量的耕地和不断提高耕地的产出水平，是严格土地管理、统筹土地利用的首选目标。

二、新型工业化带动新型城市化加速推进

实施“富民强省”战略，抓住“中部崛起”、长株潭城市群“两型”社会建设及承接产业转移等重要发展机遇，湖南省将全面推进新型工业化、新型城市化进程，“3＋5”城市群尤其是长株潭地区将成为首位快速发展地区。到2020年全省新型工业化基本完成，工业和城镇体系初具规模，预计有1000万左右的农村人口转移到城市，实现由传统农业大省向工业大省和工业强省转变。新型工业化、新型城市化的提速和扩大内需的推进，交通、水利、能源等基础设施建设必将加快，用地需求持续增长。因此，必须正确处理保障发展与保护资源的关系，落实用途管制，统筹各业用地。

三、“两型”社会建设全面启动

长株潭城市群“两型”社会建设全面启动，需在资源节约、环境保护、基础设施建设、土地管理、产业发展、自主创新、城乡统筹等重点领域和关键环节取得较大突破，逐步形成有利于能源资源节约和生态建设与环境保护的机制，建设资源节约、环境友好的新型城乡空间形态。兼具资源功能和生态功能的土地在“两型”社会建设中作用巨大，在土地管理和利用中，应统筹耕地保护与新型工业化和新型城市化建设用地，创新土地利用模式，提高土地节约集约利用水平；兼顾建设用地保障与土地生态建设，重点保护生态功能较强的林地、湿地（包括水面），加强损毁、污染土地整治，建设全省生态文明。

第二章  指导思想与战略目标

第一节  指导思想

以理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，坚持节约资源和保护环境基本国策，全面落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。紧紧抓住“中部崛起”和“两型”社会建设重要战略机遇，结合湖南实现科学跨越发展、加快“富民强省”的战略目标，统筹土地利用与经济社会协调发展，构建集约高效、环境友好的土地利用新模式，不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。

第二节  土地利用战略

一、严格保护耕地，统筹各业用地

坚持从保障粮食、经济、生态安全和社会稳定大局出发，严格保护耕地特别是基本农田，坚持耕地占补平衡中数量和质量并重，积极推进土地整理复垦、基本农田建设和中低产田改造，提高农业综合生产能力。落实最严格的土地用途管制制度，合理控制城乡建设用地总规模，按照区域发展要求，根据资源禀赋特点，整合土地资源，统筹安排各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理配置。

二、推进节约集约用地，转变土地利用方式

按照建设资源节约型社会的要求，以节约集约利用土地为核心，创新土地利用模式，积极拓展建设用地空间，切实转变土地利用方式，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。

三、构建人地和谐，协调城乡和生态建设

坚持以人为本，统筹工业化、城镇化和农业产业化建设，优化土地利用结构，合理安排土地利用布局，强化国土综合整治，促进城乡、区域协调发展，实现土地利用、经济发展和生态保护的综合平衡，构建和谐人地关系，建设环境友好型社会。

四、强化土地宏观，兼顾土地利用各方利益

加强区域土地利用，完善规划实施的保障措施，实行差别化的区域土地利用，妥善处理各方面的突出矛盾，兼顾各种利益关系，维护被征地农民合法权益，实现土地利用综合效益的最大化。

第三节  目标任务

一、优质耕地得到永久保护

耕地和基本农田在空间上得到全面落实，优质耕地得到永久保护。到2010年和2020年，确保全省耕地保有量分别不低于378.73万公顷和377.00万公顷。到2010年，全省非农建设占用耕地面积控制在3.33万公顷以内，土地整理复垦开发补充耕地面积不低于3.33万公顷。到2020年，确保323.53万公顷基本农田数量不减少、质量有提高。

二、城乡建设用地布局更加合理

合理确定城乡用地布局和发展规模，引导农村居民向城镇迁移，促进城乡用地结构不断优化，建设用地规模得到有效控制。到2010年，建设用地总规模控制在140.37万公顷以内，新增建设用地控制在7.00万公顷以内。到2020年，建设用地总规模控制在152.58万公顷以内。城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的19.87%提高到2020年的31.85%。

三、节约集约用地水平不断提升

农业产业化不断推进，农用地规模化、集约化利用水平不断提高，农业产出效益显著增强。严格控制建设用地总量，引导城镇用地内部结构调整，加强农村建设用地管理，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地就业容纳力和经济产出率明显提高。到2010年，人均城镇工矿建设用地面积不超过90平方米。到2020年，人均城镇工矿建设用地面积不超过96平方米。

四、土地生态功能得到恢复和提高

继续稳步推进退耕还林工程建设，进一步巩固和发展退耕还林成果，石漠化综合治理、水土流失和土地污染防治取得明显进展，各类自然保护区、生态功能保护区、地质公园、人文景观建设得到加强。到2010年和2020年，全省森林覆盖率分别达到56%和57%，全省生态环境明显改善，土地生态功能得到恢复和提高。

五、土地管理得到进一步加强

土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善。按照“五个统筹”和“因地制宜、发挥优势、突出重点、协调发展”的要求，全省划分为长株潭城市群区、环洞庭湖区、湘中南区、大湘西区四个土地综合利用区，分类指导，逐步建立和完善差别化的土地利用，不断提高土地管理的效率和服务水平。

专栏二        湖南省土地利用的主要指标

第一节  严格耕地保护

一、严格控制非农建设占用耕地

强化城乡建设占用耕地的规划控制和引导作用。严格执行土地利用计划，协调经济建设与耕地保护之间的关系，确保新增建设用地占用耕地控制在计划指标之内。引导城乡建设用地向丘岗山地拓展，挖掘建设用地潜力，提高土地节约集约利用水平。到2010年，全省新增建设占用耕地总量控制在3.33万公顷以内。

二、切实执行耕地占补平衡制度

各项非农建设尽量不占或少占耕地，确需占用耕地的，必须在“先补后占”的原则下补充数量、质量相当的耕地，确保耕地数量不减少、质量不降低。完善建设用地市场竞争机制，提高农用地特别是耕地转用成本，促进节约和集约用地。鼓励有条件的地区加大补充耕地力度，确保全省耕地保护目标实现。探索建立耕地保有量和基本农田保护指标的有偿调剂制度。到2010年，全省通过土地整理复垦开发补充耕地总量不低于3.33万公顷。

三、合理引导农用地结构调整

合理引导种植业内部农业结构调整。发展粮食、烟草、油茶、柑橘、水产、茶叶、竹木等优势产业，重点保障优势产业对农产品生产用地的需求。建设15万公顷基本烟田。确保农业结构调整不破坏耕地耕作层，不因农业结构调整减少耕地保有量和降低耕地质量。

第二节  加强基本农田建设

一、科学划定基本农田

严格按照本《规划》确定的323.53万公顷基本农田保护目标，参照农用地分等定级成果，将大面积、集中连片、“口粮田”、有良好水利和水土保持设施的高质量耕地优先调整划入基本农田，水土保持重点治理、坡耕地水土流失综合整治、土地整理复垦开发新增优质耕地应划为基本农田。各级要合理调整和划定基本农田，适度划定基本农田候补区，以市（州）为单位明确基本农田保护任务，通过县、乡两级土地利用总体规划落实到地块和农户。

二、严格基本农田保护

基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。依照法律规定，能源、交通、水利等基础设施建设确需占用基本农田的，须经批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。

三、加大基本农田建设

建立基本农田建设集中投入机制。通过示范区建设，大力开展基本农田整理，以项目为载体推进洞庭湖区、衡邵盆地等基本农田集中分布区土地整理重大工程建设，为规模经营和机械化生产奠定基础。

第三节  提高耕地质量

一、加大耕地管护力度

实施耕地数量、质量和生态全面管护，依据耕地等级实行分类管护。加大中低产田改造力度，加强农田水利、坡改梯和水土保持等工程建设，推广节水抗旱技术，推进“沃土工程”、移土培肥等工程，提高耕地生产能力。充分发挥耕地生产、生态、景观和间隔功能。

二、确保补充耕地质量

开展对占用和补充耕地的质量评价，从数量和产能两方面严格考核耕地“占补平衡”，在“先补后占”的原则下，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量等级折算增加补充耕地的面积。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，用于新开垦耕地的质量建设。

三、加大污染及灾毁耕地防治力度

适时监控污染和灾毁耕地，科学施用肥料和农药，减少人为污染耕地，编制并实施重大土地污染区专项治理规划，对污染、灾毁耕地及时治理和复垦，改善土地生态环境。到2020年，力争将因灾损毁减少的耕地控制在2.06万公顷以内。

第四节  推进土地整理复垦开发

一、积极开展土地整理

按照建设现代农业、稳定和发展粮食生产的要求，结合村庄整治，组织和实施土地整理重大工程，加强基本农田整理，积极稳妥开展农村居民点整理。通过田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，改善农村生产生活条件。“十一五”期间，全省通过土地整理共增加耕地0.83万公顷。

二、大力推进土地复垦

按照“统筹规划、突出重点、用途适宜、经济可行”的要求，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等历史遗留废弃土地的复垦，及时、全面复垦新增工矿废弃地。合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。“十一五”期间，全省通过土地复垦补充耕地0.50万公顷。

三、适度开发耕地后备资源

根据耕地后备资源禀赋，因地制宜进行土地开发，提高新开垦耕地的质量和产出率。“十一五”期间，全省通过土地开发补充耕地2.00万公顷，重点开发湘中南区耕地后备资源。

第四章  统筹城乡建设用地

第一节  控制城乡建设用地规模

一、控制建设用地总量

按照城乡统筹和“两型”社会建设的要求，引导和调节城乡建设用地规模，控制建设用地总量，合理安排建设用地增量，保障发展，促进经济发展方式的转变和城乡宜居环境的形成。到2020年，全省建设用地总量控制在152.58万公顷以内，其中，城乡建设用地总量113.98万公顷，交通、水利及其他用地总量控制在38.60万公顷以内。“十一五”期间，全省建设用地总量控制在140.37万公顷以内。

二、盘活存量建设用地

遵循“控制总量、盘活存量、节约挖潜、集约高效”的原则，盘活城镇闲置用地，提高低效土地利用效率。积极推广各类建设节地技术和集约用地模式，引导城市地上、地下空间开发。结合村镇土地整治，探索农村集体建设用地流转途径与方式，提高农村建设用地利用效率。

三、有序控制城镇用地扩展边界

各市县城镇未来发展的规模，应严格控制在规划确定的建设用地范围之内。在不突破城镇用地规模的前提下，允许城镇用地布局在城镇增长边界控制的预留区范围内作适当调整，综合运用经济、行政和法律手段，严格控制城镇建设用地的无序扩张。

四、合理利用丘岗山地

在注重生态建设和保护的前提下，通过加大力度和制定优惠扶持，引导城乡建设用地尤其是工业用地有序向城郊丘岗山地转移，工程移民、生态移民、村庄整理时利用丘岗山地建立人与自然和谐的村镇。

第二节  优化城乡建设用地配置

一、优化城镇工矿用地配置

合理城镇工矿用地增长规模和时序，引导大中小城市和村镇协调发展。城镇工矿新增用地中应逐步提高城镇用地比例。严格按照土地利用总体规划和节约集约用地指标审核开发区用地，严格扩区、升级标准。严格限定各类开发园区非生产性用地比例，提高用地效率和效益。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合布局集中、产业集聚、用地集约要求的国家级开发区，优先安排建设用地指标。重点保障主导产业用地，促进区域产业链形成。从严控制选址项目的数量和用地规模，优先保障城镇基础设施、公共服务设施、保障性安居工程及文化、教育、卫生、人口计生等社会公共事业建设项目用地。到2020年，全省城镇工矿用地规模控制在36.30万公顷以内。

二、保障基础设施用地

——统筹安排交通用地。按照“统筹规划、合理布局、衔接互补、集约高效”的要求，加强用地布局引导，优化交通用地结构配置，严格用地定额标准，大力推广节地技术，促进便捷、通畅、高效、安全的综合交通网络的形成和完善，确保交通运输效率不断提高。“十一五”期间，全省净增交通用地1.60万公顷。

——合理安排水利设施用地。坚持兴利除害并进、开源节流并重、防洪抗旱并举，以水资源保护和合理开发利用为重点，加大防洪、病险水库除险加固、水资源综合利用、水土保持及生态环境工程的建设力度，着力构建防洪减灾体系和水资源保障体系。“十一五”期间，全省净增水利设施用地0.59万公顷。

——保障能源产业用地。按照有序发展煤炭、积极发展电力、大力发展可再生能源的要求，稳定增加能源用地供应，统筹安排能源产业用地，优化能源用地布局，严格项目用地管理，重点保障大型煤电、核电、水电、电网建设用地。

三、探索开展城乡建设用地增减挂钩工作

对低效和废弃闲置的农村建设用地、工矿废弃地进行整理。将整理新增的农用地、耕地面积，等量核定为建设占用的农用地、耕地指标，直接用于农村居民点和城镇建设。通过城乡建设用地增减挂钩，增加耕地有效面积，提高耕地质量，促进城乡建设用地结构优化和利用效益提高。

四、稳步推进农村居民点整理

按照新农村建设的总体布局，坚持“尊重、改善民生、因地制宜、循序渐进”的原则，切实搞好乡级土地利用总体规划和村庄规划，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生等社会事业发展。规划期内，全省农村居民点总规模缩减4.12万公顷。其中，“十一五”期间缩减1.40万公顷。

五、合理安排畜禽养殖用地

组织开展畜禽养殖用地调查和规划，支持发展规模化畜禽养殖，对于新建畜禽场（小区），应坚持按照鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则，发展畜禽养殖，禁止占用基本农田，积极推行标准化规模养殖。

第五章  优化土地利用结构与布局

第一节  合理调整土地利用结构

一、合理调整农用地结构

切实落实国家农业产业，严格禁止擅自实施退耕还林。凡不符合国家退耕还林规划和、未纳入退耕还林计划自行退耕的，限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。加强对农用地结构调整的引导，确保不因农用地结构调整减少耕地保有量和降低耕地质量。加大灾毁耕地防治力度，及时复垦灾毁耕地。整理废弃园地，加强生态公益林建设，稳定林地与园地面积。到2010年，全省农用地面积1791.08万公顷，占土地总面积的84.54%，其中耕地面积378.73万公顷，占土地总面积的17.88%；到2020年，农用地面积1784.69万公顷，占土地总面积的84.24%，其中耕地面积377.00万公顷，占土地总面积的17.80%。

二、优化建设用地结构

提高土地利用效率，促进经济社会发展与建设用地协调增长。加大存量建设用地挖潜力度，鼓励低效用地增容改造和深度开发。积极拓展建设用地空间，优先开发缓坡丘岗山地、未利用地，引导城乡建设用地向地上、地下发展。加快村镇整治步伐，加大洞庭湖区、衡邵盆地等地区农村宅基地整理力度。适当增加交通、水利等基础设施建设用地量，完善交通网络，提高城镇防洪抗灾能力。合理安排各类自然保护区、生态功能保护区、森林公园、地质公园、湿地公园以及人文旅游资源开发用地，规范殡葬等公益用地。到2010年，建设用地总规模140.37万公顷，占土地总面积的6.62%，较2005年增加6.50万公顷；到2020年，建设用地总规模152.58万公顷，占土地总面积的7.20%，较2005年增加18.71万公顷。

三、提高土地利用率

在保护生态环境的前提下，适度开发未利用地。充分发挥水域综合效益。到2010年，新开发利用未利用地4.41万公顷，土地利用率提高0.20个百分点；到2020年，新开发利用未利用地10.23万公顷，土地利用率提高0.48个百分点。

第二节  优化土地利用布局

一、耕地和基本农田布局

按照主体功能分区要求，合理调整基本农田布局。增加环洞庭湖区以及“四水”流域基本农田面积，适当减少大湘西区以及长株潭城市群区基本农田面积。将分布相对集中、面积较大、坡度较缓、未划入基本农田的部分耕地划为候补基本农田。

二、城乡建设用地布局

坚持城乡建设用地协调发展，优化城乡建设用地布局。以现有城镇体系为基础，遵循城镇发展规律，充分考虑交通区位条件，构建以长株潭城市群为核心，以“3+5”城市群中的常德、益阳、岳阳、娄底、衡阳5个城市为紧密圈，以郴州、永州、邵阳、怀化、吉首、张家界等市（州）中心城市为辐射圈，以京广、洛湛、枝柳、湘黔四条铁路干线为轴线，以县城及中心城镇为基础的“一核两圈四轴”城镇空间用地格局；农村居民点建设按照新农村建设的要求，重点保障中心村建设用地需求，控制居民点建设用地需求，形成相对集中的农村居民点分布格局。

三、基础设施用地布局

坚持“统筹规划、协调发展、配套建设、节约用地”原则，优化交通、水利、能源等基础设施用地配置，防止盲目重复建设，促进基础设施建设与经济社会发展相协调。

切实保障全省“五纵七横”高速公路网和“三纵四横”铁路网、长株潭城市群核心区快捷公共交通系统、“3+5”城市群中的5个次中心城市高速环线通道建设用地。有效保障“四水”干流沿线及洞庭湖周边港口、黄花机场等省内机场、西电东送及西气东输等管线工程建设用地。优先保障洞庭湖综合治理、“四水”治理、病险水库除险加固、城市防洪、农村饮水安全，以及灌区续建配套与节水改造、泵站更新改造和小型农田水利等重点工程建设用地。保障全省经济发展重心、负荷中心、主要煤炭资源分布区及四大流域新的电源点建设用地。

四、生态用地布局

重点加强洞庭湖和山地的生态功能建设，发挥湿地效应。构建以武陵山脉、雪峰山脉、南岭山脉、罗霄山脉（以下简称“四山”）为自然屏障的生态安全格局。加强洞庭湖区水利基础设施建设，提高防洪排涝能力；巩固平垸行洪、退田还湖成果，保护湿地资源，改善和恢复湖区生态环境，保护生物多样性。保护和恢复“四山”植被，改善森林群落结构，提高水源涵养能力，减少水土流失，防治地质灾害；保护和开发韶山、张家界、凤凰、南岳等地旅游资源，以旅游带动当地经济发展，减少人为活动对自然环境的破坏。加强对废弃矿山用地的恢复治理，改善矿区生态环境。

第六章  区域土地利用

第一节  长株潭城市群区

一、概  况

该区包括长沙、株洲、湘潭三市，沿湘江呈“品”字型分布，处于我国京广经济带和长江经济带的连接点上，人口稠密，城镇较多，交通便利，是全省政治、经济、文化中心，也是全国“两型”社会建设综合配套改革试验区之一。

土地面积280.88万公顷，占全省总面积13.26%，耕地62.83万公顷，建设用地28.55万公顷。城镇周边可用作建设用地的丘岗山地资源138.24万公顷。2005年全区总人口12.50万，人均GDP 1.74万元。

二、主要用地控制指标

到2010年，耕地保有量61.86万公顷，建设用地总量31.44万公顷，新增建设用地3.01万公顷，新增建设占用耕地1.22万公顷，人均城镇工矿建设用地103平方米；到2020年，耕地保有量60.55万公顷，基本农田保护面积51.06万公顷，建设用地总量36.53万公顷，人均城镇工矿建设用地面积不超过102平方米。

三、土地利用方向

按照“两型”社会建设的要求，重点建设大河西、云龙、昭山、天易、滨湖等“两型”社会建设示范区。以国家综合性高技术产业基地为依托，着力推动传统产业改造、升级，保障以高新技术和现代服务业为主体的“两型”产业发展用地。以交通为先导，优先安排城际快速公路干道、城际轻轨、高速铁路、机场、“三港一枢纽”等基础设施建设用地。有效整合空间资源，推广新河三角洲、黎托片立体开发节地模式。严格保护耕地，对区内建设占用耕地不能实现占补平衡的，利用经济手段，通过耕地易地置换、耕地指标易地转让等方式，在省内实现耕地数量和质量的平衡。全面推进生态建设，发展循环经济，加强清水塘、竹埠港、坪塘等污染土地综合治理，建设湘江生态经济带，构建“一心一带，山丘河湖交织，生物多样”的生态网络。积极发展城郊农业、创汇农业和观光农业，提高城市郊区农用地利用效益。

第二节  环洞庭湖区

一、概  况

该区包括岳阳、常德、益阳三市，地势相对低平，以洞庭湖平原为中心，向东、南、西侧逐步上升为丘陵和山地。河网密布，水域广阔，农耕历史悠久，水陆交通发达，是全省粮食、经济作物和水产品主产区，也是国家多种重要农产品基地。

土地面积454.13万公顷，占全省总面积21.44%，耕地105.44万公顷，建设用地39.22万公顷。城镇周边可用作建设用地的丘岗山地资源219.50万公顷。2005年全区总人口1605.84万，人均GDP 1.05万元。

二、主要用地控制指标

到2010年，耕地保有量105.41万公顷，建设用地总量40.28万公顷，新增建设用地1.20万公顷，新增建设占用耕地0.67万公顷，人均城镇工矿建设用地78平方米；到2020年，耕地保有量105.38万公顷，基本农田保护面积91.21万公顷，建设用地总量42.39万公顷，人均城镇工矿建设用地面积不超过87平方米。

三、土地利用方向

加强洞庭湖综合治理，坚持退田还湖与清淤疏浚结合、加固堤防与重点堤垸建设结合、移民建镇与产业结构调整结合，提高城市防洪能力。严格保护洞庭湖区湿地，恢复其洪水调蓄能力及其他生态功能，改善土地生态环境。大力开展农村居民点整理，挖掘耕地补充潜力，引导农业产业结构调整，加大耕地特别是基本农田建设力度，提高粮食和大宗农产品综合生产能力。积极建设中心小城镇，引导产业集群发展，优先保障农产品加工、石化、造纸、卷烟等产业用地需求，完善公路交通网络，改善农村交通条件，保障水利设施用地，提高区域整体发展能力，将本区建设成全国重要的商品粮、生猪、淡水渔业、芦苇、湘莲、苎麻等现代农业产业基地以及全省石化、食品加工、纺织工业中心。

第三节  湘中南区

一、概  况

该区包括娄底、衡阳、郴州、永州四市，与广东、广西交界，丘岗山地多，耕地后备资源潜力相对较大；矿产资源丰富，其中南岭地带是有色金属矿产资源富集区。

土地面积9.83万公顷，占全省总面积30.67%，耕地115.88万公顷，建设用地39.74万公顷。城镇周边可用作建设用地的丘岗山地资源182.91万公顷。2005年全区总人口1670.83万，人均GDP 1.18万元。

二、主要用地控制指标

到2010年，耕地保有量114.35万公顷，建设用地总量41.30万公顷，新增建设用地1.72万公顷，新增建设占用耕地0.85万公顷，人均城镇工矿建设用地94平方米；到2020年，耕地保有量114.58万公顷，基本农田保护面积98.36万公顷，建设用地总量44.22万公顷，人均城镇工矿建设用地面积不超过98平方米。

三、土地利用方向

积极承接“珠三角”地区产业转移，合理调剂用地指标，提高招商引资项目用地综合效益。加强交通、水利等基础设施建设，引导产业集群发展，保障精品钢材、有色冶炼及深加工、矿产资源开发等产业用地。在严格保护生态环境的前提下，拓展城镇和工矿建设用地空间，使城镇用地和开发（工业）园区尽量布局在缓坡荒坡丘岗山地上。大力发展矿产资源深加工工业，提高矿产资源综合利用率，并以此为基础发展先进制造业。支持土地整理和工矿废弃地复垦，加强重金属污染土地治理，保护水源林、生态林，防治水土流失。适度开发耕地后备资源，改良中低产田，提高土地综合生产能力。

第四节  大湘西区

一、概  况

该区包括湘西自治州和邵阳、张家界、怀化三市，地貌以中、低山地为主，丘陵散布，资水、沅水、澧水流贯其间，景观奇特，风光秀美，水力、林木、特色农业等资源丰富，旅游产业发达。

土地面积733.71万公顷，占全省总面积34.63%，耕地97.45万公顷，建设用地26.36万公顷。城镇周边可用作建设用地的丘岗山地资源157.30万公顷。2005年全区总人口2165.93万，人均GDP 0.82万元。

二、主要用地控制指标

到2010年，耕地保有量97.12万公顷，建设用地总量27.35万公顷，新增建设用地1.08万公顷，新增建设占用耕地0.59万公顷，人均城镇工矿建设用地76平方米；到2020年，耕地保有量96.49万公顷，基本农田保护面积82.90万公顷，建设用地总量29.44公顷，人均城镇工矿建设用地面积不超过88平方米。

三、土地利用方向

该区山地众多，关系全省生态安全。应按照“保护优先、适度开发”原则，保证旅游和生态用地，保障基础设施、生态环境建设、优势特色产业用地，严格禁止对破坏生态、污染环境的产业供地，引导与区域定位不相宜的产业逐步向区域外有序转移。合理安排中心城市、交通干线建设用地和绿色农产品加工产业用地，适度开发未利用地，提高土地集约利用水平。因地制宜发展立体生态农业，严格保护农用地特别是耕地、林地、草地，构建耕地、林地、水系等生态廊道，继续有计划地推进陡坡耕地的退耕还林，加强水土流失治理和石漠化综合治理。

第七章  注重土地生态保护与建设

第一节  构建生态良好的土地利用格局

按照建设环境友好型社会的要求，协调土地利用与生态建设，促进经济社会可持续发展和生态环境良性循环。因地制宜、因势利导，创新土地利用模式，构建具有湖南山水、人文、地理特色的土地利用格局。建设集中连片的林地、草地和基本农田等绿心、绿带为主体的土地生态安全屏障，协调配置生产与生活用地，逐步形成功能互补的土地生态空间格局。

——保护生态用地。加强自然保护区、生态功能保护区、森林公园、地质公园等生态用地建设，保持天然林地、草地、湿地等生态用地的基本稳定，积极培育人工林地、草地，避免工农业生产破坏土地生态环境，防止流域性土地生态退化。到2010年，公益林面积达到535.27万公顷；到2020年，公益林面积达到527.27万公顷。到2010年，森林覆盖率56%；到2020年，森林覆盖率稳定在57%左右。

——保障土地生态安全。协调建设用地与生态用地的比例，加强“四水”流域上中游以及洞庭湖区生态建设和环境保护，促进人水、人地和谐。加大城市防洪以及湖区防洪减灾体系建设，加快丘岗地红壤与紫色土水土流失、湘江污染以及长株潭城市群污染土地综合整治，确保土地生态安全。

第二节  推进土地生态功能与环境质量恢复治理

——加强污染土地治理。建立土地环境质量评价和监督制度，有效控制城乡生产生活污染源，加大生态清洁型小流域建设力度，妥善处理农村生活垃圾、污水，减轻农业化肥、农药污染，有效保护水源水质和生态环境。加强工业污染治理，保障污水处理厂、垃圾填埋场等建设用地。综合整治土壤环境，积极防治土地污染。重点治理清水塘、水口山、竹埠港等区域以及郴州、湘西地区小冶炼的污染土地。

——逐步恢复工矿废弃地生态功能。有计划、分步骤地复垦历史上形成的采矿废弃地，及时、全面复垦新增工矿废弃地。改进土地复垦的生物、工程技术，提高土地生态系统自我修复能力。加强对持久性有机污染物和重金属超标污染耕地的综合治理。

——巩固退耕还林成果。巩固和发展退耕还林成果。继续稳步推进退耕还林工程建设，加强退耕还林后期管护，逐步建立生态改善、农民增收和经济发展的长效机制，巩固退耕还林成果，促进退耕还林地区经济社会可持续发展。

——加强水土流失治理。以小流域为单元统一规划，实施山、水、田、林、路、村综合治理，对坡耕地进行水土流失综合整治，配套坡面蓄水工程，有效保护水土资源，减少水土流失，改善农业生产条件。加大封育保护力度，充分发挥生态自我修复能力，加快植被恢复。

——适度增加城区绿地、路网绿地和水网绿地。保护城市滨水地带的生态环境，布局适当宽度的生态走廊，发挥城市滨水地带的水利、交通运输、游憩以及生态等综合功能。在城区合理布局绿地，在城郊发展林木种苗花卉产业，不断改善和提升城市生态质量和品位，保障城市生态安全，实现城乡生态平衡。

——加强岩溶地区石漠化治理。加强林草植被的保护和建设，大力发展草食畜牧业，合理开发和利用水土资源，加强基本农田建设，加快农村能源建设，实施易地扶贫搬迁，加大科技支撑体系建设力度。

——加强湿地保护与恢复。重点加强对国际重要湿地、国家重要湿地、国家湿地公园的保护，充分发挥湿地的生态功能。开展湿地水资源保护管理与监测、湿地植被恢复等活动，扭转湿地面积减少和功能退化的局面。

第三节  因势利导发挥土地生态功能

——充分发挥城镇土地生态功能。实行组团绿色隔离，发挥耕地的生态功能，逐步实现城区绿地通过路网绿地、水网绿地、农田绿地与近郊森林、远郊森林连成一体，改善和提升城市生态质量和品位，保障城市生态安全，促进城市生态文明。促进产业结构升级，严格控制污染企业用地。合理布局工业产业用地，逐步将工业企业从城市中心地带转移至城市郊区，实行工业园与绿色隔离带有机结合，充分发挥城镇绿地的生态功能，建设城市良好宜居环境。

——加强平原农业生态建设。加强湿地生态系统（包括水体系统）及生物多样性的保护，大力营造防浪护堤林和水土保持林；加强农田生态建设，调整种植结构，改革耕作制度，大力发展农、林、牧、副、渔兼顾的高效生态农业和避洪农业，建立有利于防止洪涝灾害发生的避灾、减灾土地利用新模式。严格控制工业对耕地的污染，防治农田面源污染。

——注重丘岗山地生态。大力保护天然林资源，积极营造水土保持林、水源涵养林；有针对性地进行退耕还林和坡改梯，禁止滥垦乱挖、过度利用，大力推广新型旱作节水农业技术，实行保护性耕作，逐步终止顺坡耕作，预防和控制水土流失。积极防治地质灾害。发挥生态系统自我修复功能。

——保护矿区土地生态环境。坚持资源开发与环境保护相协调，强化矿山地质环境评价，严格矿产资源开发项目供地。加强生产性土地复垦监管，坚持矿山生态环境恢复保证金制度。加强尾矿库和退化土地综合整治，改善矿区生态环境整体质量。

第八章  土地利用重大工程

第一节  耕地和基本农田建设工程

加大耕地整理力度，提高耕地生产能力，建设高标准基本农田保护示范区，促进粮食生产基地建设，巩固粮食主产省地位，为保障国家粮食安全做出贡献。

按照基本农田保护示范区的建设要求，加强安乡、南县、平江等5个国家级以及新化、邵东、道县等9个省级基本农田保护示范区建设。示范区总面积12.22万公顷，投资总规模36.09亿元。

专栏三       2006～2020年基本农田保护示范区规划

专栏四     2006～2020年土地整理复垦开发规划重点工程

全省重点建设5个特大城市、7个大城市、18个中等城市、19个小城市，到2020年，上述城市人口达到2500万，新增建设用地规模8.30万公顷。

专栏五      2020年城市人口规模等级结构

一、综合交通设施建设工程

建立便捷、通畅、高效、安全的综合交通运输网络，实施229个重点工程，其中高速公路44个，其它公路路网项目128个，铁路31个，水运15个，民航10个。

专栏六      湖南省综合交通用地重点工程

提高防洪减灾、水资源供给以及水土保持能力，实施24项重点水利工程项目，其中防洪工程15项，水资源工程7项，水土保持及生态环境工程2项。

专栏七      湖南省水利设施建设重点工程

保障电力供给，实施195个重点工程项目。

专栏八      湖南省电力行业建设重点工程

保障人民群众居住、文化教育、医疗卫生等基础设施建设用地，重点实施城镇居民保障性安居工程、污染处置设施、文化教育及医疗卫生、人口计生设施等社会公益设施、农村生产生活基础设施等民生工程。

专栏九          湖南省近期民生工程

一、自然保护区建设工程

加强和完善土地生态建设，新建和整合自然保护区，调整自然保护区保护结构。到2020年，全省共建成自然保护区143个，面积144.30万公顷，其中，包括国家级自然保护区19个，省级自然保护区43个。

二、生态功能保护区建设工程

加强江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区、江河洪水调蓄区等重要生态功能保护区建设。到2020年，全省共建成生态功能保护区5个，其中，包括国家级生态功能保护区3个，省级生态功能保护区2个。

三、湿地保护区建设工程

保护湿地资源，改善湿地生态系统，建设重点湿地保护区27个，总面积58.60万公顷。

四、风景名胜保护区建设工程

加强对风景名胜资源的保护、培育与发掘，全省安排53个重点工程，总面积109.26万公顷。

五、地质公园建设工程

加强地质公园建设，全省安排19个重点工程，总面积27.97万公顷。

专栏十    湖南省生态环境保护重点工程

一、科学编制各级土地利用总体规划

各级按照下级规划服从上级规划的原则，结合本地实际，编制本级土地利用总体规划，逐级落实上级规划确定的土地利用目标、、空间布局和各项指标。完善全省市、县、乡三级土地利用总体规划体系，市（州）和县（市、区）两级土地利用总体规划突出空间性和结构性，合理调整土地利用结构和布局；乡（镇）级土地利用总体规划提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。对规划中暂无法落实具体用地位置的交通、水利、能源、通信塔基等零星项目用地，应在规划文本中统筹考虑，并以适当形式予以体现，在项目实施时，严格按照不占或少占耕地、节约集约用地的原则，科学作好项目选址。各地应在本级土地利用总体规划的控制和指导下，结合实际，设置和编制专项规划，形成以土地利用总体规划为主体的土地利用规划体系。

二、做好相关规划与土地利用总体规划的衔接

各地区、各部门、各行业编制城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等规划，应当与土地利用总体规划相衔接，必须符合保护耕地和节约集约用地要求，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。严格依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。

三、全面落实土地用途管制制度

严格执行土地利用总体规划。各级土地利用总体规划批准后，必须严格执行，不得随意修改、调整，符合法定修改条件的，必须严格履行法定审批程序。县（市、区）和乡（镇）土地利用总体规划要按照土地用途管制的要求，细化土地利用用途分区，明确土地利用方向，并以此作为土地用途管制的依据。通过实行土地用途管制，控制农用地转为建设用地，引导农用地和建设用地内部结构调整有序进行。严格建设项目用地预审，实行建设项目批准（核准）前的土地规划许可制度，建立和完善建设项目审批部门协调联动机制与信息共享机制，建设项目单位申报审批或核准需要申请使用土地的建设项目时，必须附具土地预审意见。各级批准、核准各类建设项目，必须符合土地利用总体规划确定的土地用途，涉及农用地转用的，必须先通过农用地转用审批。使用土地的单位和个人，必须按照规划确定的用途使用土地，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。严格按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，规范农村土地管理，土地承包经营权流转不得改变土地集体所有权性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

四、健全耕地保护和节约集约用地共同责任体系

实行最严格的耕地保护和节约用地制度，从严控制城乡建设用地总量。按照《规划》确定的目标和任务，明确划分各级、相关部门和土地使用者在耕地保护和节约集约用地中的责任。建立和完善耕地保护和节约集约用地的责任考核体系，将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地面积作为耕地保护责任和节约集约用地目标考核的重要内容。建立城乡统一的建设用地市场，以公开规范的方式转让建设用地使用权。建立土地利用规划实施问责制，地方各级主要负责人对本行政区域内土地管理和耕地保护负总责。把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。

五、严格土地利用计划管理

依据土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划和国家宏观要求，编制和实施土地利用五年近期规划，明确各项用地规模。建立健全土地供应的计划管理制度，按照土地利用总体规划和近期规划，编制和实施土地利用年度计划，实施差别化的土地利用计划。将城乡建设用地增减挂钩和集体建设用地流转纳入计划管理。加强计划执行情况的评估、考核和问责，切实维护土地利用计划的严肃性。

六、建立健全规划实施的激励约束机制

完善耕地保护的经济激励机制。建立与耕地保护权益相关的财政转移支付制度，充分调动基层保护耕地的积极性。探索建立耕地保护专项资金，落实农民保护耕地直接补贴，提高农民保护和提高地力的积极性，鼓励农民加大耕地改良的投入，建设高产稳产农田，提高耕地综合生产能力。

建立促进节约集约用地的税费调节机制。进一步扩大土地有偿使用范围，缩小划拨供地范围。参照国家有关耕地占用税、征地补偿费、城镇土地使用税等税费标准，完善耕地开垦费相关，加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本，引导各类建设利用存量土地、丘岗地和未利用地。落实闲置土地收费和收回制度，增加土地保有成本。实行盘活闲置土地的优惠。

改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿安置机制，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

从严制定并实施用地标准和供地。按照节约集约用地原则，完善能源、交通和公用设施、公共设施等各类建设用地标准，严格按标准审核各类建设项目用地。

七、推进土地规划的法制建设

提高土地利用规划的法律地位，修订《湖南省土地利用总体规划条例》，规范土地利用规划的编制和审批，巩固土地利用规划的法制基础。严格执行相关法规，完善土地规划听证制度，建立健全规划监督检查制度，加大土地规划执法和督察力度。

八、加强规划实施动态监管

建立规划实施的动态监测制度。加强土地利用动态监测，结合耕地保护目标责任、节约集约用地考核、建设用地批后监管、年度土地变更调查等，构建土地利用规划、年度计划实施监测体系。运用科技手段，实现对规划实施情况的监测，由省级以上国土资源规划机构专门负责土地利用总体规划修编、修改和调整论证、规划实施评估及年度土地资源利用状况调查等工作，及时发现违反土地利用总体规划的行为，依法处理。

实行规划实施中期评估制度，适时对规划实施、计划执行情况以及规划实施效益情况进行评估。确需对规划进行修编、修改和调整的，在对规划实施进行全面评估的基础上，可报经规划审批机关的同级国土资源管理部门批准后进行，以合理解决游离土地利用总体规划的项目选址问题，增强规划对经济社会发展的作用。

加快规划管理信息系统建设，逐步建立省、市、县、乡四级土地利用总体规划实施监管网络体系。

九、推动公众参与规划的修编和实施

建立健全公众参与制度。采取多种渠道，扩大公众参与，增强规划修编的公开性和透明度。县级和乡级土地利用总体规划，在划分土地利用用途分区、安排土地整理复垦开发、调整和修改规划等方面应广泛听取利益相关者的意见。

建立规划公示制度。公示规划主要内容，增强公众参与意识，促进公众自觉按规划用途合理利用土地，监督和举报不按规划用途利用土地的违法行为。

加强规划宣传。充分利用各种媒体，进行广泛宣传，增强对科学用地、节约集约用地、保护土地资源重要性的认识，建立土地利用预警机制，提高全社会依法依规用地意识。

附表1                              土地利用结构调整表

单位：万公顷

耕地保有量、基本农田保护面积指标

行政

建 设 用 地 指 标

行政

园  地  指  标

林  地  指  标

牧  草  地  指  标

近期新增建设用地及补充耕地指标