安徽省卫生厅卫生监督处 吴革非 

　　　　　　　　　　　　　　　（2006年4月21）

同志们：

　　昨天，高、李做了重要讲话，刚才，杨所长做了专题报告，他们全面地阐述了卫生执法和食品卫生安全监管，梳理了思路，部署了工作。希望大家深刻领会、并加以贯彻落实。下面，我想再介绍一些我们对卫生执法工作的一些思考，一是互相探讨，二是供大家参考。

　　一、关于此次会议的名称 

　　以往我们召开的会议称之为“卫生监督工作会议”，然而社会和老百姓搞不清楚什么是“卫生监督”，但对“卫生执法”，大家一听就明白。因此，从法律法规赋予我们的职责，从我们的工作定位和工作职能，从强化卫生执法等方面考虑，会议名称为“卫生执法工作会议”。第二方面，食品卫生监管职能调整之后，如何切实履行职责，切实做好监管工作，有必要梳理清思路。因此，这次会议还称之为“食品卫生监管工作会议”。 

　　二、如何看待卫生执法工作 

　　大家都知道，卫生工作的宗旨是保障人民健康。发展卫生事业的根本目的是不断提高全民族健康素质，保障国民经济和社会事业的发展。

　　如何实现保障人民健康这一神圣的使命？多年来，我们一直在努力建立和完善医疗保障体系和疾病预防控制体系，考虑更多的是多办几个医院、提高医疗技术、加强疾病预防控制机构的建设等等。这些方面，应该说是成绩巨大、功勋卓著。

　　然而，卫生工作目前的境况如何呢？群众一说到卫生，就是“两难”，就是“红包”“回扣”。可以说是形象不佳，群众不满意。卫生部门在部门排序中位列最后，不出疫情一般想不到卫生部门，没有重要接待任务一般想不到卫生部门，前不久我看到的省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，3万多字，卫生却只有几百个字!卫生工作没能摆上重要位置。

　　人的生命权是人最基本的权力，健康权又是生命权的主要内涵，而卫生工作恰恰是保障人的健康的，卫生工作本应被摆在重中之重的位置，但为什么落得个困难重重、被指责多于被赞誉的地境？大家首先能够想到的原因是，的工作中心在发展经济上，卫生工作难以被摆上位置，还有不顺、投入不足等诸多原因。这的确是关键的因素，但有没有我们自身的原因呢？ 

　　经过调研和反复思考后，我们发现一个普遍存在的问题，就是我们一直在努力建立和完善医疗保障体系和疾病预防控制体系，但却忽视了一个非常重要的方面，即忽视了卫生执法! 我们不大习惯使用执法的手段和法律武器处理问题，那么多的卫生法律法规，在许多地方只是放在书柜里，印在汇编里，发在网站上，基本上被竖之高阁。我们不少地方多年来只是“发发证、收收费”，搞些走过场的检查，一年下来，办不了1、2个案子。是不是我们都已经到了完善的法制社会，从业者都具有非常高的法律素质，完全不是!现在还不时出现许多违反卫生法律法规的行为。另一方面，我们不少卫生长官习惯当“总院长”。然而，院长任命权在组织部门、医院经费权在财政部门、医院建设和添置设施批准权在，医疗价格权在物价，医院药品管理权在药检，最能体现办卫生和为公民买医疗服务的医保经费管理权在社保，我们还有什么权呢？我们只是担了个名义，但医院遇到麻烦时，卫生行政部门总是脱不了干系，评医疗行风，卫生局总是倒数。因为我们是“总院长”。 

　　总之，我们“办”卫生，没有多少权，没办好，“管”卫生，我们又没有真正执法，没管好。其结果，老百姓不满意，不满意，我们的权力也被一块一块地被拿掉。这大概就是造成我们没有位置的自身原因。

　　面对这种情况，我们到底应该怎么办？改革、财政投入都不是我们说了算，但如何使进一步的重视卫生工作，促使社会和老百姓更加关心卫生工作，如何争取一个好一些的工作氛围，我们大有工作可做。

　　实际上，、《关于卫生改革与发展的决定》中已经给了我们答案。即：“建立起具有中国特色的包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督的卫生体系”。“各级要强化卫生行政执法职能，改革和完善卫生执法监督，调整并充实执法监督力量，不断提高卫生执法监督队伍素质，保证公正执法，努力改善执法监督条件和技术手段，提高技术仲裁能力。坚决打击和惩处各种违法行为”。去年的五中全会、全国经济工作会议、温总理关于制定十一五规划的建议、今年的“”，都强调了要强化食品、餐饮卫生监管，保证人民群众健康安全。下发的《全国推行依法行政纲要》和省的《贯彻意见》均强化了依法行政的要求。 

　　根据上述要求，我们觉得，在目前“办卫生”尚不能解脱的情况下，我们一方面还得继续设法办好。但同时，更应该考虑强化对公共卫生、五大卫生的监管，这即是法律赋予的职责，也是、、、省的要求，更是老百姓对我们的期盼，我们必须改变过去那种仅仅走过场的“监督监督”、不执法的工作方式和状态。我们必须强化依法行政，加大卫生执法力度，把卫生执法这个手段用好、用活、用到位。在强化公共卫生、五大卫生监管的同时，树立起依法监管医疗卫生工作和医疗卫生单位的理念。真正把三大体系的建设和发展摆在同等位置，并通过卫生执法体系来保证医疗服务体系和疾病预防控制体系的健康运行。 

　　常言道，有权不用，过期作废。法律法规给了我们那么多的权力，我们为什么不好好用呢？我们不能再像过去那样了，只知道空手办卫生，不知道用好法律给的权。如果真要等到权力都移交了，我们还有存在的必要吗？到那时后悔也来不及了。 

　　如何看待卫生执法工作呢？我们的结论是：

　　1、卫生执法是各级卫生行政机关依法管理社会卫生事务、保障人民健康的主要方式之一，是行为。卫生执法是公共卫生体系的重要组成部分，是维护消费者健康权益的重要手段，是构建和谐社会的重要保障。

　　2、卫生监督不仅仅只是“察看并督促”和“行政管理”，更重要的“行政执法”。保障人民身体健康是卫生执法的目的，而不是卫生执法的工作方式和过程。 

　　3、门是保一方平安的执法机关，卫生行政机关及卫生监督所是保一方公共卫生安全的执法机关。

　　4、卫生执法必须融入社会，必须发动群众共同参与卫生监督工作，必须争取社会更多地关注。 

　　5、卫生执法是卫生行政机关的职责，卫生行政长官是第一责任人，不能将卫生执法任务向卫生监督所一推了之。

　　我们相信，只要通过加强卫生执法工作，加大卫生执法力度，卫生工作一定会有一个更好的形象，卫生工作的境况一定会有很大的改变。

　　补充一点，关于卫生执法与经济发展、改革开放的关系。现在有一种错误的认识，认为要改革开放、招商引资，就不能执法。实际上，市场经济就是法制经济，只有完善的法制经济和良好的法制环境，才引来更多的企业投资，因为规范的企业需要有一个公平竞争的环境，如果法制环境不具备，人家怎么放心来投资呢。因此，加大卫生执法，正是有一个公平和法制的环境，是招商引资的保障。两方面相辅相承。

　　三、关于“卫生监督”与“卫生执法”

　　我们多年来把自己从事的工作称为“卫生监督”，发的工作要点叫“卫生监督工作要点”，把自己称为“卫生监督员”。我们对“卫生监督”四个字情有独钟，尽管我们辛辛苦苦、认认真真地工作，但老百姓和社会不知我们在做什么。我们引以自豪的“卫生监督”，出门问问，有多少老百姓知道“卫生监督”？很少! 别人问起来，我们还得解释是干过去防疫站查食品卫生的事，人家才明白。非但老百姓不知道卫生监督是干什么的，在与其他部门联系工作中，发现大部分人也不知道卫生监督是干什么的。汉语大词典上将“监督”解释为督促检查。难怪别人不知道，是因为我们仅只是督促检查，怪不得别人不把我们当回事。这种状况给我们的工作带来很大的困难。 

　　去年冬，我陪健康报领导上九华山，在最高处“天台”，偶然间发现小饭馆里的消毒柜正在工作，但景区各处设置的温馨提示牌上，告诉游客遇到消费权益受到侵犯时的举报电话，有旅游、物价、工商、质监部门，却没有我们卫生部门，难道餐饮环节没有消费者健康权益受侵犯的事吗？这种情况令人又喜又悲，喜的是在那么偏僻之处能见到卫生措施落实到位的情况，悲的是我们卫生执法没有位置。 

　　许多人认为违反刑法是犯法，不认为违反卫生法律法规也是犯法。我们开展工作时，各种阻力就很大，现在除了食品卫生法的执法好一点，其他法律的执法很难，比如，职业病防治法，许多企业根本不让查。许多人认为卫生不就是办几个医院吗，不理解卫生也是执法部门。从一个侧面上说明了我们卫生执法没有位置。

　　分析原因，一是我们长期习惯督促检查，不习惯执法，没有执法威严，别人不把我们不回事。二是我们许多同志以专业性、业务性强自居，只习惯于专业技术，不习惯于行政执法，与社会与老百姓拉开了距离，我们的工作没有在老百姓中产生共鸣和互动。三是我们习惯埋头拉车，不习惯抬头看路，不习惯宣传自己，社会对我们的知晓度低。

　　我们理解，卫生监督侧重于督促检查，卫生执法则是许可、督促检查和惩戒处罚全过程。鉴于此，我们考虑应该大谈“卫生执法”，少谈点“卫生监督”，将监督融于执法中，将专业渗透在执法中，在执法中体现专业，以促使我们的观念转变，促使我们的工作方式改变。 

　　这就是为什么我们这次开的会叫卫生执法工作会议，而不再叫卫生监督工作会议。我们编的简报，因老简报头未用完，暂时还称为《卫生执法监督简报》，下一步将改为《卫生执法工作简报》。我们所发的公告叫做《卫生执法公告》，今年已发了8期。（在这里，也希望大家以后发公告时，寄给我们一份，并发给一电子版，以便我们及时在厅网站上发布，我们已开通了各地卫生执法公告专栏）。我们在卫生厅网站上的网页称为“卫生执法”，其中各项“卫生监督”统统改为“卫生监管”。我们今年发的年度工作要点，叫做《卫生执法工作安排》。我们所发文件中，不称“卫生行政部门”，而称为“卫生行政机关”，卫生监督所则称为“卫生监督执法机构”。我们开展卫生监督员资格认证，领的是《安徽省行政执法证》。 

　　总之，我们希望通过各种场合，各种机会，宣传卫生执法。看似一词之变，看似提法有所不同，由卫生监督改谈卫生执法，但味道却大不一样，既是观念的转变，也会增强卫生监督员作为执法人员的责任感和荣誉感。“卫生执法”四个字更容易让老百姓和社会接受和明白，我们为什么不用呢？我建议大家也能抓住各种场合宣传卫生执法。令人有点遗憾的是，我们今年各地的工作要点，未见到大家发“卫生执法工作要点”，理想一点的是“卫生监督执法工作要点”。当我们自己都不能理直气壮的称我们从事的工作是卫生执法工作，那怎么能让别人来承认我们的执法地位呢!

　　四、努力建立卫生执法新体系 

　　卫生监督应称为卫生执法，那么围绕着卫生执法应该建立起一种新的工作机制。我们想通过不太长时间的努力，建立具有安徽特色的“1、3、4、5”卫生执法工作体系，即一个体系、三项规范、四项制度、五项机制。李在工作报告中已经做了论述。

　　一个体系即卫生执法体系。 

　　三项规范包括许可规范、执法检查规范、行政处罚规范。

　　四项制度包括案件群众投拆举报受理制度、案件协办制度、重大案件讨论制度、案件督办制度。

　　五项机制包括立法机制、执法机制、宣传机制、稽查机制、奖惩机制。 

　　《安徽省卫生厅执法挂牌案件查办工作制度》、《关于加强卫生行政执法协查工作的通知》明确了执法案件在卫生执法内部的纵向和横向查处机制；《安徽省重大卫生行政处罚集体讨论制度》规范了卫生执法内部对重大执法案件的办案程序；即将出台的投诉举报受理制度将进一步规范社会举报投诉的受理和查处。这一纵、一横、一内、一外构建了卫生执法办案的基本框架，规范从上到下、从内到外的办案机制。 

　　以上有些制度规范已经出台，我们还将出台一系列制度规范，逐步完善我们的工作机制。当然，制定制度规范的原则是有利于执法。我们寄希望尽快改变目前“这种任务不断下，基层忙得团团转”的状况，希望将来除特殊情况外，少一些临时性的任务布置，而是建立起一种执法有力的工作机制，各地能够主动安排、主动应对、主动执法。 

　　我们在执法工作中还应该把握： 

　　一是一定要强化相对人是第一责任人的意识，责任是监管相对人的，我们不要把什么责任都包下来。比如，开“”和重要接待任务，过去我们都是定位为食品卫生保障，现在坚决改成食品卫生安全监管。看似将保障变为了监管，似乎没有什么区别，但我觉得区别大里去了。保障，那责任就是我们的；监管，则是依法监管，责任是接待单位的。尽管仍在做过去做的那些事。但不能再像过去那样，包打天下，什么都当保姆了，都把责任揽在怀里。

　　二是一旦发现违反卫生法律法规的行为，我们就要迅速依法查处，这将是卫生执法今后的工作方向。我们必须关注群众关注的问题，解决群众关心的问题，只有这样，才能得到群众和社会的欢迎。对于群众举报的公共卫生案件，要迅速查处。 

　　三是许可要严格。不得随意降低标准，否则必将承担责任，并会代人受过。最近印发的贯彻《食品卫生许可证管理办法》的文件中，一再强调了严格许可的问题。宁缺勿滥。对生产企业不符合卫生标准的，坚决不能发证，谁发谁负责，还要追究有关人员的责任!对此，我们将加强稽查工作。 

　　四是一定要关心的爱护第一线的执法人员。卫生执法人员在第一线执法，在得罪人，我们各位领导应全力支持他们，而不要在后面撤梯子，要给第一线的卫生执法人员们撑腰，出了问题，领导要多担点责任。有了荣誉，多给第一线的卫生执法人员。这样坚持下去，会为我们的卫生执法营造一个好的氛围。现在有的地方，领导不让卫生执法人员执法，不仅不支持，还干预、埋怨，觉得给自己添乱了，甚至还将坚持原则的卫生执法人员调离岗位。这都是非常错误的。我们不能伤第一线执法人员的心。同时，也要加强对卫生执法人员的管理和教育，执法人员的权力是很大的，对于那些不作为、不执法和滥用权力的执法人员，要坚决的予以撤换。

　　五、关于卫生执法工作考核 

　　过去我们比较热衷于监督覆盖率、监测合格率。这也是工作总结中指标性数字。我们每年的监督覆盖率和监测合格率数字都是令人满意的，但实际上却不是那么回事，这两个数字只反应了工作频度，并不能反映监管效果。对于监督相对人来说，出现违法行为，检查十次，说服十次，不如处罚一次。卫生执法工作的效果在于警示、惩戒，在于教育更多的人。因此，我们两年来，坚决不再关注覆盖率和监测合格率。

　　我们感觉到最能衡量一个地方卫生执法工作开展的实绩，不在于发了多少文件、开了多少会、开展了多少次走过场的检查，最能衡量工作效果的指标是开展执法行为情况和实施行政处罚案件的情况。能够反映卫生执法工作实绩的，就是看你一年办了几个案子。执法就是办案子。这两年，我们以案件情况做为执法工作的考核指标，虽然很不完善，但对于观念的转变，对于工作方式的转变，对于社会和群众对卫生执法工作的要求来说，这是必须的。

　　这次会议上公布了05年度各市县区卫生行政处罚案件情况，还在会前公布了案件评分指标，以便大家互相了解情况。尽管这种考核方法还不是很完善，甚至有些片面，但我们考虑到矫往必须过正，就是要通过简便易懂的办法，使得大家尽快理解卫生行政执法案件是执法工作开展情况的最好地体现，卫生执法的重点就是要围绕查处案件做文章，同时加强日常监管工作。06年我们将继续围绕卫生执法案件来考核工作情况，不但考核案件数量，也将考核案件质量。查办大案要案社会影响大、效果好，社会和群众关注度高，通过办大案要案，可以更好的履行职责，锻炼队伍，宣传卫生执法、树立形象。所以，我们希望各地多查办些大案要案，05年凡列入卫生执法十大典型案件的，都予加分。06年仍将这样做。

　　此次会前，我们为了解大家所上报案件情况的真实性，组织了稽查，从7个县的情况看，上报案件情况属实。已发了通报。今年我们还将组织对卫生执法工作进行综合稽查，重点检查案件情况。上报案件如不真实，将一票否决，并通报全省。这样做，也是为了维护执法的严肃性。

　　六、关于卫生执法宣传造势 

　　通过加强宣传、利用宣传造势，对卫生执法非常重要，可以收到事半功倍的功效。我们过去辛辛苦苦的工作，但老百姓、社会和领导对我们的工作情况并不了解，就是因为我们不大重视宣传，还有不知道怎样宣传自己，即不会宣传。 　我们一是创办了《卫生执法监督简报》，此简报是满天飞，报卫生部领导、省几大班子领导、有关部门，广为散发，频繁刺激眼球，效果明显。今年，又增加了《卫生执法公告》和《卫生监督警示公告》，广为散发，同时在网络上发布，并提供给媒体，宣传卫生执法。二是，注意利用媒体造势。有关工作部署及时发给媒体；评比卫生执法十大案件及时供媒体发表（媒体都是免费刊登，今年市场报用了一大版）；开展执法行动时邀请媒体参加，通过他们的宣传，展示了我们卫生执法的形象。今年公布05年十大案件后，就有不少新闻媒体前来采访。三是，注意利用网络造势。四是，注意借势宣传。比如，今年的3.15，组委会搭戏台，卫生唱戏，还不花钱。取得双赢效果。

　　七、几项具体事宜 

　　(一)高和李在会上对今年的卫生执法工作做了部署和要求，请大家回去后，迅速传达贯彻，精心安排，认真组织落实。来参加会议的分管领导，回去后尽快向一把手汇报会议精神和要求。

　　（二）关于6月1日起食品卫生许可证发放和换证。把握严格许可，督促企业亮证经营，及时公示，建立联席卡制度。省办法暂不出台。(无副本、式样一种)。

　　（三）关于卫监行动的安排。

　　（四）关于快速检测设备的使用、认定。将出台管理规范。

　　(五)7月份举行卫生执法人员资格认定。此次认定工作，凡卫生监督机构未组建的地方，一律不容许参加认定。 

　　（六）关于项目工作。 

　　1、项目内容，2、申报单位，3、强调必须组建卫监所（提示：1、今年起，未组建卫监所的，除了卫生局的工作人员可以参加执法人员资格认证，一个机构两块牌子的一律不再容许参加。2、成立卫监所的执法力度都上去了[例如，亳州市5/513、广德县6/132]）。

　　卫生执法困难很多，任务艰巨，责任重大。常言道：有“为”才有“位”，有“位”才有“威”，反过来，有“威”才更能“为”，才能更有“位”。做好卫生执法工作，这是法律赋予我们的职责，这是人民对我们的要求。从大里讲，是对人民负责任。从小里讲，也是为我们自己的工作打出一片天地。 

　　目前，卫生执法工作局面越来越好。我想信，在各地卫生行政机关及卫生监督执法机构、全体卫生执法人员的共同努力下，只要振奋精神、艰苦奋斗、勇于进取，我们的明天一定会加更美好！

　　二个半天的会议，在同志们的共同努力下，顺利完成了预定的议程和即定目标，在此，向各位同志表示感谢。会期虽短，但加深了老朋友之间的感情，并结实了新朋友，我们感到非常的高兴。我衷心地希望下一步密切联系，信息通畅，真正建立起一种信息通畅、反应灵敏、执法有力的卫生执法工作氛围。最后，祝大家身体健康、工作顺利、心情快乐。 

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