现代集团研究发展部   韩啸

【摘要】

土地运作对城投公司有着至关重要的作用。党的十八届三中全会针对土地制度和等方面，提出了一系列的改革意见。本文主要分析了这些改革措施对城投公司土地运作所带来的影响，并提出了相关应对建议。

一、加强土地运作的重要性

城市维护建设资金收入中，各项财政支持资金、银行贷款、企事业单位自筹资金和土地出让转让收入构成了资金的主要来源。其中，土地相关收入占比上升较快，成为地方用于城市建设的重要收入来源。统计显示，近三年来，土地出让转让收入占城建资金总额百分比已经从2009年的39.18%增长到了2011年的55.90%，超过了一半。由此可见，加强土地运作对保障城市建设资金的来源非常重要。

表1：2009年-2011年城市维护建设资金收入情况（单位：亿元）

数据来源：中国城市统计年鉴

土地运作对城市建设的主力----城投公司也有着至关重要的作用。当前，地方注入城投公司的资产中，土地资产占很大一部分。此外，国有土地使用权出让转让收入也是大多数城投公司获得注资及土地资产收入的主要方式。地方大多会将征地和拆迁补偿返还，扣除部分城市建设支出后的净收入的大部分会以财政补贴或增资形式注入到城投公司。

二、改革对城投公司土地运作的影响

党的十八届三中全会提出“要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技改革。”此外，“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展机制。”

根据这些改革决策，国家未来的土地和制度将会发生较大变化，这些变化对城投公司土地运作也将带来一定影响。

1、收紧土地市场权利  行政可操作空间逐步变小

十八届三中全会公报中提出要建立公平开放透明的市场规则，加快土地市场的建设。今后的土地市场招拍挂可能会更加公开，如在中国土地市场网这类的全国性网站上公告土地出让信息。整个交易流程会更加严谨、公开，之前的一些市场规矩，比如特殊的门槛也会调整。会逐步减少地方对土地市场的干预。当前，县一级都可以出让土地，地方对土地市场干预过大、过于灵活，相关的债务也比较多。随着改革的推进，会逐步削弱地方对土地市场的干预，地方的行政可操作空间将越来越小。重点城市的土地出让或由国家直接监控，三四线城市的土地出让或由省级部门监控。有鉴于此，城投公司利用地方的行政资源低成本、大面积的拿地会越来越困难。

2、土地资源价格受到冲击

公报提出，建立城乡统一的建设用地市场，让广大农民平等参与现代化进程，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展。给予农民更多产权，是化解中国土地财政的重要举措。一方面，这将会减少地方对农村土地的征用，农民土地或不再办理征地手续，由农民直接开发；另一方面，农民的土地使用权或可以转让，土地产权多元化，将使得土地市场更加丰富，不再局限于地方征地。这一是对地方土地财政的沉重打击。农地入市，肯定会大量增加城市建设用地的土地供给数量，地方饥饿营销下的土地供应短缺问题将得到解决，高企的地价将会得到平抑，地方的国有土地使用权出让收入也必然会受到影响。国有土地使用权出让转让收入是大多数城投公司获得注资及土地资产收入的主要方式，高企的地价也为城投公司利用土地融资带来了极大地便利。如果土地价格受到冲击，将会给城投公司的资金来源以及利用土地融资、偿债等方面带来较大的影响。

三、城投公司的应对策略

1、利用过渡期抓紧扩充土地资源

十八届三中全会主要是确定改革大方向，的具体落实还要看，具体措施的制定和推进也都需要一定的时间。城投公司应积极利用好这段过渡期，抓紧利用现有的和资源优势，将一些可以注入但是还没有注入的土地资源纳入到公司名下，特别是优质的土地资源。以防改革具体措施逐步落实后，拿地成本升高，或者无法获取相关土地资源。

2、重视存量土地资源的精细化运作

以往，城投公司对名下存量土地资源的运作大多是粗放式的，即土地相对成熟后以合适的价格转让，或者直接利用土地资源进行融资。城投公司管理层因为种种原因，很多也不愿意或者不重视土地的精细化运作，比如进行土地二级开发等等。随着国家改革措施的推进，这种粗放式的土地运作模式所带来的收益将越来越少，土地资源的利用效率也会越来越低，土地资源的运作向精细化转型将是必然。当前，大多数城投公司往往并不具备土地精细化运作的能力。因此，城投公司应有紧迫意识，积极利用改革落实的过渡期，拓展土地精细化运作相关业务，培养储备人才队伍。

3、积极进行市场化转型

从十八届三中全会的改革意见中可以看出，国家改革的目标是让土地的市场化程度越来越高，企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，打造商品和要素自由流动、平等交换的土地市场体系，最终提高资源配置效率和公平性。因此，城投公司应积极进行市场化转型，提高自己在市场经济环境下的竞争能力，积极参与集体土地运作，特别是集体经营性建设用地的运作。

4、做好投融资规划

过去的十多年，土地价格快速上升的经济社会基础是地方垄断土地供应，财税扭曲、金融压抑、社会保障不平衡带来的收入差距扩大与储蓄率上升，以及货币信用支持投资扩张的增长模式。十八届三中全会提出的一系列改革意见，正是针对这些扭曲因素。改革的推进深化将消除过去十多年地价快速上升的经济基础，从某种意义上讲，改革越成功，土地市场泡沫破裂的时间越早。当前，全国很多地方的土地市场泡沫较为严重，特别是三四线城市。一旦土地市场泡沫破灭，土地价格将会受到较大影响，进而直接影响到城投公司的资产质量以及融资、偿债、土地开发等方面。

因此，城投公司应通过投融资规划，做好因改革所带来影响的敏感性分析，并制定合理的应对措施和计划；系统地调配使用资源，注意避免资金的闲置情况，注重长期现金流和短期现金流的匹配关系，增加土地运作开发项目的计划性、预见性和抗风险性，提升资源和资金的利用效率。

对比十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中关于土地制度改革的每个方面几乎都有进展，中国的土地制度改革将不可逆转地按照市场化、法治化的轨迹继续向前推进。《决定》中明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”。这与十七届三中全会中提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”似乎没有多大差别，只是“逐步”一词被去掉了。但是，这恰恰表明，尽快建立"城乡统一的建设用地市场"是一个硬约束，没有为今后可能的延误和“不执行”留下任何余地。更重要的是，与十七届三中全会相比，本届三中全会的《决定》还增加一些具体规定，比如明确规定，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这实际上为集体土地依法直接入市开了一个非常重要的口子，而且是"出让、租赁、入股"等方式均可。以上决定透露出的重要信号是：长期以来只有国有土地能够成为合法的非农建设用地交易标的的格局被打破了。今后，集体土地和国有土地都有可能成为合法的交易标的，从而在事实上形成包括住宅用地和商业服务业用地在内的非农建设用地的多元供地格局。由此可见，本次改革的规模和力度都是空前的。因此，城投公司因摒弃以往旧的观念和思维，以应对改革所带来的影响、积极转型，从而实现可持续发展。下载本文