09国际会计 徐筠妮

摘要：随着我国经济的快步发展和改革开放的进一步深入，国势的蒸蒸日上，综合国力的大幅度提高，社会的快速发展和人民生活的高层次需要，我国各种管理日显不力，跟不上时代发展，解决不好人民日益增长的物质文化需要。经济决定政治，经济发展必然要求不适应其发展的政治作出必要改革。

目前我国税收，严重影响了经济的稳步快速健康的发展，激化了各种矛盾，不利于和谐社会的稳定和发展，与现在的观念背道而驰南辕北辙。顺应时代，作出改革，大势所趋，势在必行。

关键词：税收管理  税收分享

一．我国税收管理改革的背景 

各国的政治经济、经济发展水平、历史文化背景等的不同,世界各国地方税税收管理权限的划分形式多样,各具特色。目前各地方违规减免税的现象很普遍,以及地方主体税种缺乏,进而导致地方过于依赖非税收入。进行税收管理改革将对我国地方招商引资的、地方收入来源,以及对地方税收体系的建立、地方调节经济的方式产生重要影响.

（一）、各地方违规减免税的现象愈演愈烈 

　当前，各地为了吸引外资，纷纷给予外商各种优惠，特别是税收。按照我国现行的税收管理，除有明确授权的以外，各级地方均无权制定税收减免。然而现实情况是，地方为招商引资，越权制定了各种减免税“土”，包括纳税前的减免优惠和纳税之后的税收返还，即先征后返，在税歉入库之后，财政进行“退库”，将税款返还给企业。因为某些税种是、地方共享税种，地方如果擅自减免就等于变相剥夺了收入。

（二）、地方主体税种缺乏，导致地方过于依赖非税收人 

当前地方税收体系中税种虽多，但缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的税种，税源零晕分散，受制因素多，税源潜力小。而且地方的税收管理权限偏小，地方税的立法权集中在，省级以下没有地方税的立法权，地方不能根据当地公共支出需要及本地区域特征开设税种筹集收入，地方收人税收依存度过小，地方税收收入远远满足不了地方财政支出的需要，越来越依赖各种预算外收入以及举债收入 

二、我国税收管理的现状和问题

（一）现行税收管理的特点及其所发挥的积极效应。

1.现行税收管理较好地适应了推进“两个转型”的要求，为市场经济的建立和发展提供了有力的制度支持。

2.现行税收管理较好地适应了提高“两个比重”的要求，为增强宏观能力提供了坚实的制度保障。

（二）现行税收管理所存在的主要问题。

虽然1994年以来我国建立的现行税收管理在实践运行中发挥了较明显的积极效应，但是仍然存在以下问题。

　1.税收分享所存在的问题。

（1）共享税税种设置不合理所带来的横向间税收管辖权矛盾。我国现行19个税种，属于与地方共享的税种虽然只有7个，但共享税收入占税收总收入的比重却接近80％，其中包括、企业所得税、个人所得税等主要税种。而这些主要税种，由于其税基的流动性较强，税源的跨区域分布较为普遍，将其作为共享税税种，在一定程度上，容易带来地区之间税收管辖权的冲突，导致跨区域经营企业其机构所在地与经营活动发生地税收征管上的矛盾突出。　

（2）共享税征管制度不规范所带来的纵向间税收管辖权矛盾。由于共享税比重较大，因此，在目前国税部门负责征收的税款中，约有18％的部分属于地方级收入，占地方级全部税收收入的32％左右，在地税部门负责征收的税款中，有近21％的部分属于级收入，占全部级税收收入的10％左右。国地税部门对和地方收入交叉征管的现象，在实践中难免出现税务机关之间有关征管范围的争议. 

2.税权集中管理所存在的问题。

（1）、不利于地方因地制宜配置财政资源。我国人口众多，地域广阔，经济社会发展极不平衡，地区间资源优势和税源条件各不相同，实行高度集中的税权管理，容易出现全国统一立法的税种但不利于地方根据资源品市场状况的变化与可持续利用的要求，及时有效地配置地方财政资源，难以体现税权运行效率的最优化。

（2）、不利于地方事权与财权的合理划分。充分发挥地方在管理本地区经济和社会事务方面的性和自主权，是市场经济和公共财政建设的必然要求。我国1994年实施分税制改革以来，与地方之间税权上收、事权下移的状况，使得地方在管理本地公共事务、提供公共服务方面的事权压力日益增大，而与事权行使相关的必要税权却受到了较大的，由此难免带来职能不到位的问题。

3.税务机构分设所存在的问题。

国税、地税税务机构分设为确保分税制改革的成功实施提供了重要的组织保障，但是，两套税务机构在实践运行当中，也暴露出一些比较突出的矛盾和问题。主要有两个方面。（1）、税务机构分设后征纳成本上升的问题。（2）、税务机构分设后国地税协调中的矛盾。

三、改革的必要性和重要性。

基于现行税收管理所存在的问题，在新的历史时期，为进一步巩固和扩大分税制改革所取得的重大成果，有必要对现行税收管理加以积极的改进与完善。

（一）改革完善现行税收管理是适应市场经济发展的必然要求。

　随着我国市场经济不断发展完善，市场在资源配置中的基础性作用发挥得越来越明显，从制度上消除对市场机制正常运行不必要的干预，减少对市场主体经济行为所带来的扭曲，显得越来越重要。税收管理作为国家行政管理的重要组成部分，在处理与之间、与纳税人之间税收关系时，也必须将避免对市场不必要的行政干预作为一项核心要求来加以贯彻体现。因此，从促进资源的自由流动和有效配置，提升经济法治化程度的角度出发，进一步改革和完善现行税收管理显得十分必要。

（二）.改革现行税收管理是理顺间财政关系的实现途径。

现行税收管理在运行中所存在的问题，实际上集中反映了与地方在财政分配关系方面所面临的矛盾，而这一矛盾的根源就在于目前地方基于其承担的事权所需要的财权难以通过现行分税制得以有效的满足。改革和完善整个分税制是在市场经济步入新的历史阶段进一步处理好与市场的关系、与间关系的必然要求。税收管理作为分税制的重要组成部分，既是改革的重点，也是按照事权与财权相匹配的要求，理顺间财政分配关系、建立健全公共财政的基础环节。

（三）.完善现行税收管理是贯彻落实科学发展观的具体体现。

党的十七大提出，要实行有利于科学发展的财税制度。现行税收管理所表现出来的问题，在许多方面与科学发展的要求还存在较大的差距。如：税收分享制度不合理所导致的地区之间对税源的争夺，不利于体现发展的协调性要求；税权过于集中所导致的地方对税权的侵蚀，不利于体现发展的可持续性要求；国地税务机构分设所导致的纳税人遵从成本的加大，不利于体现以人为本的发展要求等。通过改革解决上述问题，对于贯彻落实科学发展观，促进经济与税收的全面、协调、可持续发展具有重要意义。

（四）改革现税收管理是继续深化税收制度改革的重要基础。

我国税制改革客观上已进入了必须对收入结构进行调整的现阶段，有必要首先对税收管理问题进行整体的考虑和系统的规划，以利于为税收制度上的改革创造上的条件。

 (五)、改革税收管理将地方招商引资所采取的多元化

通过税收管理改革，将加强对企业所得税和等税和共享税的管理权，而地方主体税种缺乏，对企业影响较小，因此，地方在引进外资时所能利用的有效税收优惠将十分有限。而且，将逐渐减少地方性的税收优惠，各地在税收方面的地区性竞争因素将大大减弱。一度给予东部沿海地区较为优惠的，使得该地区性优势较为明显，很大程度上促进了其招商引资的力度和成效。税收管理改革后，为了保持地区竞争优势，加快招商引资步伐，促进地方的发展，各地需要改变过去过于倚仗税收减免，单一，进而出现恶性税收竞争的现象。地方将更多地从完善，对地方优势产业提供扶持人手，不断优化其产业结构，保持本地的竞争优势。东部沿海地区为了保持其强劲的经济增长和地区优势，应由仅仅依靠税收减免，转变为凭借地方的雄厚财力，努力改善投资环境和服务水平，并且改变过去对所有外资企业盲目提供优惠的做法，建立专项基金，对符合当地产业发展方向的企业以及高科技和现代服务性企业给予扶持，以有效引进资金，促进产业调整，推动地区经济发展。

四、我国现行税收管理不合理的原因

税收管理是分税制的重要组成部分。上述问题从总体上看是分税制尚不完善的表现，而导致这些问题的根源则在于我国现行分税制，行政性分权的色彩尚未消除，经济性分权的改革尚不彻底，法律性分权的基础尚未健全以及组织性分权的职能尚未理顺。

五、改革完善我国现行税收管理

（一）、改革的总体方向

税收管理问题的核心就是间税权配置的问题，其中重点包括税收立法权、税收征管权、税收归属权三个方面。

因此，立足我国实际，借鉴国际经验，改革和完善现行税收管理的总体方向为：坚持相对集权与适度分权相结合的原则，在维护政令畅通、保障国家宏观所需、促进地区之间公平竞争的基础上，根据市场经济不断发展完善的要求，彻底消除行政性分权的传统做法，以深化经济性分权为依托，调整税收归属权配置，以强化法律性分权为基础，完善税收立法权配置，以优化组织性分权为保障，改进税收征管权配置，逐步形成和地方之间结构合理、相互、运行有序的税权管理体系。

（二）、改革的措施

从根本上缓解国地税机构分设所带来的弊端，必须首先解决行政性分权、经济性分权、法律性分权所需要解决的问题，从而保证组织性分权的有效运行。

1.以深化经济性分权为依托，调整税收归属权配置，逐步实现与地方税收分配关系由“税额分享型”向“税种分设型”转变。

　　与地方之间无论是税收立法权的划分，还是税收征管权的划分，其最终目的都是要保障各级税收收入的有效筹集。因此，从一定程度上讲，税收收入在各级间的划分问题，也就是税收归属权问题，实际上是税权问题的核心，建立合理的税收收入归属机制，是有效配置间税收立法权和税收征管权并保障其规范运行的基础。按照经济性分权的思路，根据各税种内在的经济特点划分间税收收入，是实行分税制的市场经济国家通行做法。我国1994年税制改革在此方面迈出了重要步伐，但因经济性分权尚不够彻底，改革仍需进一步推进。重点是要解决共享税税种设置不合理、地方税制建设缺位所带来的与地方在税收收入归属以及相关的税收征管中的矛盾，而解决这一问题的关键就在于构建相对的和地方税制体系，建立完善地方主体税种，适度降低共享税比重，以此缓解和地方财政对共享税收入的过高依赖。

（1）、合理选择地方税主体税种

房地产税（不动产税）由于税基流动性较弱、税源分布广泛、难以引发地区间税收管辖权的争夺，因此，最适宜作为地方主体税种。从国际经验看，如：美国地方税收收入中有70％左右的部分来自于以房地产税为主的财产税收入。对于我国地方税体系建设而言，目前理论界和实务界也基本比较倾向于选择房地产税作为地方税主体税种。但是，由于我国现行房地产税制无论是从制度要素设计，还是从组织收入功能角度，都与国际上成熟的房地产税存在较大的差距，尚难以担当地方主体税种的角色，迫切需要按照党的十六届三中全会提出的“统筹推进城镇建设税费”改革的要求，加大房地产税制改革的力度。加紧将其培育为地方主体税种。

（2）、科学界定地方主体税种对应的层级。

由于我国层级划分中“地方”的概念与其他国家尤其是联邦制国家存在较大差异，因此，将房地产税作为地方主体税种需要进一步界定其对应的层级。也就是说，房地产税应该是属于市级或县级这类较低层级的地方的主体税种，而不宜将其作为省级的主体税种。同时，考虑到我国目前的土地出让金等有关房地产的收费也主要是属于市级或县级的实际情况，实施了城镇建设税费改革后建立的房地产税，也宜将其收入确定为主要归市级或县级所有，以免利益调整过大而增加改革的难度。

（3）、重新划分与地方税收收入分享。

第一．从国际经验看，许多国家一般以州（省）个人所得税和销售税（或一般消费税）作为其主体税种。我国目前构成省级主要税收来源的是营业税以及和所得税中地方分享部分。

第二、长期来看，随着生产要素跨区域自由流动、企业组织机构跨区域配置程度进一步加深，将以法人为纳税主体的企业所得税由共享税改为税，对于缓解地区间税收利益的争夺、促进全国统一大市场建设将更为有利。

第三、随着征税范围向营业税领域延伸的要求越来越迫切，营业税必将逐步走向萎缩。而由于其税基的流动性较大，作为共享税税种，也容易带来地区之间税负的转移和之间税源的争议，将其纳入税范围更符合税制的内在要求和国际惯例。 因此，从省级主体税收收入的发展趋势看，个人所得税将成为其主要来源。虽然个人所得税税基与企业所得税一样，也具有较强的流动性，但总体而言，将其作为与省级共享税，对于全国统一大市场建设以及纳税人跨区域生产经营活动的影响，相对会更小一些。至于具体的分享比例，可结合与企业所得税转为税的改革进程，适度提高省级参与个人所得税分配的份额，　总体而言，上述税收收入归属的调整涉及与地方税收分配关系的重大变动，难以一蹴而就，需要分步骤、多方面协调实施。

2以强化法律性分权为基础，完善税收立法权配置，逐步实现税政管理职能由“高度集中型”向“适度分散型”转变。

市场经济条件下，的职责都是有限的。这不仅对总体而言如此，对和地方任何一级也是如此。在不能承担无限责任的情况下，根据权力与责任相对等的原则，将必要的税收立法权适度“下放”给地方，既有利于地方根据其提供地方性公品的职能配置财政资源，也有利于缓解在税权控制近于集中的情况下，所面临的地方行政干预对税权的冲击。因此，税收立法权适度“下放”，也可以视为对所掌握税权的一种保护。

　3.以优化组织性分权为保障，改进税收征管权配置，逐步实现国地税机构分设由“职能交叉型”向“相对型”转变。

　合理的税务组织机构设置，是保障税权特别是税收征管权稳定、规范、高效行使的重要保障。当前，由于税收成本增加、协调难度加大等因素，社会上对国税、地税合并的声音不绝于耳。对此，有必要从权力运行的角度加以更深层次的分析。

（1）、从国际经验看，虽然目前大多数国家分别设置了负责税和地方税征收的税务机构，但是这种税务机构组织上的分设，并不仅仅只是出于分税制的因素，在一定程度上还是保障和地方权力正常运行的需要。

（2）、从我国实践看，1994年以前的相当一段时期内，税务部门由地方负责管理，没有专门的税务机构。财政取得收入的重要途径就是依靠地方上缴。基于这一，的宏观能力受到了极大的，地区割据、地方封锁等情形愈演愈烈。在此背景下推行分税制，实施国地税分设并强化的征税权，对于抑制上述情形起到了性推动作用。对于地方的征税权，1994年税制改革前，曾明确表示，如果哪个地方愿意委托税务机构征收地方税收，愿意承担并不要地方负担经费。即便如此，也没有一个地方愿意放弃征税机构及征税权，可见其在地方权力运行体系中的重要性。

因此，无论从国际经验，还是从我国实践来看，在和地方对于征税权都不愿而且也基本不可能舍弃的情况下，国税与地税合并的基础和前景都是难以存在的。同时，就税收成本而言，虽然国地税分设带来了成本的增加，但是，随着对机构分设初期超常规、固定成本投入的逐渐消化，以及税收收入的不断增长，税收征收成本率、人均征税额，近年来都呈现出下降趋势，国地税专业化分工及税收收入规模效应所带来的成本递减正在体现。基于以上情况，维持国地税分设现状，优化组织性分权范围，是改进税收征管权配置的现实选择。

参考文献：

1、《经济研究参考》2009年第26期《我国经济改革的总体思路、主要任务》作者：宋立

2、《山东财政学院报》2004年第01期作者：张皓.林琳

3、《商业文化（上半月）》2011年08期《关于我国税收的探讨》作者：陈勇

4、《地方财政研究》2008年09期刊《税收管理改革的背景和影响》作者：温希波下载本文