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土地利用总体规划是实现土地资源在各产业部门之间优化配置的有效方式，是保护和合理利用土地资源的重要手段。2008年10月，发布《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，我国第三轮土地利用总体规划修编工作全面展开。面对全球经济一体化后新的社会经济发展形势，“科学发展观”对土地利用规划的科学性提出了更高的要求。目前，全国大部分地区的土地利用总体规划已经接近尾声或完成，此轮规划相对前两轮规划更为科学和规范，但从实际修编过程来看，仍然有一些问题值得我们思考。

各级规划明确分工，衔接有序

每一级规划都有其相应的目标和任务，在编制规划时各级规划都要明确自己的编制重点，防止出现规划任务混杂、不利于下级规划修编进行的情况。比如，省、市级规划注重的应该是各项土地利用控制指标的分解以及土地利用宏观安排问题，而县、乡级规划应当做好具体落实工作，县级规划主要应注重用途分区，而乡级规划应注重落实，将指标落实到地块。

因为此轮规划基础数据调整的问题，省级规划都是以2005年为基期年，市级规划有以2005年为基期年的、有以二调时点为基期年的，到了县级规划都以二调时点为基期年，当上下级规划采用的基期年不一致时，就需要对基数转换、增量指标的调整等做好说明，防止出现规划指标衔接上的漏洞。

增强规划修编“刚性”和“弹性”的结合

规划的“弹性”是相对于“刚性”而言的，“弹性”就是要求规划要灵活、机动。经济社会的快速发展给土地利用带来了很多不确定因素，以往的土地利用规划编制过程中，过多得要求了规划指标的“刚性”而没留有一定的“弹性”，当土地利用环境发生变化时，土地利用规划的“刚性”指标将会受到很大的挑战。

要突出土地利用规划的指导和现实意义，就要实现土地利用规划“刚性”和“弹性”相结合，这样才能适应社会经济快速发展的需要，增强规划的可操作性。没有“刚性”的规划缺少强制性，起不到控制作用，发挥不出规划的效力；没有“弹性”的规划缺乏应变能力，不能适应社会经济发展的需要。实际操作过程中，在确保“刚性”指标不突破的前提下，提高规划目标以及规划指标分配的“弹性”，提高规划用途界定的“弹性”，增强空间用地布局的“弹性”，以适应当地社会经济发展对土地利用发展方向不确定性的要求。

通过“刚性”和“弹性”的结合，切实增强规划编制的严肃性和规划实施的可行性。如河北省规划提出建设用地“三界四区”控制制度，这一提法即保障了建设用地总规模的性，同时又开辟了建设用地有效供给的新路径。

充分运用和落实二次调查成果，提高土地利用数据的准确性

基础数据是规划编制的基石，准确的基础数据关系到规划编制的科学性。第二次全国土地调查为本轮规划提供了很好的数据平台，改变了以往土地利用变更数据不全面的弊端，为县乡级规划编制做到图数一致提供了基础，也为以后土地利用变更调查的准确性提供了基础保障。

土地调查涉及每一个土地权利人的土地权益，是一项强调技术性、性的工作。二调的重大成果也告诉我们，先进的调查技术、不断更新的GIS软件等将成为地籍管理工作者不可或缺的助手。重视二次调查成果的应用，以二次调查成果为基础，确保将来的土地利用变更调查数据的准确性，保障土地利用规划实施管理等工作顺利开展。

对本轮土地利用总体规划修编的几点思考

北京苍穹数码测绘有限公司 王希营54中国土地·2010年第10期C o ntribution 来稿摘登

全面落实好城乡建设用地增减挂钩

城镇化的发展，使农村人口向城镇集中，逐步减少农村建设用地总量，是我国促进城乡建设用地合理调整的必然选择。坚持城乡统筹发展，通过村庄规划引导，适度撤并自然村，建设中心村和新农村居住社区，拆并“空心村”和零星居民点，引导农村居民适度集聚，促进农村居民点用地整合和节约集约利用。

在规划修编过程中需要对城乡建设用地增减挂钩项目区明确界定，阐明增减挂钩实施计划。将规划期内需要拆除的农村居民点和农村废弃工矿用地等农村建设用地在图上标出，并将增加的城镇用地范围在图上落实，防止增减挂钩指标的乱用。在实施增减挂钩时，按照“先大后小、先易后难”的思路，充分挖掘可复垦建设用地资源，同时要坚持符合当地居民的意愿，遵循循序渐进的原则、保障民生原则，并且要建立长效工作机制。

建设“查、用”并举的规划数据库

数据库是规划修编最终形成的数据成果，是土地利用规划管理的基础数据库，通过应用先进的计算机制图技术及数据库技术对规划成果进行归档，能提高规划的技术含量及规划图的准确性，为以后规划的实施与管理打好基础。

借助于先进的GIS技术，将土地利用规划成果按照统一的标准集成到数据库中，通过数据库来实现对土地利用规划图件的查询、各种土地利用数据的快速查询、统计汇总和快速传输，便于规划实施管理，并且可以为土地开发整理规划等专项规划的进行提供指导。

做好与相关规划的协调衔接

土地利用规划是根据国民经济与社会发展要求，对区域范围内土地在空间和时间上所做的总体安排。在实际工作中，各部门根据发展需要都编制了各自的发展规划，这些规划的实施无疑都要产生新的用地需求，土地利用总体规划在总体上把握着土地的利用和安排，既要保证土地规划的严肃性与权威性，又要满

足各项发展的用地需求，因此土地规划如何与其他相

关规划良好衔接成为一个很重要的问题。

在我国的规划体系中，存在着既相互依赖又各有侧

重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规

划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综

合性规划系列，其有一个需要相互反复协调与衔接的问

题。目前全国国土规划的前期研究和编制工作已经正式

启动，以此次国土规划编制为契机，将本轮土地利用总

体规划和其他规划衔接好，充分发挥出土地利用总体规

划协调用地的作用。

增强规划的权威性

我国土地利用规划体系尚在完善和发展中，土地

利用总体规划的权威性还需进一步增强。首先，如若

修改《土地管理法》，应强化土地利用规划管理的相

关内容；其次，在《城乡规划法》、《土地利用总体

规划编制审查办法》的基础上逐步推进土地利用规划

立法进程；再其次，在本轮规划相关的技术和管理规

范的基础上不断进行完善，以期为下轮规划的编制打

好基础。随着市、县、乡土地利用规划修编尾声的到

来，规划管理信息系统的开发、规划实施管理、规划

实施监测与评价等制度建设也应实施开展。

完善实施保障体系

“三分规划，七分管理”，规划编制需要建立

一套完善的保障体系来保障规划的顺利实施。法律方

面，要根据当地实际情况制定可操作性强的地方性配

套法规，并且要建立监督规划实施的跟踪机制，从法

律层面加强规划的权威性；经济方面，充分发挥市场

配置机制的作用，加强土地税收管理制度，充分发挥

税收的作用；社会方面，制定公众参与与社会监

督保障措施，明确公众的职责与权益、参与的渠道与

途径，通过集思广益准确表达社会需求，调整土地利

用的整体利益和个体利益，减少决策失误；科技方

面，通过加强规划实施管理信息化建设，在软件系统

中建立规划实施的评价体系和标准，实现规划的动态

管理和实时监测。

（责任编辑 车娜）

CHINA LAND /2010 No·1055下载本文