□刘维新

《全国主体功能区规划》（以下简称规划）实质是我国第一个全国性的国土空间布局规划。它构建了“两横三纵”为主体的城市化战略格局；构建了“七区二十三带”为主体的农业战略格局；构建了“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。《规划》同时按开发方向将国土空间划分为四大类主体功能区，并划定了相应的功能定位，发展方向和开发管制原则。如能认真的贯彻落实，将为中华民族的崛起，展现出非常理想的远景。

１　　明确了全国功能区划的方向

从理论上讲，这个《规划》对经济社会的可持续发展，耕地保护与粮食安全，具有重大的战略意义与实践价值。

《规划》虽然经历了漫长的酝酿讨论，尤其是和地方利益的博弈后，成功的划分出四大类功能区，并于2011年6月8日正式出台公布。这就弥补了过去一些地方摸着石头过河式的“过度开发”、“无序开发”“环境破坏”等一系列顶层设计缺失所造成的问题重演。从这个角度上讲，尽管《规划》出台晚了一些，因为目前中国人地矛盾已十分突出，耕地保护红线受到极大冲击，粮食安全受到威胁，但总是有了一个规范和衡量区域开发的尺度和标准。其意义表现在以下几个方面:

1．提出了一个美好的中华民族崛起的蓝图。《规划》提出：在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中部一些资源环境承载力较好的区域，培育形成一批新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西，由南向北扩展，这与近些年提出的“西部大开发”、“振兴东北”、“中部崛起”的思路是贯通的。对缩小东西部差距，促进东中西部协调发展具有重要的战略意义。给人们展现出一个美好前景，提高了人们奋斗的信心。

2．《规划》出台的根本目的是规范开发程序，使宝贵的自然资源得到合理有序开发，克服自顾本地区，本部门利益的盲目无序开发，破坏环境的事件重演。我们不能总是摸着石头过河，今后要沿着《规划》的目标前进，并按四大类功能区的划分要求进行，这是中国真正走上自然、人口、经济、社会相协调的可持续发展的道路。

２　　划出优化开发、重点开发、开发和禁止开发的界限

1．优化开发区。是指经济比较发达，人口比较密集，开发强度高，环境资源突出的一些地区，如长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区等。

应当指出: 这些优化开发区域中有七个省人均耕地只有几分地，人地矛盾十分突出，如浙江、江苏、

３福建、广东等省，已经没有可增加的土地开发，只有走调整产业结构，实行已占耕地在开发，走节约集约用地和“立体开发”提高土地的利用率的路子，求的再发展，这是必然选择。

2．重点开发区。是指有一定基础，资源环境承载力较强，发展潜力大，集聚人口和经济条件较好，从而重点进行工业化和城镇化区域。包括冀中南、江淮、中原、长江中下游等地区。

应当指出：这些重点开发区域，恰巧又是我国重点的农业产粮区域。是目前保障我国粮食安全的基本区域。而在农产品范围重点开发区与开发区是交叉的，应进一步细化，如果处理不好，土地盲目开发与无序开发，将对保护耕地红线产生极大冲击，因此，应明确几条界限。

一是要做好城乡统筹的科学发展规划，对城镇化进程与新农村建设统筹规划，实行严格的集体土地流转的用途管制。因为这些区域大都是农业省份，如河北、河南、湖北、湖南等省人均耕地也仅有一亩左右。

二是这些区域的基本农田应明确是开发区域，不能随意突破，否则十八亿亩耕地红线难保。《规划》公布以后，各省，尤其中西部强调的是“重点开发”，而忽视“耕地保护”和“生态环境”的保护。因此，重点开发区域需要细化，把保护耕地红线放在首位。

三是要建立切实有效的问责机制。土地上的违法，大都是房地产开发商与地方的勾结而出现的，从已曝光的香河违法占地，河北的高尔夫球场都是如此。违法者都是，所以，必须有严格的问责制度，才能见实效。

3．开发区域。是指农产品主要产区和重点生态区。《规划》提出的开发区是农业产品主产区，包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区等七大优势农产品区域及二十三个产业带。重点是生态功能区。笔者认为，应进一步细化，应把基本农田作为重点区域，如四川省的成都平原（李冰父子几千年留下的自灌区）、贵州的坝子田、宁夏的黄灌区等，列为重点区域。工业化和城镇化可多占用丘陵地和坡耕地，因为一亩水浇地的产量可顶4～8亩坡耕地的产量，我们必须认识到这

一点。

4．禁止开发区。是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域。包括和有关部门批准的国家级自然保护区、世界文化、自然遗产、国家级风景名胜区、国家级森林公园、地质公园等。这个区域，在理论界和实际部门争论不大，但是，应当注意防止，有些地方为本地区利益出发，采取逐步蚕食的，使保护范围渐渐缩小，有些保护区已出现了这种现象。

３　　指明了耕地保护、粮食安全与可持续发展目标《规划》的核心是人口、资源、环境和发展的协调，走可持续发展的道路。如何实现这个目标呢？

首先，要保障十三亿人口吃饭问题。中国是世界第一人口大国，保障十三亿人口有饭吃，不仅仅是个经济问题，而是个政治问题。如果中国的粮食安全出现问题，是任何国家都不能解决的，我们只能靠自己。因此，必须保留最基本的产粮的耕地资源。“粮食不稳，人心不安”，如出现粮荒就更谈不上稳定，社会动荡哪还有发展，因此，吃饭是第一的头等大事。所以，划出了十八亿亩耕地是最基本的生命线。

其次，在保障吃饭的条件下，还要建设和发展，否则人们会失去信心。通过建设与发展，不断提高人们的生活水平，增强人们振兴中华的信心，使国家不断富强，昌盛，这也是社会稳定的条件和基础。因此，这就要求国家必须有一个高层面的，全局性的战略规划，使东中西部能够协调发展。《规划》就是这样性质的，长远性的战略规划。如果可能的话，应将这个《规划》上升到法律层面，以便地方更好的贯彻。

其三，要实现既要吃饭又要发展的目标，就必须克服短视行为，杜绝盲目开发和无序开发，一切从民族的长远利益着想，提高土地资源的利用效率，处理好“吃饭与建设”的关系。

其四，必须坚定不移的贯彻提出的科学发展观，实现五个统筹，克服单一思维，实现城乡统筹，城乡协调，城市与区域经济的协调发展。

总之，吃饭与建设的关系,实质上是在保障十三亿人口吃饭问题的背景下，如何能够可持续发展的问题。这个目标不明确，只追求GDP怎么能持久？《规划》的意义就表现在这里。

４４　　规划的效应与对策建议

《规划》既然是一个长远性，战略性的空间布局规划，推进这个规划，不仅符合中国人地矛盾突出的国情，也是缩小东西部差距，实现均衡发展的必然措施。实施《规划》的作用表现在以下方面：

1．有利于推进区域经济的协调发展，缩小东西部地区在发展上的差距。在计划经济时期，东西虽然有差距，但不是很大。改革开放后，首先在沿海地区发展，如最先批准的十二个开发区，都在东部沿海区，这使东部得到快速发展，使东西部差距拉大。为了缩小差距，1999年底，提出：《西部大开发战略》，2003年又提出《振兴东北老工业基地战略》，2004年再提出《中部崛起战略》，这些战略提出的目的，就是为了缩小差距协调发展。《规划》就是这些战略思想的具体落实。

2．有利于耕地红线的保护与粮食安全，是走可持续发展之路。从东部改革开放三十年的实践看，不少地方出现了过度开发，无序开发现象。一些省份，基本农田已被占完，吃饭问题完全靠外界市场供给，“南粮北调”变成了“北粮南调”。因此，这些地区必须优化开发，在不能无序过度开发了。

3．有利于从源头上扭转环境恶化的趋势。当前中西部领导的心态是“东部发展起来了，该轮到西部发展了，又提出”心里不平衡。这种心态下，如果没有《规划》的出台，从根源上治理环境恶化是不可能的。这也是《规划》出台意义所在。

4．有利于制定区域性和绩政考核评估体系。有了《规划》四大类的开发区的划分，就可以根据不同地区的实际，制定不同的区域发展，以及对不同地区的领导建立不同的政绩考核指标，改革以往都以GDP考核的弊端

5．目前公布的《规划》有利于与“十二五规划”衔接，使“十二五规划”按主体功能区的规划提出的目标落实，

应当指出，《规划》确实有一个与地方利益博弈的问题。因此，笔者建议:

（1）对重点生态功能区和重点产粮区，应加大财政的转支付力度。当前财政已经开始这样做，2009年财政转移支付120亿，2010年达到250亿。目前财政有能力对重点生态功能区和重点农产品产区给予财政补贴。这有利于各地区的均衡发展，也有利于减少《规划》推进的阻力。

（2）对重点开发区和开发区，需要进一步细化，要具体落实到地块，以确保耕地保护与粮食安全。因为这两类区域，从农产品上讲是相互交叉的，不细化就会冲击耕地保护。

（3）上应大力宣传《规划》的战略意义，以便提部和群众对这个长远性，战略性《规划》的认识深度，监督《规划》真正落实不走样。确定后，干部就是决定因素，没有他们高境界的认识，《规划》推进就会受阻。

（4）提倡党员顾全大局的观念，克服短期行为和片面追求GDP倾向。在此基础上，建立与完善不同地区不同政绩考核制度，只有这样，这个具有战略意义的《规划》才能不间断的推进，最终实现粮食安全与可持续发展，实现中华的振兴。

总之，《规划》公布之后，尽管理论界在具体细节上看法还不完全一致，地方上还有阻力，但是总体思路上，基本是一致的。都认为《规划》的思路正确，方向明确，它关系到子孙后代生存和发展，是关系到中华民族振兴的战略性纲领。既然这样，就应下决心，在实践过程中逐步完善，坚定不移的向前推进，绝不能动摇。

〔本文编辑：王士荣〕

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