郝辰杰 刘红杰

摘要：我国城市化逐步深入的过程中，城市规划管理模式也在逐步进化，这对城市规划的编制也提出了更加精细、直观、协同化的要求。城市设计的引入，特别是城市设计导则控制的方式，相当程度上补充了我国现行规划体系的不足。本文在梳理城市设计编制工作面对的现实困境的前提下，提出了面向精细化管理应遵循的若干原则。并通过城市重要片区的实践项目探索城市设计导则与控规协同管理中面对的现实问题及解决对策。

关键词：城市设计导则；精细化管理；规划管理；南京

改革开放以来，经济快速发展为我国城市建设带来巨大动力，这个过程中规划与建设管理部门主要依靠法定规划体系中的控制性详细规划约束具体片区的开发建设行为，而控规指标管理的方式偏重对量的约束，容易造成城市的均质化发展，对地方特色、环境风貌及公共空间品质缺乏精细化的控制。而自城市设计从西方引入我国以来，其理论和实践快速发展，通过其整体的规划与设计可以整合各部门与地区的发展目标，形成新时期城市发展的综合目标，并在空间上综合落实（段进，2011）[1]。

1、城市设计导则与规划管理

1.1城市设计与规划管理结合的路径

由于我国现行法定规划体系中没有对城市设计的明确定位，因此现有城市设计的实践及理论研究存在多种形式和解读方式，但作为实用的科学，城市设计对建设指导的落实无外乎要寻求与法定规划编制层面及规划行政管理层面的契合方式。

1.1.1规划编制层面

《城市规划编制办法》明确城市设计应该与各阶段的城市规划对应，实践中也常将城市设计作为法定规划中研究性的章节存在，或先于法定规划并指导对应法定规划的编制[2]。由于城市设计形式较灵活，可以根据研究对象的尺度确定不同的研究形式，如国内一些发达城市进行控规层面的城市设计研究，可以将三维空间形态，公共空间管理要求等要素纳入到控规编制成果中，是一种有益的尝试。由于城市设计本身概念化、专业化的特征，难以像控规一样直接指导下一层面的设计，而城市设计导则使用理性转译的法规语言，具有更直观，更通俗易懂，更规范等特点，成为对接下一层次规划及建筑设计的重要形式。

1.1.2规划管理层面

由于我国市场经济秩序的不断深化，开发建设过程中利益主体趋于多元化，传统自上而下的简单管理方式与具体操作难免出现偏差。管理部门也在寻求改变，城市设计不再仅仅强调技术属性，更逐步向公共进化，城市设计导则作为衔接城市设计与规划管理的桥梁，一方面作为意志保障公众基本公共利益，另一方面作为一个公平、透明的平台，促进完全市场竞争，以提高建设效率。具体操作层面，可将导则通过法律程序纳入到地块出让条件中，通过影响“一书两证”的审批来实现对建设全过程的监督。

1.2将导则纳入管理存在的现实困境

将城市设计导则纳入到规划管理体系的尝试在我国尚处于探索阶段，由于法律依据和技术标准的缺乏，导则在编制和运行等多方面均存在诸多困境。

1.2.1编制广度：追求面面俱到，容易出现针对性不足

由于城市设计导则尚无统一的技术标准，现有导则常追求过于全面的要素控制，力图将与建筑设计有关的一切要素都纳入控制范畴，而事实上西方实践中导则“不在于涵盖的全面性，而在于针对的有效性”，片面追求要素覆盖的广度，一方面由于对具体项目核心问题把握的缺失，面面俱到造成核心问题的关注不足；另一方面也了建筑师发挥的空间，不利于多样化城市面貌的形成。

1.2.2编制深度：追求全覆盖，容易导致重点片区深度不足

不同层面的城市设计由于研究尺度的不同，其研究视野也不尽相同。出于提升城市质量的目的，目前我国许多地区推进的城市设计编制工作常常要求城市设计全覆盖，[3]这容易导致规划编制深度的模糊化，通则式的导则管理造成城市重要片区的编制深度不足，无法为下一层级设计提供直接的指导。

1.2.3控制方式：导与控的弹性把握不清，轻控重导

导则将城市设计理念转译规划管理语言，通过明确的表述指导下一层次设计，并便于管理者的使用。中西方学者均认同导则是一种弹性控制机制，通过较刚性的控制性条文和较柔性的引导性条文构成。而导则的科学性主要体现在管理弹性的把握，导则编制过程中，由于对要素重要程度判断的不明确，设计者常常运用过多的引导性条文，增加了建筑师解读的难度。

1.2.4管理运行：与相关利益方沟通不足，增加管理成本

城市设计导则纳入规划管理体系的初衷一方面在于弥补控规管理灵活性不足，另一方面可以将过于技术理性的城市规划成果转译为通俗易懂的管理语言，作为多方探讨的平台。如果导则制定过程缺乏与管理者、开发商、公众的交流，仅停留在概念的层面上，一种常出现的倾向是不顾具体利益相关方的核心诉求，导致与下一层级设计出现巨大偏差，另一种倾向是将无关的要素统统纳入导致成果中，用以装点门面。

2、面向精细化管理的城市设计原则

基于以上导致制定过程中出现的现实困境，规划管理部门亟需面向精细化管理的城市设计导则。这里所论述的精细化并非一味求细，而是一种为了提高效率及实用性的辩证的精细化。因而导则的编制应符合以下原则。

2.1弹性控制原则

制定导则的目的首先在于保证城市建设符合系统性和特色性的要求，避免建筑设计中各自为政的趋势，而同时应尊重城市的多样化发展的权利，因此控与导应符合科学的弹性控制要求，特别需要强调的是，对于核心要素的控制应更多的采用规定性的控制方式，确定建筑设计中应遵循的底线，规划的目的很大程度上无法确保最佳效果的达成，但应避免最不利的情况发生。

2.2点面结合原则

法定规划具有层级分明，基本全覆盖的特点，可以保证城市基本的秩序，而片面追求城市设计导则的全覆盖不仅无法实现精细化的管理，反而会因为精力的不足使研究成果失于泛化，因而应着重开展重点片区的城市设计研究，保证最优的公共资源的利用效率。

2.3简捷直观原则

导则重要的特点是可操作性，构建一个便于建筑师解读，便于公众了解并参与，便于管理者后续使用的平台，因此应避免过于晦涩的专业术语，采用法规化的语言，图则、文字及表格应简洁明了。美国导则编制的一条重要经验是“一张图”原则，即尽量想控制要素控制在一张图的范围内，表达的简洁直观可以提高管理与使用的效率。

2.4协同设计原则

城市设计导则需要协调多个利益关系，现阶段最重要的是规划管理者——代表意志和公共利益，和开发者——代表投资方利益。因为规划是一种有限理性的行为，导则编制的过程既是理性设计的过程，又是一个协调利益的过程，应注重同管理者、开发者及市民进行协同规划，了解他们的核心诉求，反映到成果中。

3.精细化管理导向下的南京河西中轴淮河路片区城市设计实践

依据上述精细化导则编制的原则，项目实践中应首先保证关键性要素的控制，对于非关键要素给予下一层次设计者一定的弹性空间，以提出具有针对性、方便管理者使用的导则。

3.1规划背景

南京河西中轴淮河路片区位于南京市河西新城南部核心区，毗邻连接南京主城与河西新城的交通性主干路江东南路，基地总面积约76.2公顷，本片区近来成为南京地区的建设热点之一，有多处地块已经或者拟出让。河西商务轴由现有的金融街地块向南延伸至鱼嘴片区，贯穿整个河西南中北三片区，串联起多处重要节点，是整个河西片区骨架性的轴线，本次设计范围也属于此轴线的一部分。

图3-1 项目周边环境

3.2从城市设计理念到城市设计导则

在详尽前期调研与分析的基础上，为满足本片区整体性、特色性的要求，本次城市设计提出三条设计理念：延续与凸显大气的中轴效果，塑造特色景观生态水廊，打造富有活力的时尚商业带。

本次城市设计导则的编制逻辑首先通过对核心理念、目标的解读以及多方协商，提出实现目标的若干策略，并确定最核心的要素系统，进而通过分解与综合法对要素进行弹性控制，并最终通过相应的技术手段落实为设计导则，这些技术手段包括文字、图则、表格等。

图3-2 技术路线图

3.3延续与凸显大气的中轴效果

河西中轴自奥体片区至鱼嘴长约8km，构成了整个河西片区城市空间的脊梁，串联起本区最重要的节点，更是服务于居民和旅游者的重要外部空间系统，本片区首要解决的问题在于对中轴的延续。延续可以分解为空间感的延续与开发强度的协调。

3.3.1开发强度的协调

3.3.1.1开发容量控制

通过上位规划分析，首先本片区应保证一定的开发强度以延续与突显河西中轴的气势，本片区西侧为鱼嘴中心商务区，东侧为生态公园、南京中心等，东西两侧承载更多的开发容量，本区应为次一级的商业商务片区，起到过渡与衔接的作用，本片区控规指标的调整应基于这一合理定位。

3.3.1.2对应导则技术内容

开发容量的控制主要体现在相应的控规指标上，包括用地性质与功能、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等。城市设计方在与规划管理者、市民、开发主体协同设计的前提下，参考多种模拟方案的必选，提出合理的容量区间，以辅助本片区控规的修编工作。

3.3.2中轴空间的延续

3.3.2.1中轴道路的曲直

中轴线内侧两条滨水的东

西向支路对于感知轴线以及串

联内部地块起重要作用。上位

规划控规中采用两条平行道路

的线型，而其后的国际竞标成

果《河西城市生态公园及地下

空间城市设计》中采用曲折线形以及局部步行化的方式增加空间变化，丰富空间效果。

本次设计经过多方探讨，认为过于弯曲的轴线无法延续河西中轴整体上宏伟的气势，且轴线过短无法与鱼嘴片区拟建的高层地标建筑形成对景效果。而过长过直的轴线也会使内部空间呆板而缺乏变化，因而选择了“一直一曲”的内部道路线型，兼顾中轴气魄与片区活力的要求。曲线形的道路为给建筑设计留有一定的发挥空间，导则中仅划定外部接口，地块内具体线形可以一定范围内自由发挥。

3.3.2.2高层界面的高宽

高层建筑可以良好地限定中轴线，本片区

建筑塔楼平均高度在150m 以上，且本片区地

形南北狭窄，东西狭长，因而为形成亲人的街

道空间感，中轴南北两侧的高层塔楼宜尽量贴

两侧道路布置，介于这一本片区特殊问题，引入高层建筑定位线保证高层建筑落位。在此基础上在重要节点处塔楼内收以突出重要空间。通过推敲，确定相对方向塔楼最短距离不小于100m，以保证内部空间高宽比（D/H）在0.8-1.5之间，形成人性化的空间尺度，促进活动的发生。

3.3.2.3中轴空间的可感知度

江东南路作为河西南部最重要的交通性主干路之一，是影响中轴空间使用的最重要的外部因素，在设计前调研中，市民及游客普遍反应行车于江东路上时常常无法感知中轴空间的存在，处理好江东南路与中轴之间的空间联系，提高中轴向江东南路的开放度尤为重要。本片区力求打造河西中轴新的活动区，结合这一目标本次设计创造性得采用片区开放和打

通视廊的方式提升中轴空间的可感知度及可及性。 图

3-3 内部道路线形选择

图3-4 高层界面示意图

片区开放：选取本片区最重要的江东南

路-淮河路节点，设置集中的开放片区，以

达到空间大疏大密的效果，提高中轴与江东

南路的联系。具体操作中通过多层控制区的大小来消减裙房，强化空间开放，同时为保持视线的畅通，导则中要求节点广场可较多设置水景、硬质景观、草坡等，但应少植密林。

视廊开放：选择次级的道路节点，通过多层建筑控制区切角的方式，在重要的道路交叉口打通道路与重要滨水景观之间的视线廊道，提高机动车和行人对中轴感知的可能性。同时切角可以丰富中轴内部空间的变化，形成生动的内部界面。

3.3.2.4小结

中轴空间的设计决定了本区主要的空间架构，在上位规划解读的基础上，充分采纳管理者、市民、开发者等多方的利益诉求，以确定本区设计中应保证的最重要的目标，通过周边影响要素的梳理，在中观层面上确定本片区最重要的外部空间形态，以利于下一步的深化。

通过上述分析，可设计导则落实本区内主要道路走向及多层建筑控制线与高层建筑控制线的位置，同时将提升中轴可感知度的要求与主要开敞空间结合起来，确定了本区主要的外

部空间结构。

图

3-6 设计图则一

图3-5 片区开放意向图

根据上位规划，中轴内侧有一条景观河道串联鱼嘴片区与东侧生态公园，有助于将生态景观引入城市，结合河道可以整合滨水休闲活动，城市慢行活动，生态亲水活动等，打造独具魅力的城市型生态水道。

3.4.1河道蓝线控制

相关部门决定在河道通行小型景观游船，为满足游船通行要求，在与水利、桥梁等部门交流协商的前提下，确定河道宽度不小于16m，按照城市设计研究的成果划定河道蓝线。具体方案中河道宽度不应小于图则上所划定宽度，河道南北两侧绿地总宽度不得小于图示总宽度（约18m），在此前提下可适当调整河道南北侧绿地的宽度，但单侧绿地不得小于6m。划定了滨河公共空间的最下限，一方面保证东西向公共绿地的贯通，另一方面开发者可以在规定的区间内适当调整河道南北侧绿地的宽度，为建筑设计留有余地，同时体现出控制的刚性与弹性。

3.4.2建筑水景设计控制

对于开发者希望将水系引入地块内部，进行多样化水景设计的要求，导则中在保证河道蓝线范围内河道规模的前提下，鼓励在具体方案设计中将河水引入地块内部，即水面鼓励增加严禁减少，同时需报请规划部门审批。

图3-7 设计图则二3.5打造富有活力的时尚商业带

根据本片区的优势区位、管理部门的设想以及开发者的意向，本片区将着力打造辐射南京都市圈的活力商圈。片区商业活力的打造除了功能业态设置、后期运营管理外，本片区设计阶段应解决的重点和难点在于商业界面与交通流组织的问题。

3.5.1界面控制

3.5.1.1沿街界面控制

本片区外围两条东西向道路江东南路及恒河路是河西南部重要的交通性道路，位于中轴两侧又具有仪式性。因此需要通过较为严格的建筑街墙控制来限定这两条道路。

因此导则中要求裙房和塔楼尽量贴线布置，形成连续界面，以限定外部的城市道路空间，突显城市干道的秩序感。基于这一策略，导则中要求沿江东南路及恒河路多层贴线率要达到60%以上。

3.5.1.2滨河界面控制

滨河两侧多层建筑是商业活动主要的承载空间，为防止后续设计中多层建筑过于凌乱，首先在分析已经建成的河西中轴一期中轴尺度的前提下，确定合理的中轴多层界面宽度为45-60m；其次多层界面高度分为两个层次，临水的第一层次进深约9-12m，高度统一为18m，确定了统一的底层架空与三层处退台的处理方式，形成整齐并具有活力的第一界面。而其后的第二界面建筑高度给出24m-30m的幅度，以形成一定的多样性与变化。

架空：多层建筑控制界面要求建筑底层采用悬挑架空的方式内收3m，不得加柱，且廊道要保持东西向对齐。使底层更开敞，并可提供遮风挡雨的灰空间。

退台：退台可以丰富多层建筑界面，提供更多的面向河道的休闲空间，增加中轴空间的互动。导则中退台界面要求裙房滨河面在GL+24m（4F）处向内退约10m。

架空和退台策略的提出基于两种利益诉求：希望在满足中轴空间感的前提下尽量多的出让土地以获取资金，平衡中轴河道的治理，而开发者常常将寸土寸金的土地利用到极致，将底层架空的要求纳入导则一方面符合和开发者的诉求，另一方面又在景观和活动方面符合公共利益，在本片区南北方向用地拮据的情况下，是一种多赢的措施。

3.5.1.3小结

通过界面的研究确定了导则上沿路及滨水多层建筑控制线的具体位置，并划定了不同层次的多层建筑控制区，兼顾了统一与变化的要求。通过高层建筑定位线，多层控制线与贴线率的要求限定了中轴两侧重要道路界面。这种处理方式基本符合业态策划与商业活动的需要，是在与建筑设计方协商后得出的合理区间。

此外，满足本片区定位的建筑风格、底层界面通透度、建筑色彩等要求，在相关上位规划中均有论及，可通过上位规划进行通则式管理，本片区重在与周边已建区的协调，因此并

未作更进步一的要求。

图3-8 城市设计标准剖面图

3.5.2交通系统控制

本片区因为有东西向连续的河道，因此交通组织问题较为复杂，规划管理部门已经先于本次规划确定了四座南北向跨线桥的方案，以解决基地南北衔接的问题，这又带来了复杂的标高处理问题，如何有序的组织机动车、自行车与步行流线，合理的建立地面、地下及空中联系，形成便捷与人性化交通系统，是关系本片区未来建设成功与否，商业活力高低的关键性问题。

3.5.2.1内部车行道设计与控制

由于中轴南北两侧均为高等级的

交通性道路，街区内部道路就相当程

度上承载着本区重要的疏散和服务功

能，但同时本区力图打造安全舒适而

有活力的内部步行环境，也就是说内

部滨水道路既要满足基本的服务功

能，但又不能引入过量的车流阻断商

业建筑与滨水空间的联系。因此经过

多种要素的综合分析，确定了两条东

西向滨水支路顺时针单行通行的组织方式，以形成连续且内部稳静化的交通流。同时串联内外的南北向次要道路尽端处设置掉头岛的处理方式可以保证机动车流线与地下车库出入口及外部交通良好接驳，尽量减少交织，提高交通效率。

在上述交通设计策略的指引下，导则中确定了具体的支路设计要点，

因为其公共物品属

图3-9 交通流线分析图性，确定的支路由建设管理，而仅预留接口，内部由开发者确定的曲线形道路需由开发方代建，并将管理权移交于。东西向的滨水支路设计：断面宽度9m，其中车行道7m,慢车道2m——须临建筑一侧布置，以保证机动车与非机动车之间最少的干扰。河道南侧道路由于采用曲线形道路，为给建筑师提供一定的设计自由度，规定在保持进出口位置不变的前提下，具体道路线形可根据项目要求稍作调整，但需报请规划部门审批。南北向支路设计：南北向支路宽度18m，双向通行.其中车行道宽14m,两侧慢车道宽度各2m。两侧建筑后退7m，用以组织步行人流。

图3-10 交通组织示意图

3.5.2.2步行交通模式

结合中轴空间设置连续、安全、舒适的步行系统。其中跨河步行过街方式规定了地面跨河过桥与空中连廊两种方式，为形成连续的空中步行体系，在征求多方意见的前提下导则中规定空中连廊需设置于第三层，每个项目地块（包括河道南北岸四个分地块）可设置一到两处高度为一层的天桥进行连接，为保证河道上部遮盖不至于过密，通过三维模拟推敲后规定每座天桥宽度不大于15m，相邻天桥最近点间距不小于30m。滨水天桥的位置同时作为垂直的人行交通节点，要求地下至空中垂直连通，方便河两岸人流的连通。

城市设计主要关注城市外部空间的品质，满足最大多数人所代表的公共利益。有关于连续步行系统的要求关乎行人的切身体验，但同时建筑设计中又常常需要通过天桥的设计丰富空间特色，开发者希望利用河道上空尽量增加可用的经营面积。通过多方利益的博弈，导则确定了一个合理的区间，其中最重要的是设计的下限，保证最基本公共利益的实现，同时又不过于建筑设计中的可能性。

图3-11 步行交通分析图 图3-12 地下空间分析图

3.5.2.3地下空间控制

由于拟出让地块同一项目包括河道南北两侧的地块，要求地下河道两侧地下空间应保证连通，以方便内部机动车流的组织，同一项目地下二层以下南北地块间至少保证有两处联系通道，每个通道宽度不小于8m，亦可根据项目需要做整体连通。

同时规划及市政管理部门于江东南路规划了一处地铁站及若干联系有轨电车的地下过街通道，导则中要求地块内地下空间应与公共地下通道直接连通，通道宽度不小于8m。地铁站点周边地下空间宜整体连通，以引导形成连续的地下活动空间。

图3-13 城市设计总图则

4.结语

在我国城市化逐步深入的同时，规划设计也亟待向与管理更契合的方向转化。针对我国现阶段规划体系的发展现状，城市设计是一种灵活而有效率的规划形式，它搭建了一个多方利益协调的平台，而导则的引入将设计理念和策略转译为理性的管理性语言，更符合城市建设管理过程中直观性、法制化和滚动性的要求。

然而在城市设计实践的过程中，并不可能对所要相关内容进行面面俱到的控制，关注影响城市设计目标、公众利益实现的最关键要素，进行精细化的设计、控制与管理，而对于非次要因素，法定规划已进行通则式管理，合理工作边界的确定一方面符合有限资源高效利用的要求，另一方面也利于规划管理者对关键问题的把握。

参考文献

[1]段进.新时期中国城市的空间重构与转型发展——以南京南部新城整体城市设计为例[J].城市

规划.2011(12)

[2]王世福.城市设计的法律保障刍议[J].规划师.2003(04)

[3]高源.美国城市设计导则探讨及对中国的启示[J].城市规划.2007(04)

作者简介：郝辰杰，研究生在读，东南大学建筑学院城市规划系；

刘红杰，所长，东南大学城市规划设计研究院。下载本文