关键词：社区；职能

    城市社区（以下简称社区）职能定位是社区建设的关键问题之一。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。” ［１］ 这就表明，社区不是政权机关，不是派出机构。但是，这些年来，社区职能定位问题一直不明确、不准确，几乎各行各业、各部门都要求一杆子插到社区，造成社区工作的繁杂和无序，社区成了行政部门的附属单位。明确社区职能定位不仅是为了扩大民主、厉行法治，也是为了建设管理有序、文明祥和的新型社区。

    一、社区职能定位的客观性

    ２０世纪７０年代末以来，中国处于深刻而广泛的社会转型时期，这种社会转型由两个深刻的转变构成：一是的转轨，即从计划经济向市场经济转轨；二是结构的转型，即从农业的、乡村的、封闭的传统社会向工业的、城市的、开放的现代社会转变。其中经济转轨影响着社会内部结构的变动，社会结构的变动又促进经济转轨的深化，二者相辅相成，共同推动着创新的历史进程。

    从客观上看，社区功能增加，是现代城市发展、社会发展的必然趋势。首先，“单位制”松动，广大职工从“单位人”过渡到“社会人”。“单位制”是计划经济的特殊产物，单位对城市个人发挥着保障就业、劳保福利、分配住房、生病死亡、解决子女入托入学等全方位的社会功能，使个人对单位产生依赖感和归属感。同时对居民的行为控制和管理也是通过一个个单位实现的。随着经济改革的推进，非国有经济在国民经济中的比重越来越大，“单位制” 受到强有力的冲击，单位原先的一部分社会职能逐渐向城市行政组织、事处和居民社区转移。社区基层组织接受从“单位制”中转移来的社会职能并加以完善和配套，使城市个人依赖于社区、归属于社区。事处和社区居委会无疑是社会转型中社会整合的主要载体和基础场所。第二，新阶层出现，自由职业者日益增多。改革开放以来，个体、私营经济获得长足发展，城市社会增添了大量的个体户、私营企业主、炒股专业户以及小部分“食利者”，他们共同的特点是没有固定的单位，对这些居民思想意识的掌握和行为控制以及将来实施的社会保障和行政管理只能依靠社区居委会的工作。第三，行政改革，“政社分离”剥离出一些公共事务。目前正极力改变传统的“办社会”的“全能”模式，把管理权力下放，把管理重心下移，把大量的社会公共事务下移到社区。第四，越来越多的外来人口正在加重城市管理的压力。外来人口一方面为城市经济繁荣做出贡献，另一方面又与城市居民竞争就业岗位，同时越来越多的外来人口加剧了城市交通、治安、市政、环境卫生、计划生育、人口管理等城市综合负担。外来人口的流动性带来管理上的困难，对外来人口进行管理和为外来人口提供服务已成为居委会的一项经常性工作。第五，城市社会出现新贫困阶层，并且人数规模有所扩大。国有企业失业人员、下岗后未能再就业人员、困难企业领不到工资的在职职工和被拖欠工资的退休人员，构成新贫困阶层的主体。实施城市反贫困战略，居委会肩负着艰巨、复杂的重任。一方面，居委会负责收集低收入群体的调查资料，有利于建立城市贫困监测系统，为反贫困决策提供详实完整的数据资料。另一方面，城市反贫困工作具有制度化、规范化和社会化的特征，具体各项扶贫措施又需要居委会负责落实。第六，城市化进程加速，城乡二元化结构逐渐被打破，失地和无地农民走向城市，旧城区的改造和新城区的开发迅猛推进带来居民动迁安置、道路畅通、社区卫生保洁、园林绿化等问题，要求社区居委会在城市管理现代化体系中发挥更大的作用。实践证明，这些问题单纯依靠专业部门难以完成，继续维持包揽一切的城市管理模式很难取得理想效果，唯一的出路是使社区居委会内各种力量参与社区管理和社区建设。

    社区工作涉及人的生、老、病、死，衣、食、住、行等方面，综合性、社会性强，点多面广，事务繁杂，千头万绪。现在的问题是，“社区是个框，什么都往里面装”，社区职能过多，“小巷总理”不堪重负。其中主要的问题，一是社区建设偏离社区自治和服务居民的职能，社区居委会事实上扮演着下属行政机构的角色，部门下派任务多，提供支持少，一些社区工作人员为完成任务，不得不放弃休息时间加班加点，严重增加了社区工作人员的劳动强度，目前社区居委会职能的行政化倾向，了社区居委会自治功能的发挥；二是驻区单位（院所、学校、企业）参与共驻共建社区意识淡薄，加之没有充分的法规依据，服务社区较少，在履行社区服务义务上与社区居委会扯皮现象时有发生；三是社区工作８０％以上都是交办的工作，工作方式基本上是按的指令行事，产生了服务职能履行缺位的问题，一些社区服务功能薄弱使居民对社区缺少认同感、归属感；四是目前社区居委会选举的工作程序，实际上是由事处择定居委会组成人员，再由居委会择定居民片组长和居民代表，然后再进行选举，这种自上而下的做法既阻碍广大居民关心、参与社区工作的主动性和积极性，也不符合加强社会主义民主政治建设的要求，社区居民民主监督权也呈虚置状态；五是在从无序向有序过渡的过程中，公共服务不能到位，把一部分自己的事务转嫁给社区，不可避免地造成一些混乱。

    城市社区是城市建设的基础，社区居委会是城市发展的产物，是城市建设和管理的中坚力量，是基层社会管理的群众性自治组织，是保障城市社会稳定和发展的基石。在构建社会主义和谐社会的大背景下，整合社会管理必须从最基层的社区居委会做起，社区建设的核心是理顺与社区关系，通过制度创新，实行城市社区全面改革，使归位、社区自治。这是没有先例的改革，是一个制度设计的全新课题。社区职能定位便是其中一项重要内容。

    二、社区的基本职能和运行职能

    多年来，理论界对社区职能问题研究甚少。在《中国城市社区自治》一书中，曾经把社区自治的功能概括为管理社区事务、协助工作和社区自治的外溢功能。［２］ 在《社区概论》一书中，则把社区功能分为一般功能（包括经济功能、政治功能、教育功能、卫生功能、福利和服务功能、娱乐功能、宗教功能）和本质功能（社会化功能、社会控制功能、社会参与功能、社会互助）两个方面。［３］  这是迄今为止关于社区职能问题较有代表性的论述。

我们认为，社区职能有基本职能和运行职能之分。从基本职责看，它包括社区服务和社区管理两项基本职能；从运作过程看，它又包括民主自治、社会服务、教育文化、卫生环境、社区治安、社区党建等一系列运行职能。

    社区的基本职能首先是服务职能。服务居民是社区的宗旨。社区服务体系包括福利和公益服务、卫生服务、教育服务、文化服务、法律服务、家政服务和物业管理服务等。社区服务的具体内容主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区服务是社区建设重点发展的项目，具有广阔的前景。社区的基本职能之二是管理职能。管理有序是社区义不容辞的职责。它主要体现在对与社区居民有关的行政事务和公共事务的管理上，包括把松散的个人和单位组织成为关系相对紧密的群体或团体，形成具有共同利益的诉求主体；处理社区关系（社区之间、社区组织之间、住户之间、驻区单位之间的关系，以及社团、利益共同体、家庭与外部的关系），维护社区利益；培养社区成员的社区意识和对社区的认同感，提高其参与社区活动的积极性和主动性；宣传、法律、法规和国家的，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；调解民间纠纷，协助维护社会治安，消除社区内存在的各种不稳定因素，维护社区的安定团结；协助或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议；配合有关部门做好本居住社区内依法剥夺政治权利、管制、缓刑、假释、保外就医等人员的监督和帮教工作；加强社区管理主体的组织建设、功能建设和制度建设，提高自身素质；管理本社区居民委员会的财产。

    社区的运行职能主要有六项：（１）民主自治职能。这一职能是由社区的性质（基层群众性自治组织）决定的。社区居民委员会依法自治，它通过居民的自我管理、自我教育、自我服务开展工作，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。同时，还要加强社区自治建设，主要是自治组织建设、自治制度建设、运作机制建设、保障体系建设。（２）社会服务职能。它要求社区服务功能完善，程序规范，质量优良，服务形成体系和网络。其内容包括三方面：一是社区便民服务，主要包括社区就业服务、文化服务、卫生服务、老人服务、家政服务等。二是社区福利服务，主要包括贫困户和孤老病残人员的生活救助（含最低生活保障）；部分特殊人员的生活救济；灾民的生活救济，主要解决因自然灾害或人为灾害（如人为的火灾）造成的受灾居民的吃、穿、住和防疫、治病问题；社区优抚工作；社区助残服务。三是社区物流服务。在全面建设小康社会新阶段，社区物业管理服务、社区商业服务是社区服务的两个重点发展领域。它们的共同之处在于都属于物流服务，且是经营性服务，因而是中国城市第三产业尤其是社区服务业的新增长点。（３）教育文化职能。具体包括两个方面：一个方面是社区思想政治教育。这就是加强社区居民的理想、信念、世界观、人生观教育，加强社区居民的“八荣八耻”教育，宣传、法律、法规、规章，宣传党的路线、方针、；组织引导社区成员开展法制教育、公德教育、青少年教育和“两劳”人员教育，引导人们树立科学、文明、进步的思想观念和生活方式；开展多种形式的文明社区创建活动，积极宣传、推广和普及先进的思想文化，寓教育于活动之中，在社区形成共同的行为准则、共同的理想信念；突出阵地建设，实现教育手段的现代化；建立以基层党组织为核心，以社区内企事业单位、社会团体、政工干部为骨干，行政干部分工负责的党政工团齐抓共管的思想政治工作网络体系。另一方面是社区文化建设。这就是加快社区居民的科学知识的普及，营造健康向上的社区文化氛围；健全旨在满足不同阶层需要的社区文化设施；开展职业培训、文化娱乐和体育活动；突出居民的主体作用，设立一些群众性文化活动组织为居民参与到社区文化活动中创造条件；注重文化设施的投入，形成具有本社区特色的文化氛围。（４）卫生环境职能。这就是落实“门前三包”（包卫生、包秩序、包绿化）责任制，做好市容管理工作；根据群众需求，积极开展健康教育、预防、保健、计划生育技术指导，建立社区居民家庭健康档案；搞好社区环境规划，加强宣传教育，提高社区居民环境意识；美化、绿化、净化社区环境控制污染；培养和强化人们生态消费的观念意识；健全环境管理机制，规范居民环保行为；路、街、巷等公共场所管理井然有序，居民出行无障碍。（５）社区治安职能。社区治安的内容，从管理对象角度划分，包括协助打击各种刑事犯罪与行政违法行为，防范灾害事故发生，重视民事调解工作，防止矛盾激化，维护社会稳定；从管理业务角度划分，包括社区秩序管理，治安事件管理，民用危险物品管理，消防管理，道路交通管理，户口管理，单位内部安全管理等；从工作目的角度划分，包括建立健全工作机构、防控网络和发展壮大治安队伍，强化社区治安责任制度，拓宽社区治安领域，加强重点部位和特殊人员的管理等；从管理主体职责角度划分，包括社区治保组织的治安管理，社区单位内部治保工作，启动社区矫正工作，让社区帮教工作逐步走上法制化、制度化的轨道。（６）社区党建职能。社区党建的内容，主要是社区党的思想和作风建设；社区党的组织和制度建设。社区党建一方面要消灭党建盲区和空白点；另一方面要突出“为民”为宗旨，“富民”为中心，“安民”为保证，“乐民”为动力，“便民”为重点的工作重心；再一方面要转变领导方式、组织方式和活动方式，增强影响力、渗透力、凝聚力和战斗力。要构建社区党建工作新格局：把握社区党建工作的指导思想和目标要求，明确社区党组织的主要职责，把服务群众作为社区党组织的重要任务，不断扩大党在社区工作的覆盖面，建立和完善社区党建的工作协调机制。

    三、有序推进社区职能定位

    目前社区既存在着职能泛化的现象，又存在着工作上的各自为政现象。一方面各级组织和部门都要把工作推进、落实到基层；另一方面社区建设正处在初级阶段，各地方力图走出社区工作的新路子，创出社区工作的新特色。于是，社区自治组织的职能逐渐淡化，附加职能越来越多。这种历史进程中的异态短期内难以克服，只能在探索前进的过程中使之逐步走向规范。有序推进社区职能定位便是我们现在能够做的工作。

    从上看，应将基层的行政机构与社区机构区分开来，将行政管理事务与社会管理事务区分开来。因此，要去除社区不应有的行政负担，还社区本来面目。社区是实施“两级、三级管理”的产物。应当理清市、区、街道、社区不同管理层次的关系；、企业和社区不同社会载体的关系；社区、物业管理委员会和业主委员会的关系。其关键是理顺行为和社区行为、专业管理与综合管理、市场管理与社区管理之异同。２００５年，深圳市盐田区以“一会（合）两站”模式，将社区工作站从社区居委会中分离出来，社区工作站人员由雇员组成，行政关系隶属于事处，主要承担交办的工作。在此同时，成立社区服务专项资金，规定按照购买服务项目的方式，为新型社区居委会开展社区服务提供平台。“盐田模式”将在实践中为社区管理改革进一步探索新的经验。

    从机制上看，要创新与社区互动的具体运作机制。要通过民警、计生专干、市容监察队员、环卫作业者等“五个到社区”（工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区），实现管理面向社区、重心下移。我们要在理顺关系、界定职责、划分权限、创新管理机制的基础上，以社区建设项目为依托，积极寻找与社区互动的具体的运作机制，通过与社区的“双向服务承诺制”、“双向公示制”、“多形式的功能互补机制”、“多层次的民主评议和考核机制”等制度建设和信赖关系的构建，探索出新的社区治安运作机制、社区计划生育运作机制、社区环卫运作机制、社区市容监察运作机制、社区文体活动机制等。

    从管理上看，社区自治应包括三个方面内容：首先，社区必须成为社区管理和建设的权利主体。在基层社会管理中，由过去单一的权力主体，转变为多个权力或权利主体：作为行政管理主体，社区主体组织作为自主管理主体，社区中介组织（由居民自发组成的社团如志愿者组织、居民论坛、门栋自治协会等）成为参与主体。其次，社区必须有相对的管理范围和管理权限。要明确界定街道、职能部门与社区居委会的关系是“指导与协助、服务与监督”的关系。既要清理行政管理职能和权限，又要明确社区自治范围和权限，有的工作需要社区协助，也必须按照权随责走、费随事转原则，明确社区协助的范围和协助权限。再次，社区必须建立横向的居民参与网络。社区在自主管理中，不能照搬那种垂直式层层负责的管理机制，而应采取横向式的民主协商机制。

    从工作上看，应实行社区工作准入制，规范行为。各级（包括事处）在向社区下达行政任务时，应自我约束，建立审核制度。具体审核权可放在区级民政局。民政部门根据任务是否适合交给社区，事前主动与社区沟通，在取得一致意见后，慎重决定行政任务的下达。一旦下达任务，就要严格实行“权随责走、费随事转”的原则，给承担行政任务的社区提供必要的办公经费，保证任务的按时完成。职能部门和街道要依法支持社区行使社区工作者选免权、内部事物决定权、财务自主权、民主管理监督权和不合理摊派拒绝权。

    从社区服务资源的配置看，一般而言，社区服务资源配置主要采取以下四种方式：一是由出资配置社区公共福利服务基础设施和居民最低生活保障以及社会保障社会化服务供给。这是国家社会福利最基本的部分，其供给品具有纯公共品性质，不可能由市场主体提供，而只能由供给。二是社区公共福利服务的营运费用采取会员收费制或成本补偿制。这是由于相当多的社区服务项目具有拥挤性或利益外溢性，为避免纯公品配置的低效率，采取谁受益，谁付费补偿。三是对于社区服务受益者可分的项目，如便民利民服务、家政服务，属于私人品供给，完全可采用市场机制配置。四是对于某些社区服务基础设施，如新建的居民小区的道路、绿化、保安、医疗、幼儿教育等基础设施，甚至老人公寓设施，在向社会开放经营，只向交费会员提供服务的条件下，可由市场主体投资建设，自主经营，自负盈亏，自我发展。下载本文