专业：公共事务管理

考点:奥鹏

                          姓名:贺道金

学号:0926530126044

身份证：340211************

我国《公务员法》与《公务员暂行条例》对比分析

公务员法的主要内容可归纳为两个方面：一是关于公务员制度和公务员管理的总括性规定，包括公务员制度的指导思想、基本原则，公务员的范围、条件、义务与权利，公务员的职务与级别，公务员管理机构以及违反公务员法的法律责任等；二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的规定，包括公务员的录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避、工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任等等。公务员法以暂行条例为基础，保持了公务员制度的连续性和稳定性，同时也有一些新的发展和特点。

自从1993 年8 月制定的《公务员暂行条例》实施以来，我国的公务员制度已推行十余年。然而，制度不完善，体系不健全仍是公务员制度建设中存在的主要问题。历经4年起草和13 次易稿，共18 章107 条的《中华人民共和国公务员法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议正式通过。从作为行政规章的《公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）到《公务员法》，意味着我国公务员制度更加完善和成熟，《公务员法》的出台，也是我国人事管理法制化的一个里程碑。《公务员法》绝不是《暂行条例》的简单翻版,而我国的人事管理制度在《暂行条例》实施十二年基础上的一次重大变革。《公务员法》同《暂行条例》相比较大体存在以下变化：

（一）扩大了公务员制度的适用范围

根据1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，公务员的范围限于国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。党的机关、机关、政协机关以及工、青、妇等群团组织参照暂行条例管理。

《公务员法》总结《暂行条例》实施的经验，结合我国国情，对公务员的概念作了如下界定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”

这个定义明确了公务员的三个基本特征，也是界定公务员的三个标准：

一是依法履行公职，这是界定公务员的职能标准。

二是纳入国家行政编制，这是编制标准。

三是由国家财政负担工资福利。这是经费来源标准。

根据以上三个标准，我国的公务员将包括七类工作人员：

——中国党机关的工作人员；

——机关的工作人员；

——行政机关的工作人员；

——政协机关的工作人员；

——审判机关的工作人员；

——检察机关的工作人员；

——民主党派机关工作人员。

（二）完善了公务员的分类管理制度

新颁布的公务员法第明确规定：国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。

1、职位分类制度

从公务员制度的发展历史看，公务员的分类大致有两种类型：一种是职位分类；一种是品位分类。

职位分类，是以职位的工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件为主要依据的人事分类制度。通俗地说，就是以事为中心来设置职位并且对职位进行划分和归类。

品位分类，是以公务员的身份（个人资格）为主要依据的人事分类制度。品位分类是一种以人为中心的分类制度。

   各国现行的公务员的分类制度中，既有职位分类的因素，也有品位分类的因素。严格的职位分类和品位分类已经不复存在。

《公务员法》第14条规定：国家对公务员实行职位分类制度。第19条第3款规定：公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。据此，可以说，我国《公务员法》规定的分类制度是一种以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。

（1）我国现行公务员分类制度存在的主要问题

1993年公务员暂行条例就明确规定要实行职位分类制度。但是，从具体的制度设计上看，当时我们所采取的分类标准主要是公务员所担任的职务。根据公务员的职务，将公务员分为领导职务和非领导职务两大类。然后，分别设置领导职务序列（10个）和非领导职务序列（8个）。

《公务员暂行条例》规定的公务员职务分类

首先，晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。

其次，缺乏符合各类公务员成长规律的多样化的职务序列。

第三，现行的职务设置为基层公务员提供的晋升台阶太少。

（2）《公务员法》对公务员职位分类制度的完善与创新

第一，根据工作性质和特点划分职位类别

《公务员法》第14 条规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定”。

——行政执法类职位。

行政执法类职位是指部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。

概括起来说，设立行政执法类职位，是建立一线执法公务员队伍长效管理机制的手段。将行政执法类职位区分出来，有利于更好地激励和约束一线执法队伍，更好地适应完善社会管理与市场监管职能的需要，更好地与已经确定的决策、执行、监督相协调的机构改革原则相衔接，更好地加强对一线执法人员的监督，落实执法责任追究制。

——专业技术类职位。 

专业技术类职位是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。

从实际情况看，机关中的专业技术职位大致包括两类：一类是国家机关特有专业的技术岗位（如的法医、海关的商品归类、原产地管理专家）。另一类是社会通用专业的技术岗位（如工程技术、化验技术、翻译等）。

设立专业技术类职位是为了实现对公务员队伍的科学管理，适应管理专业化的发展趋势。

从科学管理的角度考虑，公务员法将专业技术类职位从一般的公务员职位中划分出来，实施专门的管理，可以为解决目前存在的许多问题创造了条件。比如，我们可以根据专业技术类公务员的特点设置专门的职务序列，制定专门的工资制度等等。使那些在专业技术岗位上工作的公务员既有适当的名分，又能解决待遇问题。

——综合管理类职位。综合管理类职位是指机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最大，是公务员职位的主体。

第二，在职位分类基础上设置多样化的职务序列

目前公务员的非领导职务序列是单一性的职务设置，实践证明，这种单一化的职务序列存在很多弊端，很难充分调动广大公务员的积极性。

针对这种情况，公务员法对公务员的职务设置进行了改革和创新，其基本的指导思想是：从实际管理需要出发，改变单一化的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯，强化公务员激励机制。具体思路是：在保留现有的领导职务序列的同时，根据不同类别职位特点设置多样化非领导职务序列。

《公务员法》第15条规定:“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”

《公务员法》将机关职位划分为综合管理类职位、行政执法类职位、专业技术类职位。根据职位类别设置公务员职务序列，就意味着国家要分别设置综合管理类公务员职务序列、专业技术类公务员职务序列和行政执法类公务员职务序列等。 

设置职务序列，主要是要确定两个方面的问题：一是职务序列所包含的职务层次；二是各种职务的名称。

《公务员法》对领导职务序列和综合管理类非领导职务序列都作了明确规定：根据规定，领导职务序列的职务层次为10个：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、科级正职、科级副职。

综合管理类非领导职务序列：包括8个职务层次，职务名称分别为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

行政执法类非领导职务序列和专业技术类非领导职务序列如何设置，公务员法没有具体规定，《公务员法》第17条第3款规定：综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。第16条第3款规定：非领导职务层次在厅局级以下设置。

行政执法类和专业技术类非领导职务序列到底如何设置，最终要等国家的具体规定出来以后才知道。目前有的部门已经开始进行这方面的试点。比如，2004年7月，人事部与联合下发了《关于在全国机关刑事科学技术、技术侦查队伍试行专业技术职位任职制度的通知》，此项制度设计了法医官、鉴定官、行动技术官3个系列专业技术职位，并分别从高到低设置了1到7级专业技术职务层次。

从以上介绍的情况我们可以看出，《公务员法》保留了《公务员暂行条例》关于领导职务序列和非领导职务序列的划分，同时根据职位类别的不同，设置了多样化的非领导职务序列。

领导职务序列是各类公务员共有的职务序列，因为无论是综合类公务员，还是行政执法类、专业技术类公务员，都有机会担任领导职务。

非领导职务序列则是各类公务员专有的职务序列。就是说，如果公务员没有担任领导职务，就只能在各自所属的职务序列中担任职务。综合管理类只能担任办事员-科员等职务；而专业技术类公务员只能担任诸如法医官，工程师等职务。

这样一种职务序列设置，在一定程度上解决了公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题。因为，根据新的制度安排，不同类别的公务员各有各的职务晋升通道，不必像过去那样挤在一条通道上。在晋升的道路上被分流了。

第三，进一步规范级别设置，增强级别的激励功能

——公务员级别的确定与晋升依据

《公务员法》第19条第3款规定：“公务员的级别根据所任职务及德才表现、工作实绩和资历确定”。这表明，我国公务员的级别所反映的内容既包括职位因素，也包括品位因素，级别是公务员的职务、能力、业绩、资历的综合体现。

——公务员职务与级别的对应关系

《公务员法》第19条第一款明确规定：公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别的对应关系，由规定。

《国家公务员暂行条例》设置的级别只有15个。在公务员法立法过程中大家都认为15个级别太少，应当增加级别数目。究竟增加到多少，还没有达成一致意见。有人认为设置25级；有的认为设置27级；还有人认为设置30级。到底设多少级为宜，这需要专业部门进行精确的测算。

为什么要增加级别设置数目？因为，只有增加设置的数目，才能扩大中低层职务与级别的交叉对应幅度，从而为中低层的公务员提供更大的职业发展空间。使公务员在不晋升职务的情况下，也可以根据其工作年限和累积贡献晋升级别，提高工资待遇，这样就可以更好地发挥对公务员，特别是基层机关公务员的激励作用。

增加级别数目以后，还应当适当扩大职务与级别的交叉对应幅度。比如，现在省部级正职是3-4级，副职是4-5级。交叉的只有一级。如果调整后将正职确定为3-6级，副职为4-8级；二者的交叉就扩大为3级。

当然，级别数目的增加应当主要向基层倾斜。职务层次越低，其级别跨度应当越大，职务与级别交叉对应的幅度也应当越大。这样才能充分调动基层公务员的积极性。

——强化级别的激励保障功能。

《公务员法》第19条第二款明确规定：“公务员的职务与级别是确定公务员工资和其他待遇的依据。”这说明，级别与公务员的待遇密切相关。

1956年，国家开始实行等级工资制，把机关工作人员划分为30个级别。当时的级别不仅象征着政治上的地位和待遇，而且是干部领取工资的唯一依据。另外，级别还会作为任职的参考因素。

将级别作为确定公务员工资待遇的唯一依据，显然具有不合理之处。不符合按劳分配的社会主义分配原则。

为了解决这个问题，1985年工资制度改革时，国家废止了等级工资制，开始实施以职务工资为主要内容的结构工资制。结构工资由四个部分组成：基础工资、职务工资、工龄工资、奖励工资。

结构工资制的突出特点在于：它彻底废除了级别设置，而将职务作为确定公务员工资的最主要因素。后来的实践证明，在工资待遇方面过分强调职务因素，使职务工资在工资结构中所占比重过大，会造成明显的负面后果。

1993年《公务员暂行条例》又对工资制度进行了改革，恢复了级别设置，并且把级别与职务一起作为确定公务员工资的依据。这就是所谓的职务级别工资制。现在公务员实行的就是这种工资制，它包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。但是，由于级别工资在公务员的工资收入中所占的份额还不是很大。因此，公务员往往感觉不到级别的激励作用。

在总结以上经验的基础上，《公务员法》第19条第2款规定:“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。”根据这一规定，在未来的工资制度中，级别工资的比重将会增加。级别将与职务一起，成为确定公务员工资及其他待遇的两个轮子。级别的激励功能将得到加强。

2、职位分类基础上的分类管理

根据《公务员法》的精神，公务员的分类管理主要应体现在四个方面：一是分类设置职务序列；二是分类进行录用考试；三是分类培训；四是实行分类的工资制度。

第一个方面前面已经介绍过了。这里简单谈谈其它几项分类管理。

——录用考试方面的分类管理。公务员法作了明确规定：第2规定：公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。

——培训方面的分类管理。公务员法第60条规定：机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。公务员法规定的培训包括四种类型：一是初任培训；二是任职培训；三是专业培训；四是在职培训。

——工资方面的分类管理。公务员法第73 条规定：公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。从逻辑上分析，不同的职务序列，就应当实行不同的工资制度。单位有几类公务员，就应当有几种工资表。

（三）创立了职位聘任制和任期制

 1、职位聘任制

当今的公务员制度实际上可以划分为两类：

一类是职位型公务员制度：在这种制度中，公务员是被一个特定的职位所雇用，所以公务员要根据这个职位的存废而进退流转。

另一类是职业型公务员制度：在这种制度中，公务员是被一个特定的职业所雇用，而不是为一个特定的职位所雇用。因此，只要这个职业存在，公务员录用以后就可以终身任职。

从总的发展趋势看，西方国家的公务员制度正在从职业型向职位型发展，目的是通过畅通出口，来增强公务员队伍的活力。

公务员法在总结各地试行雇员制经验的基础上，正是将雇员制纳入公务员制度，不过没有采用雇员制的概念，而是聘任制。第95条 机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

（1）创设聘任制的目的及意义

公务员法创设聘任制，主要是基于以下几个方面的考虑：

第一，更好地吸引管理所需要的高级专业技术人才。

第二，降低机关用人成本。

第三，健全用人机制，增强公务员队伍的生机和活力。

（2）常任公务员与聘任公务员的主要区别

第一，二者的法律地位与管理依据不同。

第二，承担的义务和享受的权利不同。

第三，报酬确定方式不同。

第四，职业发展路径不同。

第五，对结束工作关系的要求不同。

第六，解决人事争议的方式不同。

（3）我国公务员法对职位聘任的规定

第一，聘任制的范围。我国聘任制的范围，主要包括下列两种类型的职位：（一）专业性较强的职位。这些职位包括领导职位，也包括非领导职位。（二）辅助性职位。 这部分职位属于事务性、辅助性职位，如普通文秘、员、资料管理、文件分发、数据录入等职位。

第二，选聘方式。第96条：机关聘任公务员可以参照公录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。 

第三，聘任合同。第97条：机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。

第四，人事争议仲裁。聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民执行。

此外，为了规范聘任制的实施，法律规定，机关聘任公务员，必须经过省级以上公务员主管机关批准。

2、任期制

任期制是与选举制度紧密联系的一项现代民主政治制度，最初是西方资产阶级在批判封建及其职务终身制基础上建立起来的。

从完整的意义上讲，任期制应当包含两层含义：一是一个人担任某一领导职务要有一定的期限；二是一个人担任某一领导职务的次数要有。

目前我国的任期制的适用范围还十分有限。只对9个国家级领导职务作了任届（委员长、国家、总理、国务委员、院长、检察长），并没有规定地方领导职务的任届。至于政党的领导职务的任期制更是法律的盲区。

这次的《公务员法》在这个问题上有所突破。第3第2款：“领导成员职务按照国家规定实行任期制”。

这一规定创新之处在于：它扩大了任期制的适用范围，将任期制作为一项普遍适用的法律原则。根据这个规定，适用任期制度对象是公务员中的所有领导成员，换言之，公务员中的所有领导成员，都要按照国家规定实行任期制。

哪些公务员属于领导成员呢？公务员法第105 条：本法所称领导成员，是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。下载本文