第一章 总则

　　第一条为提高围填海计划管理的科学性、规范性，根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《国家发展改革委国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知》等相关法律和性文件，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于围填海计划的编报、下达、执行、监督考核等工作。　　

　　第三条 围填海计划是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，是履行宏观、经济调节、公共服务职责的重要依据。

　　第四条围填海计划实行统一编制、分级管理，国家发展改革委和国家海洋局负责全国围填海计划的编制和管理。沿海各省（自治区、直辖市）发展改革部门和海洋行政主管部门负责本级行政区域围填海计划指标建议的编报和围填海计划管理。

　　第五条 围填海活动必须纳入围填海计划管理，围填海计划指标实行指令性管理，不得擅自突破。

　　第二章 围填海计划的编报

　　第六条 全国围填海计划指标包括年度围填海计划指标和地方年度围填海计划指标两部分，上述两类指标均包括建设用围填海计划指标和农业用围填海计划指标。

　　第七条沿海各省（自治区、直辖市）海洋行政主管部门会同发展改革部门根据海洋功能区划、海域资源特点、生态环境现状和经济社会发展需求等实际情况，组织填报本级行政区域的围填海（建设用围填海和农业用围填海）计划指标建议，并按要求同时报送国家海洋局和国家发展改革委。省级围填海计划指标建议中，计划单列市相关指标予以单列。

　　第省级围填海计划指标建议要充分体现节约集约用海的基本原则。如计划指标建议规模确需增加，额度不得超过本地区前三年围填海项目审批确权年度平均规模的15%。

　　第九条国家海洋局在各地区上报围填海计划指标建议的基础上，根据海洋功能区划、沿海地区围填海需求和上年度围填海计划执行等实际情况，经征求有关部门意见后，提出全国围填海计划指标和分省方案建议，报送国家发展改革委。

　　第十条 国家发展改革委根据国家宏观和经济社会发展的总体要求，在国家海洋局提出的全国围填海计划指标和分省方案建议的基础上，按照适度从紧、集约利用、保护生态、海陆统筹的原则，经综合平衡后形成全国围填海计划草案，并按程序纳入国民经济和社会发展年度计划体系。

　　第三章 围填海计划的下达与执行

　　第十一条国民经济和社会发展年度计划草案经全国人民代表大会审议通过后，国家发展改革委向国家海洋局和沿海各省（自治区、直辖市）发展改革部门正式下达全国围填海计划。国家海洋局依据全国围填海计划，向沿海各省（自治区、直辖市）海洋行政主管部门下达地方年度围填海计划指标（计划单列市指标单列），省级海洋行政主管部门不再向下分解下达计划指标。

　　第十二条实行审批制和核准制的涉海工程建设项目，在向发展改革等项目审批、核准部门报送可行性研究报告、项目申请报告时，应当附同级海洋行政主管部门对其海域使用申请的预审意见，预审意见应明确安排计划指标的相应额度；省以下（含计划单列市）海洋行政主管部门出具用海预审意见前，应当取得省级海洋行政主管部门安排围填海计划指标及相应额度的意见。

　　实行备案制的涉海工程建设项目，必须首先向发展改革等项目备案管理部门办理备案手续，备案后，向海洋行政主管部门提出用海申请，取得省级海洋行政主管部门围填海计划指标安排意见后，办理用海审批手续。

　　累计安排指标额度不得超过年度计划指标总规模。

　　第十三条及有关部门审批、核准的涉海工程建设项目，项目用海经批准后，由国家海洋局负责在年度围填海计划指标中予以相应核减。省及省以下（含计划单列市）有关部门审批、核准、备案的涉海工程建设项目，项目用海经或省级批准后，由省级海洋行政主管部门负责在地方年度围填海计划指标中予以相应核减。建设用围填海计划指标和农业用围填海计划指标要分别核减，不得混用。核减指标为预审安排年度的计划指标，核减指标数以实际批准的围填海面积为准。

　　第十四条地方围填海计划指标确需追加的，由省级海洋行政主管部门会同发展改革部门联合向国家发展改革委和国家海洋局提出书面追加指标申请，经审核确有必要的，从年度围填海计划指标中适当调剂安排。追加指标由国家发展改革委会同国家海洋局联合下达。

　　第十五条 计划年度内未安排使用的围填海计划指标作废，不得跨年度转用。

　　第四章 监督考核

　　第十六条沿海各省（自治区、直辖市）发展改革部门与海洋行政主管部门要密切配合，共同做好计划执行、管理等工作，要在每年1月底前将上一年度围填海计划执行情况，报国家发展改革委和国家海洋局。

　　第十七条国家海洋局和沿海各省（自治区、直辖市）海洋行政主管部门应当建立围填海计划台账管理制度，对围填海计划指标使用情况进行及时登记和统计。

　　第十国家发展改革委和国家海洋局对地方围填海计划执行情况实施全过程监督，适时进行检查和综合评估考核，并以此作为下一年度各地区计划指标确定的重要依据。

　　第十九条 超计划指标进行围填海活动的，一经查实，按照“超一扣五”的比例在该地区下一年度核定计划指标中予以相应扣减。

　　第五章 附则

　　第二十条年度围填海计划指标，是指及有关部门审批、核准涉海工程建设项目的年度围填海控制规模，其中包含用于补充地方的调剂指标。地方年度围填海计划指标，是指省及省以下（含计划单列市）审批、核准、备案的涉海工程建设项目的年度围填海控制规模。

　　第二十一条建设用围填海包括建设填海造地和废弃物处置填海造地。农业用围填海仅指用于发展农林牧业的围填海造地，不包括围海养殖用海。

　　第二十二条 本办法由国家发展改革委和国家海洋局负责解释。

　　第二十三条 本办法自发布之日起施行。

    资料：中国地产市场，蒋力

     10月15日是福建省晋江市公布的围头湾填海造地工程海域使用补偿登记的最后期限。这一号称将新增晋江市现有陆地面积1/16的“新”工程，涉及16个村近20公里的海岸线，用海面积41平方公里，未来将形成陆域面积40平方公里。拆迁工作可以用“快马加鞭”来形容。村民们被告知，他们须在两月内核实完补偿项目及金额，办理好登记手续，并清理掉海域附着物。围头湾只是近年来国内填海造地热潮的一个缩影。

　　有多少海可以被填

　　珠江口是广东省围填海造地最多的区域。据统计，近年来广州、东莞、深圳、珠海、中山等市围垦总面积已近7000公顷。位于广州市最南端的万顷沙二十一涌，曾是广东省填海最快最多的地方。如今行走在堤岸上，已看不到原先的辽阔海景，反倒是对岸的中山市依稀可辨。当地人戏言，要不了多久，番禺和中山就会在海中相会。

　　位于长江口与杭州湾交汇处的南汇东滩水域，每年淤积长江60%的下泄泥沙。因此，这里也成为上海市最理想的围海造地区域。2000年，上海市启动人工半岛项目。工程分三期，共围海造地5.5万亩。2003年，上海市临港新城项目规划面积311平方公里，其中133平方公里靠填海完成。如今，上海石化、上海化工区、一四六东海湖等项目也都是填海造地的“杰作”。有中国最大围海造地工程之称的天津东疆港区，建成后将完成填海造地33平方公里。然而这个集大型仓储、物流、商务功能于一体的工程，只是天津滨海新区众多大型项目中的一个。自纳入国家发展战略布局后，滨海新区便迎来了大规模开发热潮，填海造地更是屡见不鲜。2010年3月，原本一条不起眼的消息却在社会上引起轩然大波：作为海南国际会展中心的配套项目，海口千禧酒店填海工程的论证及海洋环境影响报告通过专家评审。报告称，该项目将在填海造地7.23公顷的人工岛上，修建108层、高300米的七星级酒店。消息一出，世人哗然：相比其他经济发达地区，海南省用地并不紧张，甚至堪称“土地大户”。放着好好的陆地不用，为何要牺牲宝贵的海洋多样性填海造地?

　　蓝色土地的利益冲动

　　据统计，我国围海造地2002年为2033公顷，2007年为13425公顷，5年间增加了5倍。“十五”期间，填海造地已从过去年平均200平方公里提高到300平方公里。有人感叹，围海造地正在改变中国的版图。

　　这股热潮的驱动力无疑是巨大的土地增值。

　　随着经济的快速发展，建设用地日趋紧张。沿海各地靠海吃海，纷纷向海洋要土地。这其中的诱惑令人垂涎：首先,填海造地约束少、成本低，土地用途的自由度大，是最经济、最快捷、最自由的“三最”工程。其次，围海造地可以储备大量的“廉价”土地。填海造地的成本通常在为平方米200元、每亩20万元左右。相比工业用地及价格更高的商业用地，利润空间巨大。如果转让给开发商，最低每亩也能获利500万元。深圳市公开拍卖的填海造地，就曾达到过每亩2400万元。按国家规定，围海造地须支付海域使用金。然而，即使在上海宝山、浦东等国家一等海域进行的建筑用填海造地，每公顷180万元的使用费也比城市巨大的拆迁成本低廉许多。不仅如此，填海造地还可以带动周边房地产升值，这也令投资者眼热。以塘沽为例，短短几年内，房价就从每平方米1000多元暴升至近6000元。在巨大利益驱动下，各地纷纷出台海洋经济战略，例如，辽宁省的“沿海五点一线”，河北省的“曹妃甸和沧州渤海新区”，山东省的“一体两翼加海洋经济”等。广东省的大手笔则是汕头市将填海造地24平方公里，相当于重造一个汕头。珠海市在“十一五”期间将建设7个围海造陆地区，相当于围出两个澳门。

　　违法填海来势凶猛

　　不同于新中国成立初期的围海晒盐、20世纪中期的围垦农业以及20世纪后期的围垦养殖，进入21世纪后的围海造地呈现出的一个新特征，就是工业及商业项目已变成一道独特的“海景”，大肆侵吞着我国的海岸线。虽已批准上海洋山港、杭州湾跨海大桥、曹妃甸首钢搬迁等83个建设项目用海，但远不能满足各地需求。按国家海洋局围填海总量控制规划，2011年辽宁省围海造地面积仅为30平方公里，但该省沿海6市规划的填海造地就高达1000平方公里，两者相差30多倍。

　　在土地稀缺及价格空间的双重驱动下，违法填海愈演愈烈。

　　2010年7月，国家、财政部和国土资源部等联合进行专项调研，结果触目惊心：围海造地已成蔓延之势，而且每个沿海省市都无一例外存在违法行为。我国《海洋环境保》和《海域使用管理法》规定，围海造地50公顷需国家批准。然而，各地很多项目动辄都在上百上千公顷。于是，一个规避法律司空见惯的妙招就是“化零为整”，即首先进行分项目的围海造堤，每次不超过50公顷，最后再一点点连成整体。另外，先斩后奏、边报边批现象也相当严重。前文所述的晋江市围头湾工程目前尚处于前期报批阶段，环评工作尚未展开，却已大张旗鼓进行拆迁，当地对此并不否认。除此之外，有些地区甚至明目张胆非法填海造地。如此嚣张的原因是，即使违建被发现，鉴于恢复海域原貌难度极大，执法部门往往只能罚款了事。

　　依法用海势在必行

　　严峻的海洋开发形势令人担忧。据国家海洋局北海分局的调查，1928年胶州湾总海域面积为535平方公里，目前仅余367平方公里，75年内缩小了35%。另据广州海洋地质调查局的勘测，伶仃洋海水正在逐年变浅，航道也在缩小。除了海陆疆域的变化，围海造地还引发了不少环境问题，如内涝、赤潮、污染及物种消失等。海南省海洋开发规划设计研究院院长王道儒认为，填海造地一定要有产业规划的支持，不能为了造地而填海，保护海洋环境始终应处于第一位。

　　目前，各地也在积极行动，探索海洋经济建设的长远发展模式。日前，全国首例海域使用权评估定价—山东日照岚山港港区货场围填海工程海域使用价值评估定价结束。日照港(集团)有限公司将在进行海域使用权登记、交纳海域使用金并取得海域使用权证书后，动工填海，从而成为全国首家通过海域评估定价后取得海域使用权证书的用海企业。分析人士认为，此举传递出一个明确的信息：今后填海造地需要跨越的门槛高了，无偿或低价使用海域造成的滥填滥建将得到遏制。

　　2011年9月28日，国家海洋局党组、刘赐贵在《人民日报》上发表文章，强调要坚持集约用海，进一步优化围填海造地工程平面设计，在有条件的地方开发人工岛。要严格执行围填海计划管理制度，根据沿海地区围填海需求、海域资源禀赋等实际情况，按照适度从紧、集约利用、保护生态、海陆统筹的原则，确定围填海计划总量及分省方案。要遏制盲目围填海，对于超指标用海的，严格按照“超一扣五”原则，扣减下一年指标。要坚持依法用海。严格按照《海域使用管理法》及相关规定，查处违法用海，深化“海盾”专项执法行动，重点查处非法围填海。

　　目前，我国围填海每年新增的建设用地占全国新增建设用地总面积的3%～4%，占沿海省(区、市)每年新增建设用地面积的13%～15%。由于围填海新建设用地依旧处于全国宏观体系之外，尚未纳入国民经济和社会发展计划，加之地方填海造地冲动依旧高涨，因此监管形势依旧严峻。下载本文