第36卷Journal of M inzu University of China V ol.36

(总第186期)(Philos ophy and S ocial Sciences Edition )G eneral N o.186

试论我国公共评估存在的困境及制度创新

申喜连

(民族大学管理学院,北京　100081)

〔摘　要〕　评估是过程的一个重要环节,作为一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动,它是了解价值和效果的必由之路。自20世纪80年代以后,评估作为一门的学科在我国出现,在许多领域都取得了明显的成效。但其运用还存在不少困难和问题,影响了公共评估的科学化和合理化。而理论界对公共评估研究的匮乏和滞后,制约了公共评估实践的发展,在很大程度上也影响了我国运行与制定的科学化、高效化和规范化。如何摆脱公共评估的困境,完善其对策和制度创新,是亟待认真解决的问题。

〔关键词〕　公共;评估;制度创新

〔中图分类号〕C916　〔文献标识码〕A 　〔文章编号〕100528575(2009)0520038205

〔收稿日期〕2009204207

〔作者简介〕申喜连(1962-),男,湖南邵东人,民族大学管理学院教授。

　　公共评估是分析不可或缺的一环。在整个过程中,特别是在执行之后,需要对方案和执行活动进行评估。在我国,随着科学理论与实践的发展,科学对经济发展和行政效能起到了巨大的推动作用,党和也越来越重视评估对决策科学化、民主化的重要作用,并在实践中鼓励评估,开展评估。但是,人们往往更加热衷于制定、宣传,却忽视效果,漠视评估,评估中存在着很多困难。因此,在全球化、信息化背景下研究我国公共的评估及其困难和问题,推进我国评估的发展,对推动经济转型和社会进步具有重要的意义。

一、公共评估的含义与意义

(一)公共评估的含义

公共评估是分析的重要方面,是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。评估亦称评价,是运行过程的重要环节,也是运行科学化的重要保障。关于评估的概念至今学术界未能达成的共识,笔者

认为评估就是依照一定的标准,运用特定的方法,对的科学性、可行性及其实施后的效果、效益与效率所进行的综合评估。公共评估也可以说是公共评估主体根据一定的评估标准和程序,对系统和结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动,其目的是改善公共系统,提高公共决策质量,保证目标实现。

(二)公共评估的意义

公共评估是过程的一个重要环节,是分析的重要内容,也是公共部门绩效管理过程中的重要工具和手段。通过对某一公共的科学评估,我们能够对过程的各个阶段进行全面考察和分析,判断目标的实现程度、措施的预期效果、执行的实际障碍以及过程的经验教训,为以后的实践提供良好的基础。同时,可以判断该公共本身的价值,从而决定其延续、革新或终结。因此,可以说,能否对某一公共进行科学的评估是该公共能否顺利执行的基础,也是公共部门以后制定公共的重要参考。因此,评估不仅

二、我国公共评估

存在的困难和问题

　　评估存在的问题体现在各种类型的评估中,评估涉及问题的认定是否正确,目标是否恰当,方案是否可行,方案是否不折不扣地得到实施,执行资源是否充足,执行机构是否健全,效果是否明显,效益和效率是否满意,影响是否较好等方面。因而评估是一项复杂和艰巨的任务,受到内部和外部诸多因素的影响,面临诸多困难。

1.目标的不确定性。评估的一项重要工作是考察执行是否完成了预定的目标,而要做到这一点,本身就必须有明确的可测定的目标。但是,由于问题的复杂性以及制定者的一些主观因素,目标常常难以明确。表现在:(1)许多目标不可能量化;(2)大多数都具有多重目标,有些目标之间还存在着矛盾;(3)在执行过程中,目标还可能发生变更而被修正;(4)有时,制定者和执行者还有意用模糊的不太确定的方式来表达和说明目标,以此增加某种应变的能力。所有这些情况,都给衡量和评价目标的完成程度,造成很大的困难。

2.影响的广泛性。一项实施后,其影响往往涉及社会生活的许多方面,往往既包括预期的影响,也包括非预期的影响;既包括系统内部的各种变化,也包括系统外部环境的变化;既有积极的影响,也有消极的影响;既包括短期影响,也包括长期影响。另外,在导致这些影响的所有因素中,有些因素难以测定,甚至根本无法测定;此外,各种影响因素也往往难以用同一个计量标准来衡量,这就给评估带来了很大障碍。

3.资源的混合和行为的重叠。公共不是孤立、单独存在的,往往会有许多同时被执行,也同时发挥作用。这样一来,无疑就导致了公共资源的混合和行为的重叠。在评估实践中很难分清某项的实际效果和影响力,从而增加了公共评估的难度。

4.有关人员的抵制。评估虽然是对的价值判断,但由于任何都是由人来制定并执行的,所以,评估也是对有关人员行为的一种价值判断。实际上任何类型的评估,都包括了对制定过程和执行过程的优劣功过的评判。评估本身就具有一种批判性,因为评估的目的就是要从实践活动中发现问题,找出差距,提高活动的水平。因此,与有关的人员往往对评估产生一种抵触心理,只提供对他们有利的信息,因而更增加了评估的难度。

5.评估资料和经费欠缺。资料和信息是进行评估的基础。如果没有足够的与相关的统计资料和其他多方面的信息,评估就很难进行。我国目前对公共的信息管理还不够重视,信息管理和机制还不够健全,对信息管理不够规范,资料不完整,统计数据不准确,使得公共评估者难以用精确的信息,分析的运行过程及其结果。另外,公共评估需要投入相当的经费、设备、时间与人力,但目前我国要从公共的决策机关或执行机关获得评估经费是相当困难的,因此评估活动也就难以开展了。

6.行动和环境改变的因果关系不易确定。我们在评估一项时,总希望能在行动与实际社会情况的改变间建立一种因果关系,即实际社会情况的改变会受到行动的影响。但是实际社会情况的改变往往同时受到以外的其他因素的影响,往往缺乏相对的性,这一点在我国表现得尤为明显。

7.评估的方法不够科学。目前常用的评估方法主要有前后对比法、对象评定法、专家判断法和自我评定法。前后对比法为评估活动提供了基本的理论框架,对象评定法扩大了评估的范围,专家判断法提高了评估活动的客观性,自我评定法使得评估活动经常化。然而,各种评估方法也各有不足。在我国,有些地区统计数字的真实性值得怀疑,有些领导干部热衷于搞形式主义,把评估作为炫耀工作绩效的手段,无论的实际效果如何,评估的结果总是“成果辉煌,政绩卓著”。对象评定法由于参与评估的对象可能不完全了解对自己的影响,而从当下获得的积极利益或自我利益是否受损来判断的好坏,使评估与客观实际之间产生一定的分离。专家判断法的实施在很大程度上依赖于专家的专业素质和职业道德,中国社会的人文环境和人际关系的特点对专家判断法的客观性、准确性造成一定的负面影响。自评法的不足之处显而易见,执行人员参与过程,效果的好坏直接影响其声誉和工作,因而不免会出现文过饰非、掩弊扬利的情况。

8.缺乏判断评估的价值和优缺点的标准。有好坏之别,同样,的评估也有优劣之分,即存在着对“评估”的“评估”,本质上是对评估所做出的价值判断。价值判断的理论基础中公平、正义、平等、效率、效益等复杂关系交叉在一起,很难有一个明晰的标准。评估的优劣得失仅仅停留于一般的理论分析,较少有深入的理论建构和量化的数学模型,实践中评估还主要表现为经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式,与真正的科学意义上的评估仍有相当的距离。

除了上述评估的困难以外,我国公共评估目前还存在许多问题,致使公共评估的作用远未发挥出来。具体来讲,公共评估中存在的问题突出表现在以下几个方面:

1.缺乏对评估的科学认知和认真态度。由于目前我国还没有形成科学的评估机制,而且人们在思想上对评估的意义认识不足等原因,使得评估工作主观随意性的因素较大,决策主体往往视评估为可有可无的工作,能不评估的尽量不评估,对迫于需要进行评估的,又往往缺乏科学的态度和方法,甚至经常夹杂着种种不良的动机,有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实,以求实现某种利益性的目的。这样不仅不利于认识的优劣和成效,补充、修正和完善后续,而且还会造成资源的大量浪费。

2.缺乏对评估的系统理论指导。公共评估产生于20世纪50年代,在世界范围内的研究还不十分普遍,而在我国,更是从20世纪80年代才起步,因此,还远远没有建立起系统的、完备的、适宜的理论指导,导致了现阶段我国为数不多的评估在实践中具有很大的盲目性:不清楚评估的最终目的,不明确评估的现实标准,不确定评估的具体内容,不肯定评估结论的实际作用。因而,对公共的优劣得失仅仅停留于一般的理论分析,公共评估还主要表现为经验总结、工作汇报和座谈研讨等形式,与真正科学意义上的公共评估还有相当距离。

3.缺乏的评估组织。评估组织一般包括官方评估组织和非官方评估组织。我国从到地方各级内部均设有相关的评估组织,但在实际运行中,这些机构往往摆脱不了对的依赖,处于附属地位。尤其在地方上,公共仍然是由领导者凭个人价值偏好在一组待选择的方案中择一而从之,然后由咨询机构、专家学者从理论上进行可行性论证,而不管实际执行结果如何。非官方评估组织主要是民间研究组织和社会中介评估组织,在我国当前仍然相当缺乏。

4.评估过程中不同参与主体的信息不对称。公共评估中双方掌握的信息如果是不对称的,缺乏信息的一方会处于谈判的弱势地位,这是不利于该方的利益表达的,这会使更偏向于掌握更多信息的一方。有些部门在公共评估的过程中,会基于本位的利益而提供虚假的信息,或者有意歪曲实际效果和提供一些误导信息,这就使得评估参与主体很难对公共做出科学、客观的判断。

三、完善我国公共

评估的对策及制度创新

　　(一)完善我国公共评估的对策

1.转变观念,提高对评估工作重要性的认识,加强评估的理论建设。首先,要让全社会,尤其是制定部门充分认识到评估的意义,认识到评估对于过程而言是必不可少的一环,从而在思想上予以重视并采取相应行动;其次,必须端正评估的指导思想,改变评估为“评优”的错误观念,正视评估的批判性功能,为评估发展提供一个良好的政治、社会和研究环境。

2.拓宽评估的信息渠道,加大对评估的投入。信息是决策的前提和基础,也是评估的依据。我国应该拓宽评估的信息渠道,建立起覆盖全社会的信息网络系统,最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通,最大程度地避免信息的截留、失真。为此,我国各级和决策机构除了法律应予保密的信息之外,其他一切有关制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播,增强过程的透明度。这不仅有利于降低评估成本,同时也有利于评估结论的传播,便于及时了解执行的反馈效果。对于公众来说,还可以借助信息渠道,发表自己对有关执行的意见和建议,以促进决策和执行的民主化。

此外,任何一项工作都离不开必要的人力、物力、财力的支持。各级除了从思想和观念上要重视评估之外,更应在现实中加大对评估的投入,以确保评估的顺利进行。

3.实现评估制度化。要使评估工作真正地成为过程的一部分,还必须加强制度建设。首先,建立评估工作制度。在运行过程中,我们必须克服那种只重制定,忽视评估的积弊。每项最终都要进行程度不一的评估,长期执行的每隔一段时间要进行一次评估,以检查一项是否具有良好的效果,是否适应变化了的环境,以决定取舍。其次,建立评估基金。评估是一项浩大而复杂的系统工程,要动用各种专门人才,收集大量相关信息,经历复杂的分析研究过程,因此需要充足的财政支持。为此,解决评估经费来源,建立评估基金极其重要。最后,要明确评估结论,消化、吸收评估成果,更好地为决策服务。只有使评估制度化,评估才能走上正常发展的轨道,从而逐渐地消除决策过程的盲目状况和主观随意性。

4.选择恰当的评估方法和技术,提高评估结论的可信度。评估绝不是一项轻而易举的工作,要求评估者熟练地掌握各种评估方法和技术。这些方法的内涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原则均须精练。应该说每种方法与技术都有其优缺点,都有其适用的范围。因此,评估者要能够根据我国具体的情况,灵活地加以选择和运用,必要时可以综合运用各种方法和技术,以提高评估结论的可信度。

5.建立专职的公共评估组织。总的来说,公共评估组织可分为两大类:一类是官方的评估组织,另一类是非官方的即评估的社会中介组织。与此相适应,评估组织建设应从两方面进行。首先,要在党政系统内部建立专职的评估组织,结合我国目前地方各级和都设有咨询机构的现状,可在其原有基础上拓展评估功能。为防止的制定和评估被同一班人马所操纵,影响评估的客观性,应分设两套人马,各行其职,各负其责,既不互相干扰,又利于信息交流共享。由于制定大多由组织内的最高决策层在智囊团的参与下完成,为防止评估工作遭遇不必要的干扰和阻力,应建立以上级评估为主的多层次评估系统。其次,建立评估的非官方组织,并且应成为评估的重点。与官方评估组织相比,非评估组织具有专门知识和特殊社会关系两方面优势。非评估组织聚集了大批专门从事评估理论研究和实践活动的人士,有利于提高评估的科学性。更重要的是,在社会沟通方面,非组织具有巨大优势。非组织成员作为“非官方人士”,更能够接近社会基层中直接受影响的标的群,更容易听到群众的真实呼声,更能深刻体会到所产生的实际效果,从而既有助于实现决策的民主化、科学化,也能保证评估的客观真实性。同时,非评估组织还必须同保持密切联系,以获得评估所需的机密信息资料和财政支持,更重要的是能随时了解面临的主要问题,及时、有效地作出评估,将评估结论迅速反馈到决策中心。只有保证评估组织的超脱地位,才能有效地避免评估工作受的干扰,实现评估工作的客观性、性。

6.建立评估信息系统。没有足够质量和数量的信息,不能进行科学决策;同样,也无法进行科学评估。评估信息系统的核心任务是系统地记录有关问题、投入、产出和外部环境变化等方面的信息资料。具体包括: (1)问题和目标;(2)投入某项的资源以及分配状况;(3)执行的情况;(4)实施对目标群体所产生的影响;(5)实施所造成的社会与经济变化;(6)社会公众对的反映,等等。为了保证信息资料的全面、客观,提高评估信息的使用价值,必须建立与评估信息系统相配套的信息收集制度,使相关信息的收集在时间上、次数上、数量上、范围上都有明确的规定。

(二)加强我国公共评估的制度创新

1.建立多元评估主体机制。实现评估主体多元化是促进科学化和民主化的有效措施。科学化和民主化的公共往往体现出“以人为本”的价值取向。根据评估主体机构地位的不同,可以将评估主体分为内部评估主体和外部评估主体。内部评估主体包括制定者和执行者,机构中的专业评估人员。外部评估主体包括研究机构、学术团体、专业性咨询公司、大众传媒、社会团体、公民等等。不同的评估主体可以利用自身的优势,对做出有效的评估。

2.构建多渠道公众参与评估机制。目前我国公民参与公共评估的程度远远不够,究其原因主要是提供的机会太少,其实很多公众都有参与评估的意愿,但却苦于没有参与评估的渠道。构建多种评估渠道以及渠道形式的多样性是当前评估领域的一项重要工作。一方面,通过健全相关法律、制度确保公众参与评估渠道畅通无阻。充分尊重和法律赋予公民的政治权利和自由,建立社会听政制度、社情反映制度等,使公民参与经常化、制度化。另一方面,大力发展非正式评估。相对于正式评估,非正式评估对评估形式和评估内容不作严格规定,方式灵活、简便易行,可以在日常生活中大量使用,使公众有更多的机会参与评估。

3.构建社会公示机制。公众如果要参与评估,就要对有一定的了解,这就要求运行过程的公开化和透明化,增大信息公开力度,使公众对一项的出台背景、的运行过程、的效果等方面有较深入的了解。公示制度是人民群众享有的对国家政治和社会生活的知情权、参与权和监督权的有效实现形式。在当前信息高速发展时代,应有效利用网络这一媒介。另外,尽快完善听证制度,听证制度是与社会公示制度相配合的一项制度。有很多公共事项进行公示后需要进行听证。要尽快规范听证制度的规则、程序等,特别是要建立听证意见的反映与反馈机制,使听证会的建议能够得到实施。

4.构建调查机制。作为公共制定、执行和评估的主体,要在评估领域改变观念,变被动为主动,主动与广大公众进行有效沟通,建立完善的调查机制,采用测验等方法了解公众对某一项的建议和意见,并将这些建议和意见运用到修订工作中去,将人民的意愿真切地体现到日后公共的制定和评估中,真正做到以人为本。

On the Morass in Public Policy Evaluation and I nnovating System

SHEN Xi2lian

(School of Adm inistration,M inzu University of China,Beijing　100081)

[Abstract]P olicy evaluation is an im portant tache in policy conduction.As a special research activity with specific standard,method and sequence,it is the only approach to understand the value and effect of the policy. Since the80πs of last century,policy evaluation appears in our country as an independent subject and achieves obvious achievement in various fields.But there are still s ome difficulties and issues in the course of application. These issues in fluence the scientific and rational public policy evaluation.And the pinch and lag of theoretical research of public policy evaluation restrict the practical development of the evaluation and affect the g overnmentπs policy running and the scientific,effective and standard policy making.H ow to get rid of the difficulties in the evaluation and how to perfect the system innovation are the problems needs to be s olved seriously.

[K ey w ords]public policy;policy evaluation;system innovation

〔责任编辑　李红雨〕下载本文