陈基伟
(上海市国土资源调查研究院200072)
摘要：法规不完善、资金紧缺、激勐引导不足和退出监管不到位，是当前低效工业 用地退出机制存在的问题。建立并完善低效工业用地退出机制，推动低效工业升级改造*盘活 存量土地和促进土地资源优化配置，是实现土地集约节约利用的重要途径。
关键词：低效工业用地市场机制集约节约用地
中图分类号：F293.22文献标识码：A文章编号：1005-1309(2Q17)01-0051-008
近年来》各地在低效工业用地再开发的措 施方面也进行了不少积极探索。如广东省的协议 收回、增资扩产与合同管理;浙江省的限价收购、审 定分割和分宗墨记?屬门市的自行整改、分割转让 与协议收回;苏州市的有条件土地转让、镇（区)回 购和重新配置。但实践证明.各地探索面临的问题 与矛盾错综复杂，需要作系统总结.从土地的 大背景来分析各类问题，总结典型经验，为稳妥推 进工业用地有关改革提供相关依据。
一、低效工业用地相关内涵
学者们普遍认为广义上低效工业用地的内涵 包括_―是已经使用或开发过的I业用地或建筑 物…、=#爾前处于两覺、遗弃或未完全利用的〇£
业用地。三是不符合安全生产和环保要求的翕风 险工业用地.四是经过整治可再次利用5五是效 益低.有可再开发潜能的工业用地等，
丨国内学者对低效工业用地的认识主要集中在:一是不具备区位比较优势、缺乏竞争力、处于 衰退期的低效益用地。二是土地用途、投资强度、容积率、建筑系数、土地产出率,行政办公及生活 服务设施用地所占比重、绿地率等未达到相关要 求的工业用地。三是目前处于闲置、遗弃的状态，仍有调整利用空间的i业用地。四是高耗能、高 污染环保安全指数不达标的高风险用地。
从当前城镇低效工业用地现状、成因及特点 看，可将低效工业用地分为4类;一是城镇发展过 程中.必然存在淘汰类以及禁止类产业的用地。二是低效益、高污染.高能耗的工业用地.不符食 国家环保以及安全生产的要求。H是产出效率与 土地利用率相对较低的工业用地。四是土地利用 过程中.由于某种原因导致突然停止.如企业倒 闭、合同违约等情况导致用地闲查:的工业用地*
二、国内外有关研究情况
(―)国外研究
1.城市更新5早期欧美国家城市更新主要利
作者简介：陈基伟，博士，上海市国土责源调查斫究獍高扱工程师.，主要从事.国土资源:兹济领域研究。本文参与撰稿人 员：代兵、徐小峰、段浩、卢方方。
51用解决虜工业区衰退的经济复兴。对城市旧 工业S：更新的研究最早是从工业区的改.建开始，
这一时期深受形体规划思想的影响。进人21世 纪,可持续发展和人本思想占据着主流，欧美等发 达国家首先针对老工业地区的衰退、土地的闲置 和废弃开展了一系列富有成效的研究，这一时期 主要强调综合多两标的更新战略。，国夕卜学者强调技术层面的更新。这方面的研究更多地集中在I 业废弃地大地景观、环境保护、废弃工傘建筑保护 性改造等领域。如托马斯•拉斯、亚当斯等探讨 了“棕地”开发的污染处理与环境安全问题a对土 业区更新的研究也体现在对具体工业区更新与后 工业景观设计实践方面的研究，g外典型的案例 研究主要有]伯明翰布林德利地区、英酉利物浦、卡尔塔尔工娜再生计划。
2.创意转S L国夕卜部者对老工at区创意转 型的研究进行了探索.认为路径依赖理论对老工业 区的创意转型具有重要意义。要实现创意转型必须 打破传统发展的路径依赖，而如何突破路径依赖便 成为关键问题。Grabher G分析了德国鲁尔.区老工 业区封闭而僵化的原因。Todtling F等以奥地利斯 太尔老工业区为案例，探索了路径依赖的形成和作 用帆制。Schiengtock G.分析了芬竺如何由资源型经 济向知识型经济转变。，部分国外学者还对旧工业E 的产业、空间结构重组做了比较深入的研究，提 出一■较系统的理论(如城市尤嫌区三地带理论、城 市边象X业区折中理论、地域理想结构模式等)，这 些理论对城市工业用地的置换起到了很大的指导与 推进作用。典型案例有:曾是德酉乃至欧洲最大的 工业区之一湖fe尔区，通过工业文化战略创新驱动，实现了城市的工业文化转型.
(二）国内研究
，国内学者们研究主要集中在城市中心区工业 用地置换、滨水工业用地置换以及工业区工业用地 董换.对零散工业用地置换研究相对较学者们主要从以下角度进行分析研究:一是动力机制。王 美玲等认为国家发展战略和、K域发展规划、行政改革、产业升级等是老工Hi区土地置换的 主要驱动力。二是生态环境。范群杰等以上海某 rc业区的用地置换为例进行实证分析，认为原里产遗留的土壤污染以及置换过程的搬迁、施工对区域 的生态环境产生影响。3是宏观。部分学者 开始注意到宏观在X业区更新的重要作用》如采用“退二进三'产业结构调整等，将 中心城区内工业用地调整或改造为其他用途，已成 为许多城市促进产业升级、提升城市功能、改善居 住环境的重要举措…四是遗产保护。在域市工业 区更新过程中开始注重对工业遗产的保护，此研究 主要集中在建筑学界、规划学术界。五是城市更 新。受形体规划思想的影响•早期研究重点主要集 中在老工业K更新改造的宏观、动力机制、政 府职能等问题上。随着国家振兴东北老工业基地 以及科学发展的实施，皇流思想开始转向“人 本”和可持续发展。六是创意转型。部分学者在僙 鉴国外研究的基础上将创意转壅引人到我国的老区转型中。研究主要包括经济转型、生态转型 和社会转型。如成汉贤、曹小曙(2010)通过对东莞 市产业用地二次开发研究.提出J不同类型产业用 地类型差异化的二次开发策略。
三、工业用地相关沿革
梳理工业用地法律制度、价格制度、节约集约 用地制度等的演变，剖析滑革_中的改革逻辑，发 现存在问题，可为今后新出台提供内在思路。
(一)法律沿革
1. 初步探索阶段s1986年6月颁布的{〇管理法》规定土地出让有行政划拨和有偿出让两种 形式，提出建立土地市场的初步构想。1988年，宪
法修正案里增加了4；土地的使用权可以依照法律的 规定转让”的条款《興:年，修订后的〈(土地管理法)>提出依法实行菌有:t地有偿使用制度。1990年 《城镇国有土地使用权出_让和转让暂行条例I颁布S 规定城镇国有土地使用权实行有偿出让，工ik用地 供应逐步转为协议出让方式为主。协议出让使供
地转变为有偿、有限期、有流动，开创了我国t地有 偿出让制度的新厨面，但仍带有一定的行政色彩。1992年出台的《划拨土地使用权暂行办法》对划拨 i地转让、租賃、抵押的条件做出規定。
2. 逐步控制阶段。1998年修订后的《土地管
52理法》颁布，工业用地被列入建设用地，土地审批 由项目审批改为批次审批。1999年国土资源部 下发《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使 用权的通知》，严格限定了行政划拨供地和协议出 让土地的范围及最低价格。2001年国土资源部 出台《划拨用地目录》规定以划拨方式取得的土地 使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土 地用途等不再符合划拨条件的，应当实行有偿使 用。2003年，出台一系列通知，对各级各 类开发区开展清理整顿工作。2004年12月，《关于深化改革严格土地管理的决定》要求在 土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用 地范围外，不得设立开发区。
3.市场建立阶段。2004年《关于加强 土地有关问题的通知》规定，工业用地必须采 用招标拍卖挂牌方式出让，出让价格不得低于公 布的最低价标准。同年，《关于深化改革严 格土地管理的决定》要求推进土地资源的市场化 配置，工业用地也要逐步实行招拍挂出让。2006 年，《关于加强土地有关问题的通知》规定工业用地必须采用招拍挂出让。2007年3 月颁布的《物权法》第137条规定连同之后《招标 拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确，工 业和经营性用地以及同一土地有两个以上意向用 地者的，应当采取招标、拍卖等方式出让。
(二)价格沿革
对工业用地出让最低价格，从1995年1月实 施《城市房地产管理法》，到2006年12月国土资源 部颁布《全国工业用地出让最低价标准》等，都对制 定和公布工业用地协议最低价标准做出严格规定。
1995年1月实施的《城市房地产管理法》规 定，土地使用权出让，可采取拍卖、招标或者双方 协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权 的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。2001年《关于加强国有土地资产管理的通 知》、2003年《协议出让国有土地使用权规定》再 次重申各级均不得低于协议出让最低价 出让土地。2004年《关于深化改革严格土 地管理的决定》首次明确提出工业用地要创造条 件逐渐实行“招拍挂”出让。2006年8月《关于加强土地有关问题的通知》明确提出，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。同年，国土资源部统一制定了《全国工业用地出让 最低价标准》。
(三)节约集约沿革
1. 逐步认识阶段。早在1999年4月，国土源部出台《闲置土地处置办法》要求加大对闲置土 地的处置力度。2000年1月，国土资源部下发 《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交 易的通知》要求加快建立土地有形市场，完善土地 市场功能。2001年5月，《关于加强国有 土地资产管理的通知》提出了严格控制建设用地 供给总量，经批准设立的各类园区的土地必须纳 入所在城市用地统一管理、统一供应。2004年 《关于深化改革严格土地管理的决定》和 《国土资源部监察部关于落实工业用地招标拍卖 挂牌出让制度有关问题的通知》规定工业用地出 让合同中需明确投资强度、产业类型、具体地类等 内容。2006年8月，《关于加强土地 有关问题的通知》将土地利用计划提升到更加重 要的位置，新修订的《土地利用年度计划管理办 法》作为其配套文件，将新增建设用地纳入计划控 制，增强了土地利用计划的整体功能。
2. 完善提高阶段。2007年《关于促节约集约用地的通知》鼓励开发区提高土地利用 效率，对提高土地利用率和增加容积率的，不再增 收土地价款。同年的《国土资源部关于大力推进 节约集约用地制度建设的意见》提出，优先发展产 业且用地集约的工业项目，出让底价可不低于出 让最低价的70%。2008年《关于开展开发区土地 集约利用评价工作的通知》，要求开展建设用地普 查评价工作，努力提高建设用地利用效率。同年，《关于促进节约集约用地的通知》对不同类 型闲置土地的收回和利用做出明确规定。2008 年《工业项目建设用地控制指标》出台，《关于大力 推进节约集约用地制度建设的意见》明确了建设 用地使用标准控制制度。2010年，《关于严格规 范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土 地整治工作的通知》要求严格规范增减挂钩试点，扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。通
53过土地整治，使分散的工业用地趋于寒中.低效工 业用地向高效工业用地转变。
3.体系确立阶段。2012年9月国土资源部 下发《关于严格执行±地使用标准，大力促进节约 集约用地的通知》.再次要求严格执行和不断完善 土地使用标准，同时总结已有分散于众多通知文 件中的节约集约用地措施.将分散的各类、标 准纳人制度体系。2013年4月，塵土资源部下发 《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》确定试 点城市，加强城镇低效用地再开发规划统筹.有效 推进城镇低效用地再开发利用。2014年3月*国±资源部颁布的《节约集约利用土地规定》指出，针对实践中创造的工业用地新方式可采取先出 租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期 等方式出让汰地。明确禁止以土地换项_，先征 后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。
(四）制度沿革的逻辑与启示
从国家有关工业用地的演变看，国家针对工业用地的有效利用经过了相当长时期的 摸索、试点完善、经验积累，有关规划和计划、市场 和价格、资源与配置等逻辑正在逐步建立.其 中对低效工业用地的认知与处置才逐步显出 端倪。总体看，国家X业用地制度正处于从重土 地行政手段，重社会功能、重意志向资源与资 产顯重、内涵发展和绿色可持续的方向转变。
四、地方创新梳理
各地近年来创新实践了太量的地方攻策应对 低效X业用地难题。相对于新增工业用地的开发
利用•低效工业用地再开发主要两临认定标准和处 置方法等问题，从各地采取的主要措施看.大 体涉及认定标准、土地价款、补偿标准、分割转让、合同管理、扶持奖励等方面6本课题主要选取 了上海、广东、浙江、苏州、合肥、?齐宁等典型地区，对 这些地区的一些主要做?去予以梳理总结(见表1)。
表1地方工业用地再开发方法探索与相关概览
典型地区主要内容代表性地方处置方法
广东省合同履约、现价
补楼
《广州市提高工业用地利用效率试行办法的通知》
《清远市关于促进低效工业用地利用的
意见(征求意见稿）》
协议收回、增资扩产、合同
管理
上海市认_定标准、利益补
赛.=、分割转让、全程
管理
《上海产最.结构调整负面清单及能效指南》《低教
工业用地标准._指'南m襄于本市i活存童工业用地
的实誨办法(试行）》
区域整体转型、土地收储后
出让、有条件零星开发
浙江省亩产税收、协议
收回
《关于开展闲置低效工业用地处置加快盘活存量
建设用地的实施意见》《关于市区闲置和低效工业
用地处置利用的意见》《关于开展闲置低效工业用
地处置加快盘活存量建设用地的实施意见》
限价收购、审定分割、分宗
登记
厦:门市低效工业用地认
定、处置措施、评估
考核
《厦门市推进工业用地节约集约:利用_的实族.意见1自行整改、分割转让、协议
收回
_苏_州市回购范围、回购主
体、地价确定、回购
程序
《夹于企业用地回购的实施意嵬.:》《苏州工业=..园.a
企业用地田购实施办法》《吴江区节约集约肩用土
地实施意见1
有条件土地转让、镇（区）回
购、重新配置、有楼退出
合肥市退出机制《合肥市加强土地管理进一步做好节约集约用地
工作意见》
限期开发.、自抒转型升级、
有偿收购
济宁市土地包干补楼费、
办理程序
《济宁市城区工业企业退城进园办法》退城进园、土地收储
.温.州:市二次开发1关于推进市区工业企业撳迁改造的实施：意_见》
《義于加快推进.市区_工业.用地二次开发进一步促.
进工典有就投资的实施意IX试行)》
厂房改扩建、用地二次流
转、腾笼换鸟
54(一) 认定标准
国家层面对城镇低效用地有描述性界定，但 缺乏具体的量化标准。2013年，国土资源部《关 于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》中指出：城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗 放、用途不合理的存量建设用地。对城镇低效用 地范围界定为国家产业规定的禁止类、淘汰 类产业用地;不符合安全生产和环保要求的用地; “退二进三”产业用地;布局散乱、设施落后，规划 确定改造的城镇、厂矿和城中村等。
地方则一般根据自身情况开展认定。如，上海制定了《产业结构调整负面清单及能效指 南》以及《低效工业用地标准指南》，以土地综合产 出效率为主要测算依据进行认定;广东省、陕西省 和四川省关注合同履约认定，将工业项目投资强 度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比 例等控制性指标纳入用地使用条件，达不到要求 的认定为低效用地。广东省中山市还将不符合安 全生产或环保要求，简易建(构)筑物，以及城乡规 划变化的工业用地认定为低效r浙江省主要以企 业生产经营情况为依据，以占地、电力等资源消耗 与企业产出匹配，对低于限额的认定为低效。宁 波市以企业亩均税收作依据;厦门市主要对超出 让合同2年未竣工，已竣工但投资强度达不到约 定标准50%，停产、半停产状态1年以上，环保投 诉强烈或排污强度大于均值这4种情况认定为低 效;合肥市对未达闲置标准，但利用较低，投资额、建设量、投资强度、税收不达标，连续2年亏损认 定为低效;江苏对未利用和利用不充分，落后淘 汰，出让到期，要求回购的，认定为低效。
(二) 土地价款
目前上海、广州、深圳均出台了相关，允 许采取存量补地价方式盘活低效工业用地。上海 对存量工业用地主要采取区域整体转型、土地收 储后出让和有条件零星开发等实施路径，并为此 制定了一系列引导及鼓励。规定不同区域的 转型为研发总部产业项目的出让地价标准，规定 了调整为标准厂房类用地的，建设用地使用权不 得整体或分割转让，宗地上的房屋可以出租给符 合准入条件的工业投资项目，但不得分幢、分层、分套转让等。苏州规定回购价格，如对闲置土地 按已收出让金加贷款利率确定，对利用不充分的 按已收出让金加合理补偿确定，对落后淘汰产业 要求回购的，按市场价格加地面建筑物市场评估 价确定等;温州对部分闲置的土地，按原土地出让 价扣除闲置费后收回，对闲置土地无偿收回，对在 建或已竣工投产项目土地，按原出让价加贷款利 息、地面构筑物收购价进行回购。
(三） 补偿标准
上海对收储后出让产生收益的，在对工业用 地、建筑物、设备等进行评估补偿基础上，可按照 储备收益一定比例，由市、区土地储备机构再给予 补偿。
广东省清远市对以协议方式部分或全部回购 的，按原用途评估的市场价补偿，土地价格不超过 基准地价20%，对异地搬迁企业，则置换等价值 土地r浙江省宁波市对协商收回的补偿采用最高 限价，当测算价格低于最高限价时按测算价收购，当测算价高于最高限价时则按最高限价收购r浙 江省衢州市补偿标准为:拿地时缴纳的土地出让 金+收回时基准利率上浮不超过30 %的利息;浙 江省东阳市对低效工业用地收回时，价格按现行 出让价计算并扣回出让时的优惠;厦门市对未能 自行整改的，以协商方式收回土地，退还原出让金 并给予利息及其他合理补偿;苏州市由确定 补偿价格，土地回购后确权给储备机构;山东省济 宁市以收储土地包干补偿费形式对企业补偿，具 体分出让、划拨、划拨改租赁、改制后企业共5种 情形确定补偿标准。
(四) 分割转让
目前，各地对工业用地转让的规定不尽相同，大都实行措施，以确保工业用地支持实体产 业投资。上海对新增工业用地产业项目类、工业 用地标准厂房类、研发总部产业项目类严格禁止 土地与房屋整体和分割转让，研发总部通用类在 持有70%以上物业产权的前提下，剩余部分可分 割转让。厦门市对空闲未建土地，分割出的重新 设定建设指标及投资强度，挂牌转让，转让所得完 税后全部归原用地企业。苏州市对低效工业用地 回购，指定全资国有公司或集体资产经营公司为
55回购主体，并有条件放开企业间土地转让;对达到 规定开发建设、投资额占比的，查地可全部或部分 转让.也可冉镇（区）回购。宁波市鼓励低效用地 升级改造，对提出用地分割的审定后进行分割，分 割后未开发要求退地的协商收回纳人储备，以项 街整体报批的工廉项目不得分割转让。无锡市规 定科研设计用地不得分割转让.北京经济技术开 发区规定园区内未达到约定使用条件的，经批准 性转让或收储。
(五) 扶持奖励
各地主要从不増收土地价款、允许合并归宗. 支持优化建筑功能等方面对低效用地改造进行奖 励。如广东省中山市对改造15亩以±，新建部分 容积率1.5以上的给予奖励•对相邻宗地收购后 实行整合利用、集中开发建设•收购相邻宗地启可 合并归宗》广东省清远市对利用原用地技术改造、建多晨厂房或厂房改造加层增资扩产而增加容积 率的，不再增收土地价款;安徽省允许协议拿地低 效企业，改变为经营性用途，重签出让合同和补交 出让金;宁波市鼓励低效企业通过转租或出让、二 次招商等方式.引进新企业廣项目；浙江省台州 市对低缴工业边.角地、夹心地纳人周边:土地一
开发，分散用地整合利用，允许工业用地适当分宗 鲞记;温州市对异地安置:企业按1 : 1.2宠置异地 面积,土地指标统筹安排。
(六) 合同管理
目前，上海加强i地全生命周期管理,以合同 约定方式建立企业用地相应的主动和强制退出机 制;杭州、宁波、海宁等市从产业、环保要求、投人产出等方商提出相应的强制退出机制。例 如，杭州市规定对未达约定标准的.整改后投资强 度.、亩均产值仍未达约定标准一定比例的，收回is 地使用权;衢州市加强用地流转管理，以工业投资 项目决策咨询、合同补充协议、土地税收约定等进 一步完善合同违约退地责任；广州市将工业项目 产业类型、投资强度、产出效率和节能、环保、就业 等要求纳人出让合同，通过土地核验、定期评估、诚債管理等，实施全过程监管j上海市还针对工业 用地环境污染问题，明确工业用地出让之前、使用 权转让或收回之前和过程评估阶段，进行土壤和地下水地质环境质量检测。
五、瓶颈问题分析
(一) 低效用地认定难度较大
由f爾家层面尚无认定低效用地的统一标 准，地方A票以企业合同屢约程度对低效进行认 定。如以投资强度作为盡要指标之一冶予其缺 少对企业科研投人、产品研发、专利购买、技术引 进等的考量，为此无法真正做到与用地效率之间 的完全衔接，以税收、建筑控制性指标等作为认 定指标也均有失偏彼，何况硬性指标往往会产生 指标造假。
(二） 土地回购缺乏法律支撑
原有工业企业多以协议方式拿地.协议出让 是法律明确的一种出让方式，使用权虛当受到保 护，如对低效业用地收储时强收强卖则缺少法律依据^如果采用附加回购条出让方式，非出 于拿地企业的自觉自愿.附加回购条件又非一定 出于真正公共利益而受法律允许，还可能由此产 生地方的权利寻租空间》
(三） 回购收储面临问题多
在国家垄斯土地一级市场的情况下，低效用 地的苒开发一般都要通过先收储后苒开发，受利 益驱动，原企业对土地未来价值认知度高.一般不 愿以工业用地价格被回购，要求分享使用期间产 生的生地增值收益。对要淘汰的劣势企业补偿如 难以满足其_要会引起抵制。而零星收购盘活的 土地，由于面积小或不成块，发展空间有限，对启 继引人企业吸引力不大，难以形成集聚效应》(四） 缺少规划土地综合手段
低效工ik用地苒开发多以“点”J fc的单个企业 调整为主，未将闲暨、.低效利用、缺乏规划、小规 模、需二次开发的土地整合起来'，以发挥更大效 用。、由于缺少对低效工业用地等空间与体量_整 体判别，难以形成总体性规划引导并对区域基础 设施配套与功能完善。
(五) 部门协调机制未建立
现行行政管理条块分割，对待改造企业的定 性、发展方向、职X安置、土地使用权处置、再开发
56
低效工业用地再幵发硏究
的利益分配等涉及多部门管理，各部门虽对企业 改造的具体问题都有发言权，但又都不做主，部门 间缺乏合作。
六、对策建议
法规不完善、资金紧缺、激励引导不 足和退出监管不到位，是当前低效工业用地退出 机制存在的问题，建立并完善低效工业用地退出 机制，推动低效工业升级改造，盘活存量土地和促 进土地资源优化配置，是实现土地集约节约利用 的必然途径。为此建议：
(一）出台国家层面的低效工业用地再开发导则
虽然一些地方采取系列措施引导低效工业用 地退出并逐步取得成效，但还未形成统一的约束 制度和规范，对低效工业用地退出的范围和 种类没有明确界定，缺乏相应实施细则。需要出 台国家层面的低效工业用地再开发导则。一是出 台有关低效工业用地的国家认定标准框架，方便 各地结合自身情况完善进而形成各自认定标准。二是规范低效工业用地调查摸底的程序，各级政 府、园区、街道与企业的协调方式等。三是编制低 效工业用地改造专项规划，提出符合城市发展要 求的控制和引导要求，强调规划引导和公益性责 任，注重区域的整体规划和品质，避免造成再次低 效利用现象。
(二) 发挥综合叠加效应
结合用地绩效评价结果，按照行业进行分类，从税收、财政、信贷3个角度安排相应的激励约束 机制，诱逼企业转型升级，提高用地绩效。积极开 展以地控税、以税节地试点工作，探索建立城镇土
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(三） 建立低效用地退出机制
拓展存量转型途径促进盘活。在土地收储再 出让的基础上，进一步探索采取存量补地价方式，拓展存量工业用地转型途径，完善实际用途变更 管理。目前，上海针对存量工业用地，在拟转型发 展项目评估基础上可以调整产业类型，节余土地 可申请以带产业项目方式实行分割转让，转让价 不高于上年产业项目类平均价。鼓励支持企业 “协议退出”“协商置换”等途径退出用地，对自愿 退出企业，在依法补偿的基础上，可再给予一定 奖励。
(四） 建立低效工业用地的防范机制
考虑到工业产品受市场、经济形势、产业结构 调整等情况影响，允许工业企业在开工之前和达 产之后结合企业自身情况主动申请土地使用权退 出；同时建立土地使用权强制退出机制，对于开竣 工投产时间严重违约、达产和过程评估不符合约 定要求、擅自改变用途情节严重拒不整改、造成严 重环境污染等情况，按照合同约定实行强制退出，实现工业用地全过程动态化、精细化管理。
(五) 构建多部门工作协调机制
建立组织协调机制，成立多部门工作协调小 组，重点研究协调低效产业用地退出工作重大事 宜。制定产业布局及结构调整指导目录，引导市 场投资预期。从产业用地利用过程和综合利用结 果出发，多角度构建绩效评价准则。定期开展绩 效评价，及时反馈整改意见。探索建立各部 门之间社会、经济、环境、资源等管理数据共享应 用平台，实现大数据的综合分析与应用，提高 协同综合管理效率。口
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责任编辑：王学仁
Research on Low Efficiency Industrial Land Redevelopment
Chen Jiwei
Abstract：Policies and regulations imperfect, lack of funds?incentive policy guidance and exit supervision is not in place? are the current inefficient industrial land exit mechanism problems. To establish and to improve inefficient industrial land exitting mechanism? to promote inefficient industrial upgrading, to revitalize the stock of land and to promote the optimal allocation of land resources ?are importance ways to achieve intensive land use savings.
Keywords：Inefficient industrial land;Market mechanism；Intensive land use
(上接第27页）
Coping Strategies in Uncertain and Complex Environments
Xiao Lin
Abstract：The external environment facing China is full of challenges and uncertainties, the world economy is still in the depth adjustment period since the financial crisis?trade protectionism?developed economies are more difficult to implement macroeconomic policies? international financial market instability. At the same time, the reconstruction of the global governance system, the rise of new technological revolution and industrial change also bring valuable opportunities for china. China should calmly respond to changes in the external environment, implement the reform and opening up strategy? making greater progress in structural reforms on the supply side? Shanghai in the country should further play a vanguard role in the reform and opening up ? besides ? a innovative development pioneer role is also important.
Keywords：External environment^ the Belt and Road Initiative；Supply-side reform；Pilot Free Trade Zone
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