万成伟

摘要：透过社区营造发展经验分析，并截取各自全面开展社区营造这一历史片段，发现一个国家或地区全面开展社区营造需要达到一定的共性特征或门槛，集中表现在社会背景与发展水平上。然后把准入门槛应对于我国当前发展现状，发现我国整体仍未达到全面开展社区营造的条件，但在京津沪、大部分沿海省市及中西部较发达省市已经或快要具备全面开展社区营造的基础；继而指出正在由经济高速增长转向高质量发展阶段的新时代，我国应积极主动拥抱社区营造以适应社会经济转型发展需求，并需在城乡规划体系完善、社区规划法定化、社区营造知识普及、学科专业设置等方面积极应对，方能有序高效推进社区营造，提升城市整体品质与竞争力。

关键词：社区营造，新时代，准入门槛，国际经验，对策

引言

十九大以来，我国经济进入由高速增长转向高质量发展阶段，城乡建设也面临的新的特征与诉求。随着中国逐渐走进新型城镇化战略下“以人为本”和“内涵式发展”的新常态格局，城市发展逐步从“增量建设”走向“存量管理”，由此，回归人们日常生活空间，从社区尺度重新审视建设，是应对新时期城市发展的新视角（黄瓴，许剑峰，2015）。在“新常态”这股浪潮推动下，社区营造行动正慢慢渗入我国，尤以社会经济发达的大城市区域凸显，如2014年北京朝阳区推出“社区营造计划”，并选出30个社区作为示范点，到了2015年增加到70个；2014年启动的上海市新一轮总体规划编制战略议题中就有社区规划研究的专题，随后在2016年浦东新区推出缤纷社区行动计划；中部城沙也在2016年4月推出城市微改造创意征集大赛，并分了专业组与业余组，以期广泛吸纳社会不同群体加入到城市的更新营建中来；2018年4月成都出台《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造的实施意见》，提出2018年不低于60%、2019年不低于80%、2020年不低于90%的城乡社区开展可持续总体营造行动……。这种不谋而合大规模、集中式开展的社区营造行动是我国城市为主动适应新时代发展的被迫举措，还是城市发展到一定阶段所必须经历的一种活动？如果是历史发展的产物，那么这特定历史阶段具有什么样的特征，或说门槛要求是什么？同时，这是否意味着我国的社区营造时代到来？如果是，我国又该应如何应对？本文将通过比较国际社区营造的发展经验，探究社区营造的门槛机制及过程特征，以便研判我国社区营造发展趋势。1社区、社区营造与全面社区营造

社区（community）的概念最早由德国社会学家滕尼斯在1887年提出，指通过血缘、邻里和朋友关系建立起来的人群组合，也就是聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。随着时代的发展，“社区”的内涵不断丰富，定义也不断增多，至今已达140多种，但总结起来可概述为：“同一地区一定规模的人口具有共同的价值追求，以及在该区域内人与人、人与生活环境间形成的社会与情感认同”。

社区营造一词是由我国地区在1994年首先提出，旨在强调社区营造有别于传统的社区规划，不只在于物质空间环境的建设，更加强调社群、经济、社会、环境等有机统一，注重社区的全方位发展。学界对此也有诸多论述，尤以著名学者曾正旭为代表，他认为社区营造是社区发展充分运用社区内的各种资源条件，凝聚社区共识，改善生活环境，延续文化精神，重塑社区活力的自发过程，使得社区主体充分参与到影响其生活的社区发展过程中，实现在人、文、地、产、景五大面向的可持续发展行动（曾正旭，2007）。

然而，现代社区营造最早萌芽于西方发达国家，为解决工业化带来的城市环境品质下降而引发的社会公害问题，由市民及社会团体发起的城市环境改良运动，成为社区营造的雏形，如奥斯曼的巴黎大区美化运动、霍华德的花园城市建设以及佩里的邻里单位探索。社区营造真正全面兴起是在二战后城市复兴，经济快速增长、民权运动高涨、社会反思唯经济发展模式带来的社会环境问题背景下，寻求社会公平正义、产业经济、自然环境、人文认同等全面进步的发展，并由联合国成立社区组织与发展小组制定社区发展计划，首先在欧美等发达国家推广，然后逐步扩散到亚非拉等先进国家。

经过近百年的探索实践，欧美及东亚等发达经济体分别建立起完善富有本土特色的社区规划体系，并在部门、社会组织、社区和居民等主体间建立良好、多元的协同工作模式，把社区营造当作解决社会问题与推动国家发展的主体活动渗透于社会各个角落。

2社区营造经验

为深入认识社区发展经验，总结提炼社区营造的门槛及规律特征，本文选择美、欧、亚三洲最具代表性的国家或地区为例，其中美洲以美国为例，欧洲以英国为例，亚洲以我国地区和日本为例。

2.1美洲社区发展——美国为例

美国的社区发展始于20世纪初期，以佩里提出的创建“邻里单元”为代表。当时美国城市普遍缺乏系统规划，城市公共空间受挤、基础设施投资不足、私人建设缺乏约束，长期的碎片式发展与小汽车的爆发增长，滋生了严重的城市病，给人们的正常生活带来巨大的负面影响。为此，佩里提出一种以学校、教堂、社区服务站等为中心、功能齐全且比较的邻里单元开发模式，以避免或减少区域外社会带来的不良影响。“邻里单元”成为一种新模式宣战传统城市建设方式，对美国城市建设影响深远。

二战后，伴随小汽车的普及，城市快速扩张，大量人口和商业外迁于郊区地带，中心城区的住房与基础设施开始衰败，发起城市更新计划，对城市进行大量的开发建设，提供了高品质的住宅，改善了城市环境，然而更新计划破坏了原有的社区结构，低收入群体被迫离开，种族隔离现象加剧（Fried,1963;Fried&Gleicher,1961;Hartman,19;）；另外，大尺度、大规模的建设让城市更加生硬、缺乏人文关怀（Alonso,1966;Montgomery,1966）。这种模式让人们认识到，单纯的物质环境更新解决城市问题是受到各种和有局限性的，它表面上让社区看上去漂亮，但并没有彻底扭转导致城市衰退的本质问题，让人们认识到地方关系、社会网络建构及地方居民的参与性在规划中的重要性（威廉·洛尔，张纯，2011）。

1960年代是美国社区发展的黄金时期。学生运动、反越战运动、民权运动，再加上赞助的有关反贫穷、市区重建、青少年犯罪、失业、市民参与及服务协调等计划，使社区工作范围扩大化，得到社会的广泛接受与认可（中国城市社区网，2005）。为解决城市中心区的各种问题，反思城市更新的不足，发起了社区行动计划（Community Action Program），鼓励市民深入参与社区的规划与实施中，强调与社会的多方协作，以《经济机会法案》（Economic Opportunity Act）等为制度保障，改变过去以物质环境为主的建设模式，注重社会、政治、经济与环境空间的综合发展，期许根本上解决社会问题，促进城市再繁荣。1970年代开始，城市出资支持社区规划，旨在资助市民参与社区组织、促进公共私人部门合作，使规划蓝本在市批准之前，广集来自社会各界的意见，同时，社区得到了发展专项资金用来鼓励社区成员参与街道清洁或者防止犯罪等活动。的支持不仅为社区发展提供了资本，而且激发了市民长期参与社区规划的热情，扩大了社区规划的影响力。

进入80年代，快速郊区化、城市绵延、农业用地与乡村自然景观被吞噬等新发展问题引发社会各界反思，以倡导创建丰富多样、适于步行、紧凑、混合、友好的社区环境的新都市主义拉开序幕，以传统邻里+TOD模式发展的社区成为世纪末期的发展导向。新世纪后，全球化议题引导了美国社区新转向，社区重点关注气候、能源、生态环保等影响人类发展的新议题。

2.2欧洲社区营造——英国为例

欧洲国家的社区营造以英国为代表。英国的社区营造萌芽于二战后城市复兴运动，初始的城市复兴以彻底清除内城的平民窟、建设新城与住房、改善居住环境等措施，导致部分城市衰落，种族冲突等社会问题频发；同时，经济的快速发展引发复杂的环境问题，城市交通混乱、工业污染、汽车噪声等使得内城环境质量不断下降，严重影响了城市居民的生活品质。社会环境问题的交杂激发了城市基层群众、社会团体、有识之士的，发起了一系列的自救运动，加速了社区发展。

1960年代为推动地方性改革、贫困扫盲出台“社区发展项目”，以和地方、官方和非官方联合共同行动，鼓励居民积极参与社区事务，并在1960年代末期与“城市规划”协同行动，在英国较为贫困的城市社区进行实验，有效的推进了社区再发展。但因“社区发展项目”作为城市规划的附属行动，社区组织管理问题突出，经济衰退等原因，社区发展在1970年代中期开始不受重视。

1979年撒切尔夫人上台推行货币主义，期盼市场力量缓解经济萧条，并且通过市场调节带动社区发展，以社区为基础的单向经济发展得到的大力推广，但没有推动城市全面发展，社会问题依然严重。1990年代中期，工党执政，提出建设“现代化”的议程，其中明确指出推进社区规划的重要性（刘玉婷，何深静等，2009）。城市从强调经济复兴转变为以社区为主体的复兴，追求经济、社会和环境的全面发展。世纪末期以“卫生行动”、“教育行动”等为抓手的社区新政及新世纪后以“邻里复兴的国家”（National Strategy for Neighborhood Renewal）全面唤醒了社会各群体的参与意识，使得社区营造成为与社会的行动主体。

2.3亚洲社区营造——我国地区、日本为例

亚洲因文化背景不一样，社区营造呈现出与欧美不一样的模式，以我国地区和日本为代表。

2.3.1中国地区的社区营造

我国地区的社区发展始于1960年代初期。其时我国地区经济快速发展，城镇化加快，城乡差距加大，居民对于生活环境品质要求提高，为缓和社会矛盾，在联合国派援的社区专家协助下推行社区发展计划，先后制定了“社区发展工作纲要”、社区发展“十年计划”等行动方案，并重点在基础工程、生产福利、精神伦理等三方面开展。该模式具有典型的主导、“自上而下”的特点，虽然花费大量的人力物力，但并未达到培养地方自主性、鼓励创意以及发挥地方特色等效果（陈振华，闫琳，2016）。

1994年提出“社区总体营造”施政理念，以“造人”、“造景”、和“造产”的社会性、功能性、经济性目标，相关部门积极响应，出台了一系列的支撑计划，成为发展的主要之一。1999年的912大地震灾后重建彻底激发了民众的参与热情，社区营

造被推向了前所未有的高度。

21世纪后，推动的《挑战2008》中有“新故乡社区营造计划”，在此基础上，2004年又推出以“产业发展、社福医疗、社区治安、人文教育、环境景观、环保生态”为发展方向的《健康社区六星计划》，强调社区在人文地产景的全面发展。2008年，提出《磐石行动:新故乡社区营造第二期计划》，旨在“强化地方自助”，“促进社区生活与文化融合”、“激发在地认同情感”、“开创在地特色文化观光内涵”的目的，并试图让社区营造突破点的局限，朝向“线”的串联与“网络”的构建，从而实现“面”的

发展目标（廖嘉展等，2010）。

2.3.2日本社区营造

“社区营造”是20世纪60年代日本市动的产物，在70年代得到深入发展。二战后，日本走了一条以城市为重心的经济建设之路，人口快速积聚于东京、大阪、名古屋三大都市圈，中小城镇和乡村不断衰落，以牺牲环境为代价的经济发展带来了公害，滋生各种社会问题，影响了居民的生活品质，为改变现状，在1960年代兴起了一系列居民抵抗运动、居住环境改善与历史街区保全运动，培育了社区营造理念（于海漪，2011）。1970年代，出台“日本列岛改造计划”，大规模的开发建设导致历史街区与建筑不断被拆，城市个性与文化元素逐渐消失，引发了大批民间团体抗争运动，以历史城镇和传统街区保护为重点的社区营造登上历史舞台，也称“街区保全性社区营造”（胡澎，2013），并推动了国家与地方对于历史街区的一系列立法，市民直接参与其中，进而演化成自发性的“地域活化性”社区营造，全面带动了社区营造工作的开展。石油危机后，进入80年代日本市民开始反思过去的发展模式，以循序渐进方式稳步推进城市建设”的观念逐渐被广泛接受，社区营造开始走向以“历史”“文化”和“自然”为目标的良性循环阶段（胡澎，2013）。过去单纯地以《城市计划法》、《建筑标准法》管制，难以有效应对地方发展中出现的问题，促使各地出台专属的社区营造条例，进一步完善法制体系建设，推动社区营造向纵深发展。1995年的阪神大地震让认识到NPO、市民团体与普通民众在社区营造过程的积极作用，后来制定的计划广开言路吸纳各方意见，成为发展转折的标志。社区营造从单纯的保存运动，过渡到在传统文化基础上创造时尚，追求传统与现代的融合。

新世纪后，一方面，社会面临老龄化、残障护理、幼儿保育、社会隔阂、城市空洞化等问题，加上全球化的挑战，社区营造从建物、历史街区的保护扩展到日常生活的方方面面，以解决综合性社会问题；另一方面，因地震而兴起的民间组织成为社区营造的主体，相继颁布各种法律法规完善管理，使得社区营造得到空前的发展。

2.4小结

由各国或地区的发展经验分析可知，社区营造并不是与生俱来的，而是每个国家或地区发展到一定水平，面对一系列影响自身健康持久发展社会问题，传统的治理方法与发展模式已经无法缓和、克服、解决社会矛盾时，所主动采取的应对策略。简而言之，社区营造是一个地区或国家发展到一定阶段的历史产物。因每个国家的国情与存在差异，所采取的社区营造策略与模式也有不同，但也可发现，在全面开展社区营造的历史背景与后期制定的对策具有很多相似之处，并且每个国家或地区所采取的社区营造行动都有效的缓和了自身发展

矛盾，推动了社会经济乃至民主的进步，并成为今天世界的先进地区。

3全面社区营造的特征

全面社区营造是指社区营造得到、社会、居民等各群体的广泛认可与拥护，并在一个国家或地区大范围推行的现象。其具有三大特征：首先，是一个国家性或地区性整体改良升级发展的战略举措。社会发展的

社区营造模式现实矛盾与困境与人民日益增长的物质精神、市民权利需求之间的矛盾，国家机器管理能力的有限性而无法全面深入社会基层，需要借用居民自治的智慧与能量促进社会治理方式转变，建构共商共建共享的机制，促进国家现代化发展。其次，是一个深度的自下而上的社区发展方式。与传统的社区建设、社区发展不一样的是，社区营造是由社区居民基于社区利益，以社区共同体精神为指引，居民自主决策、自主建设、自主运营、自主管理的一种社区发展新模式。第三，是一个追求人与社会、经济、文化、环境全面协同进步的高品质发展方式。受发展方式影响，传统的社区发展注重于社区环境设施的营造，强调的是通过社区环境来改善生存环境。而社区营造强调通过人的作用，追求社区经济、文化、环境等全面协调共荣发展，是一个多元复合、全面共进的高级发展方式。

从本质上来说社区营造是人类一种有目的、有规律性的生产、生活的动态连续活动，通常一个国家或地区全面开展社区营造并没有明确的时间分割，而是因在某一时间段某一或行动的出台有效的促进了社区营造的全面推广，并得到社会的响应，而把这个过程看着是全面开展社区营造与否的分水岭。

基于上述认识，截取各国家全面兴起社区营造这一历史片段，并进行横向对比（表1），发现：各国家在全面开展社区营造的历史背景特征呈现出一定的共性或者说是规律性，尤其是作为支撑社区营造的基础——发展水平表现出的共同点更为突出。这种共同性不是几个国家间发展的历史偶然，而是作为支撑社区营造全面兴起的历史必要条件，这种条件便是所谓的准入门槛。即一个国家或地区若处于同样的发展阶段，遇到类似的社会发展问题，将通过全面推动社区营造来缓解各种矛盾，从而促进社会经济健康持续发展。

经分析，可把准入门槛的历史背景特征分为社会背景、发展水平、社区营造主要特征三个维度。

首先，社会背景。重视经济发展导致城市环境公害严重、生活品质不高、民权运动高涨等共同点，成为各国家或地区全面兴起社区营造的导火索。传统的自上而下的社会治理模式忽略了社会的多元需求，以及自主参与、自治理、自发展的公识要求或社会做出改变，社区营造不仅为民权的获得感提供了最好的舞台，而且以社会、经济、环境等全面进步发展为目标契合了时代发展诉求。

其次，发展水平。以人均GDP、城镇化率两个最能体现一个国家或地区发展阶段的指标为参考。从GDP发展考察，无论是本文重点研究的国家或地区，还是韩国、法国、德国、加拿大等受限于篇幅未在本文提及的先进国家，在全面推动社区营造时都基本达到高等收入水平（见表1，以世界银行划分标准判断），这使得社区营造有坚实的物质基础保障。另外，全面开展社区营造的城镇化发展水平均已超过70%，根据Northam提出的城镇化发展S型曲线判断，此水平已进入到发展平缓的最终阶段，城乡资源要素流动正趋于稳定，社会结构与城乡内部要素亟需磨合调整以达到更高阶段的动态平衡，正需要社区营造这种渐进式、持续性的建设活动来助力整体品质的优化提升。

最后，社区营造特点。一是国家层面都有法律法规与社区发展计划等顶层设计支撑社区营造，地方也会根据实际情况出台条例法规，并最终落实到社区营造计划方案上，保障了社区营造活动的顺利持续推进。二是营造内容与规模上从单一的社会自救、解决某一社会问题，演化到解决系列综合性问题，并强调社区物质环境、社会文化、产业经济的全面发展。三是在模式上提倡社区居民作为主体开展营造活动，并广泛吸纳社会不同群体以形成合力共建，走自下而上的多方合作道路。

可以看出，社会背景与发展水平构成了门槛历史背景的主体，其中，社会背景因国而异，且不好统一度量评价，只做定性的描述归纳，而发展水平易于衡量，并可用具体的指标描述，以人均GDP、城镇化率两个最能体现一个实体发展水平的指标来度量。社区营造主要特征是社区营造采取具体的策略所表现出特点，不属于历史背景的范畴，但可以通过其窥见时下社会背景，作为启发性的参考性标准。

表1：世界主要国家全面推行社区营造的背景特征比较

类别美国英国日本

兴盛时间20世纪60年代20世纪60年代20世纪70年代

社会背景1.失业率上升，差距拉大

2.中心城区衰败，平民窟现象严

重

3.种族矛盾加剧

4.学生运动、反战运动、民权运

动盛行

1.社会住房集中区和内城区的剥

夺现象突出

2.城市发展和更新以物质环

境为主，忽视了社会经济等问题

的解决

3.社区创造就业机会不足，居民

与业主矛盾增多

1.战后复兴,人口向三大都市圈集聚

2.城市化蔓延,居住环境恶化，环境保

护运动兴起

3.乡村人口流失严重，现有建筑法、城

市规划法以难以应对新发展需求

发展水平1.人均GDP超15000美元

2.城镇化率近70%

3.高等收入水平

1.人均GDP超13000美元

2.城镇化率超75%

3.高等收入水平

1.人均GDP超15000美元

2.城镇化率达71%以上

3.高等收入水平

社区营造主要特点1.反思传统过于注重物质形态的

规划，强调通过社会、政治、经

济和空间发展的综合方法，促进

真正全面的再生

2.社区行动计划(Community

Action Program)

3.制定系列支撑社区发展的法案

1.强调社区规划是一个过程

2.以社区规划为目标导向

3.围绕个人和社区的实际需求来

改善服务

4.各公共部门、社区、商业和自

愿部门共同行动，社会全方位的

参与

5.认识和解决当地问题，改善服

务，并分享资

1.法定与非法定的社区规划并存

2.强调公众性、公益性与公开性

3.以地区特色及日常生活的便利性与舒

适性为导向

4.社区规划用以弥补原先建筑与城市规

划之间的缝隙

5.社区规划强调选择性、指导性,而不

强调约束性

6.社区福利化4中国的社区营造

4.1社区营造现状

由于历史原因，我国迟至20世纪90年代初才借鉴西方社区发展理念，提出社区建设口号（李东泉，2013），1995年学界才有了对社区规划的研究（薛德升，曹丰林，2004），不过随着社会的进步，国家的重视，新世纪后，对于社区建设，社区规划的研究与实践呈现井喷现象。然而，自20世纪80年代末开始提出社区规划以来，虽然有社会问题和国家的推动，现有的社区规划实践工作在内容上也已经突破了传统城市规划的范畴，但至今仍处于探讨和摸索阶段（钱征寒、牛慧恩.2007，刘玉亭、何深静等.2009，李东泉.2013），也致使我国的社区营造工作仍处于初级探索阶段。但这是否意味着我国地区的社区营造发展条件仍未成熟，还是一直以经济建设为中心的模式没有对社区发展足够重视，或者说是我们没有认识到社区营造发展的历史必然性？

4.2全面社区营造状态研判

下面笔者以社区营造准入门槛标准应对我国发展现实，并以2015年的全国总体发展水平及各省市区域（港澳台除外）的发展水平为数据基础，与全面开展社区营造的准入门槛标准对比，考察我国是否具备全面开展社区营造的条件。

首先，从社会背景来看，当前我国面临城乡差距过大、社会阶层分化、城市病突出、环境污染严重、城市历史街区破坏、民生诉求强烈、生活环境品质普遍不高等系列社会问题；城乡居民的公识不断提高，对于民主自治的要求也更高，现代化治理理念深入人心；新常态下以人文本的新型城镇化发展渗透各领域，创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念成为社会发展方向。因此，当下我国面临的社会问题基本与发达国家与地区全面开展社区营造的社会背景相似，具备全面开展社区营造的社会背景基础。

其次，从我国整体发展水平来看，2015年我国城镇化率为56.01%，正处于城镇化快速发展期，人均GDP7904美元，处于中上等收入国家水平，参照国际发展经验，我国仍未整体性达到社区营造的门槛，现阶段的城镇化与人均GDP水平均差门槛有一段距离，短期内难以达到双重指标要求。但我国东中西部发展不均，部分省市发展较快已经进入高等收入水平的最终发展阶段，若完全地平均化来分析并不能反映我国各省市区极具差异的现实发展需求，应结合各省市具体发展情况而定。

以省（市、区）为单元分别考察，2015年城镇化率超过70%，同时人均GDP到达10000美元以上的省市只有北京、天津、上海三个直辖市（图1红色图块），三市已具备全面开展社区营造的基础。另外，根据发展预测，辽宁、江苏、浙江、广东，福建、内蒙古、重庆7省市基本都将在十三五末期实现人均GDP超10000美元、城镇化率超70%，（图1粉色图块），从而基本具备全面开展社区营造的条件。大部分中西部省份的人均GDP与城镇化率双重指标离全面开展社区营造还有一定的距离（见图2、3）。这种分布状态与目前我国所开展的社区规划实践主要位于东部经济发达地区的现实（李东泉，2014）相吻合。另外，数据显示，很多较为发达的省会、地级城市已经达到双重指标要求，本文不作讨论，只到以省级行政区作为单元考察。

4.3小结

综上，社区营造作为历史发展的产物，在我国部分地区具备了现实发展的土壤。一方面，从社会发展水平来看，除京津沪外，我国东部沿海大部分省市及内陆部分发达地区即将进入全面开展社区营造的门槛，可以先行先试的策略在上述省市区推进社区营造，然后在逐步推广渗透；另一方面，当前中国正处于社会经济转型发展、推动社会治理现代化以及倡导内涵式发展为导向的新型城镇化等多重目标下，同时人民对于健康文明的美好生活诉求与日俱增，不仅需要社区营造这种更具可持续性的发展模式推动社会转型进步，同时也为社区营造提供了广阔的实践空间。因此，应顺势而为，主动调整发展方向，在战略上为全面开展社区营造培育好氛围、创造好条件。

5我国社区营造应对举措

5.1完善城乡规划体系，推动社区规划法定化

纵观国际及我国经验，社区规划不仅被高度重视，而且有相应的法律法规体系，建构了一套较为完善的社区规划运作机制，成为推动社区营造的基础与制度保障。反观我国，社区规划工作落后于经济发展，对于社区规划的定位、编制内容与要求暂未明确，相应法规条文基本处于空白，相关工作未得到足够重视，社区规划工作缺乏制度保障，严重制约了我国社区营造工作长效广泛推进。

因此，应积极完善城乡规划体系，推动社区规划的法定化。首先，应在国家和地方层面的城乡规划法规、条例体系中纳入社区规划内容，确定社区规划的法律性地位，让社区规划有法源依据和技术指导。其次，明确社区规划在我国城乡规划编制体系的层次与地位，做好与相关规划的衔接，同时规范社区规划编制内容与方法、审批等程序，保障社区规划编制科学性、严谨性与可操作性。第三，从城乡规划行政的纵向、横向体系明确社区规划的设计编制、实施、管理主体，使得在纵向上能形成与我国行政机制相吻合的多层级体系，在横向上建立起多部门合作协进网络机制，从而保障社区规划各项工作的顺利有序开展。

5.2普及社区营造知识，引导全民社区营造

对于社区规划实践与研究刚刚起步的中国，有别于传统城市规划的社区规划对于多数人来说是一个新范畴，目前存在对社区规划概念不清、理论建设不足、社会效应小，实践还停留在相对狭隘的层面等现象（李东泉，2014），严重阻碍社区营造的推广与深层次发展。在推动社区总体营造时，花了数年时间，通过各种方式向社会宣传、讲解、培训社区营造知识，让居民了解并接受社区营造，以便更加顺利推进社区营造，直到今天这种宣传普及工作仍在继续。可见，普及社区营造知识，培育居民社区意识，引导全民共同参与社区营造是我国推广社区营造的必要工作，可以通过官方与非官方、线上与线上相结合等多种模式，以报刊新闻、知识讲座、专家辅导等具体方式，向全民普及社区营造观念与方法，让民众真正的参与到社区的营造中来，最终实现以地方居民为主体的自组织营造。

5.3增加学科专业设置，培育多元社区人才

目前国内开展社区专业的主要集中于人文社会学科领域，在建筑规划等工程领域学科基本没有单独设置此专业，社区规划更多的是作为建筑规划等专业的附属课程出现，所传授知识的专业性与系统性往往不足，学科发展没有得到充分重视，专业效力得不到释放，制约了我国社区营造人才的培养与发展，也影响相关工作的开展。像欧美等国家在社区营造兴盛时，社区规划类专业蓬勃发展，备受学子青睐；并且高校、社群与社区等不同组织间紧密合作，不断创新丰富理论知识与实践经验，成为推动本国社区发展的重要力量。我国也应鼓励高校、科研单位等兴办社区规划类专业，并联合已有的社区类相关专业进行协同创新，增加社区营造学科研究的深度与广度，建立多层次网络化的学科人才培养体系，为社区营造做好知识储备、人才储备，以便更加科学持续地推进社区发展。

6结语

国际及发展经验表明，社区营造是一个国家或地区发展到某一阶段的产物，更是促进城市环境品质、社会转型进步的重要抓手与平台，但全面开展社区营造需要达到一定的门槛，既国民收入达到高收入水平，且城镇化发展到较为平稳的最终阶段。以此判断，我国京津沪、大部分东部沿海省份已经或将要达到全面推动社区营造的条件，标准着我国地区社区营造时代已经到来，这既是我国进入高质量发展阶段，推动新型城镇化发展、优化社会治理、赋权于民的现实需求，也是人类历史发展规律赋予的新机遇。社会不能漠视这悄然而至的潜在发展力量，应积极大胆主动拥抱这一伟大历史活动，善用城乡规划的思想与方法，合理科学顺势而为，赢得先机。应在城乡规划的机制上主动变革，赢得制度与技术上的保障；加大社区营造知识的宣传与培训，培养富有中国特色的社区营造意识与参与意识，促进社区营造的纵深发展；并且建立健全相关学科专业设置，加大社区营造研究，丰富理论知识，培育多元的社区营造人才。

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作者简介

万成伟，中国人民大学公共管理学院，规划师下载本文