汉南区纱帽街司法所 夏伟 

第一部分：农村土地承包法立法背景

第二部分：农村土地承包法的主要内容

                 第一部分：农村土地承包法立法背景

    《中华人民共和国农村土地承包法》于2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，以中华人民共和国第七十三号令予以公布，自2003年3月1日起施行。

《农村土地承包法》全文约７０００字，共有５章，６５条，分为总则、家庭承包、其他方式的承包、争议的解决和法律责任、附则土地

《农村土地承包法》第一条指出：为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据，制定本法。

1、制定《农村土地承包法》的基本出发点是调动农民的积极性。

2、制定《农村土地承包法》的基本着眼点是保障农民的土地权利。

3、制定《农村土地承包法》的基本目标是巩固家庭承包经营制度。

            第二部分：农村土地承包法的主要内容

    一、农村土地承包法的主要精神

    学习《农村土地承包法》要准确理解和领会《农村土地承包法》的主要精神，着重要把握稳定、规范、维权、发展四个重点。

    1、稳定，这是法律的基础。所谓稳定就是要长期坚持党的农村基本不动摇，长期坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度。家庭承包经营制度，符合我国基本国情和农业生产特点。随着生产力的发展，家庭承包经营的规模会逐步扩大，但这改变不了家庭承包经营的基础地位。

    家庭承包经营加上社会化服务既能适应传统农业，也能适应现代农业的要求，不存在随着生产力的发展而改变家庭承包经营的问题，也不存在发展适度规模经营就要改变家庭承包经营的问题。

    2、规范，这是法律的重点。无论是土地发包方，还是土地承包方；无论是村民委员会，还是各级，只要是涉及农村土地承包的主体行为都纳入了法律规范的范围，做出了明确规定。为强化对农村土地承包经营权的保护，针对新阶段农村土地承包关系方面出现的新情况、新问题，《农村土地承包法》规定了不得收回承包地，不得调整承包地，任何组织和个人不得剥夺和非法农民承包、流转土地的权利，并明确了具体的法律责任。

    3、维权，这是法律的核心。法律赋予农民长期而有保障的土地使用权，是通过明确土地承包经营权的特殊地位，并予以充分保护来实现的。土地承包经营权是随着土地承包合同生效而产生的，但不同于一般意义上的合同权利。土地承包经营权是国家赋予农民的，承包合同期限是由国家确定的，其内容、效力、变动要件都是由法律规定的。可以说，土地承包经营权是国家依法赋予农民的基本权利，是农民赖以生存和发展的基础。

    4、发展，这是法律的最终目的。稳定、规范、维权是发展的基础。把土地承包期设定为30年以上，允许土地承包经营权采取多种方式依法流转，赋予其它承包方式的土地承包经营权、抵押权，保护和合理利用土地资源等，充分体现了发展这个兴国富民的第一要务。

    以上四个方面，归根到底就是维护农民的根本利益，依法保护和调动农民的积极性。这是我们党的宗旨在农村工作中的具体体现，是“三个代表”重要思想的具体实践。依法维护农民土地承包经营权，维护农民的民主权利，维护农民的物质利益，这既是制定法律的首要出发点，也是贯彻执行法律必须遵循的基本准则。

    二、农村土地承包法中的土地范围

    《农村土地承包法》第二条指出：本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

三、农村土地承包方式

    《农村土地承包法》第三条指出： 国家实行农村土地承包经营制度。 

农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

    四、农村土地承包遵循的原则

《农村土地承包法》第六条规定：农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。

第七条规定：农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。

第规定： 农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。　　 

五、农村土地承包的主体 

《农村土地承包法》第 十二条规定：土地承包的发包方是农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组。

《农村土地承包法》第十五条规定：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。

六、农村土地承包期限

《农村土地承包法》第二十条规定： 耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。 

七、农村土地承包经营权的保护

《农村土地承包法》第四条规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定；第二十七条规定：承包期内，发包方不得调整承包地；第三十条规定：承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。 

八、农村土地承包的主管部门

   《农村土地承包法》第十一条规定：农业、林业行政主管部门分别依照规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。　

九、土地承包纠纷的解决途径

1、协商；2、调解；3、仲裁；4、诉讼。

《农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）等调解解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民起诉。

十、《农村土地承包法》与农村实际的矛盾和冲突

《农村土地承包法》第二十六条规定： 承包期内，发包方不得收回承包地。第二十七条规定：承包期内，发包方不得调整承包地。但是，在30年的承包期内，农村的情况会发生很大的变化，完全不允许调整承包地，将出现很多问题。尤其是第二十六条第二款、第三款规定：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。近几年来，国家不断加大对种粮农民的补贴，这在给农民带来利益的同时，却使很多不再需要将土地作为生活基本保障的农民，不愿退回多余的承包地，最突出的矛盾为：1、家庭承包是以户为单位的承包，只有签订承包合同的农户中的家庭成员全部不在或全部不再是村集体经济组织的成员，才能自动解除承包合同，发包方无权根据实际需要调整或收回承包地；如果有一个人存在，不管其是否有能力经营，也不管当初承包面积有多大，均不能调整或收回其承包地；2、《土地承包法》规定承包方全家迁入小城镇落户的，如果承包方不愿自动退回承包地，发包方就不能调整或收回其承包地。现实生活中，只要是全家迁入小城镇落户的，绝大部分都是有固定的经济收入。他们在取得经济收入的同时，既可全额得到国家的各种补贴，又可享受土地带来的收益。3、有些农户的成员由于死亡、迁出造成人少地多，而有些农户新增人口虽具有承包土地的资格，由于三十年内不能调整土地，造成长期不能取得做为生活保障的土地。以上三条与《农村土地承包法》中第七条公开、公正、公平的原则相违背。

运用《农村土地承包法》处理问题的矛盾点在：《农村土地承包法》第二十六条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。第二十七条第一款规定，承包期内，发包方不得调整承包地；第二款规定，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法农村集体经济组织成员承包土地的权利。由此可以看出，《土地承包法》的矛盾之处：第二十七条第一款和第二款互相矛盾。第五条和第二十六条、第二十七条存在矛盾。这些矛盾的存在，使很多人地矛盾和土地纠纷难以处理，给农村社会稳定带来很多隐患，也使我们农村土地承包管理部门在一些土地承包纠纷问题上难表态、难处理。

  第三部分：我市农村土地承包的现状和存在的主要问题

    一、我市农村土地承包的现状

    党的十一届三中全会后，随着农村改革的进一步深入，我市农村于1983年全面推行了家庭联产承包责任制。1990年根据我市农村人口、劳力、耕地发生较大变化的状况，进行了土地大稳定、小调整工作，解决了“有田无人种、有人无田种”的现象。 1994年根据、省提出的发展适度规模经营意见，我市在较大范围内实行了“两田制”。

    1999年根据（97）16号文件要求开展了第二轮土地承包工作。从4月份开始首先在河山、同福两乡镇进行试点，摸索经验，并于下半年在全市全面铺开，于2000年5月全面完成。我市的第二轮土地承包方式有二种：一是直接延包，共有125个村（按2000年的村数统计，下同），占总村数的39.8 %；二是小调整后延包，共有1村，占总村数的60.2%。到2003年5月底，全市共落实二轮土地承包面积58.47万亩，占应实行承包土地面积的97.73%，发放二轮承包权证13.20万份，占应发放土地承包权证98.23%。

    总的来说，当前我市的农村土地承包关系是稳定的，较好地落实了的土地承包，保障了农民的根本利益，调动了农民的生产积极性，绝大多数农民群众是满意的。但近几年来，随着农村经济结构的变化和粮食购销的改革及城市化进程的加快，在农村土地承包的具体执行过程中,也出现了一些问题，引发了部分村、组土地承包纠纷，有的由于情况复杂，一时难以解决，导致矛盾激化、农民上访，影响了农村社会的稳定和农业农村现代化建设的进程，已引起各级领导的关注。

    二、我市农村土地承包中存在的主要问题

    从调查情况看，目前我市农村土地承包中主要存在着以下几个问题：

    1、认识问题。

    部分基层干部、群众思想认识不够正确、全面，认为农村土地是集体的，集体的就是村的，村里的土地村干部可以支配，缺乏对天现阶段农村土地的全面理解和认识，同时，在现阶段农村工业化和城镇化过程中，碰到局部利益和农民利益、地方利益和农民利益发生冲突时，往往以牺牲农民利益为代价。现阶段土地征用过程中补偿费过低的问题，就是对农民利益的最大剥夺。据报道，农民得到的土地补偿只占土地出让收入总数的2.9%，而大量的地价则被国家、地方、企业主占有。现在一般征用一亩土地，农民能得到的补偿费只在几千元到一、二万元，而拍卖的地价可达几十万元到几百万元之多。

    部分村干部则利用土地整理，土地重新划分等机会，千方百计地借用各种理由留下土地用于对外发包、工业开发等，美其名为壮大村级集体经济。还有的利用反租倒包，从中牟利。所有这一些，都与的相违背。

    对一些乡镇干部来说，则认为土地是村里的，土地的调整、划分等都是村里的事，由村民民主决策而定，乡镇不便干预，从而放弃了党的领导，放弃了对农村土地承包的应有的管理，对一些违反和《农村土地承包法》的行为得不到及时纠正。

    2、管理问题。

    一是农村土地承包管理机构缺位。根据有关规定，农村土地承包的日常管理工作，应由乡镇农经管理机构承担，但目前我市乡镇农经管理的工作已机构不存在，使得土地承包的日常管理工作处于严重缺位状态。

    二是农村土地承包管理工作乏力。作为承担农村土地承包管理工作的农经员队伍存在散、乱、缺，素质偏低，精力分散，难于或无法承担农村土地承包管理工作，农村土地承包管理工处于严重乏力的状态。

    三是农村土地承包管理工作少据。当前我国农村土地承包管理工作尚属起步，法律法规尚不健全，如承包土地纠纷的调解、仲裁等还缺乏应有的法规规定。

    3、执行问题。

    从我市当前的情况看，执行党在农村的土地承包承包还存在着不少的问题，主要是土地整理后重新划分和土地流转中出现的问题，表现在三方面：

    （1）、部分地方出现侵犯农民承包权，剥夺农民利益的行为。如河山镇在土地整理后，重新划分土地时按0.8－0.85亩/人划分，多余土地统一由村收回，进行集中发包，所得承包款归村级集体所有，违反了二轮承包，剥夺农民利益。这一做法在其他乡镇也有不同程度存在。据统计，全市在土地整理后除口粮田划分给农户外其余土地由村统一发包的面积为7701亩，在土地整理后尚未将承包权落实到原承包户的涉及80个组面积为5781亩，两者合计达到13482亩，占承包土地总面积的2.2%。

    （2）、一些地方土地整理后，又进行了一次土地调整，这与现行的农村土地承包明显不符。有关及《农村土地承包法》明确规定，二轮土地承包期间只在自然灾害严重毁损承包地、承包地被依法征用后不实行安置补偿费、人口增减导致人地矛盾突出三种情况下才能经过法定程序在个别农户之间用规定的三种土地进行调整，我市土地整理后划分土地显然不符合重新调整的条件规定，只能对地块进行划分，而不能重新进行调整，否则与提出的三十年不变不相符。

    (3)、一些地方没有按照提出的“依法、自愿、有偿”原则进行流转，而是采取一定的行政手段将农户承包地由村统一处理、统一发包，或经过土地整理后将尚未分配到户的土地出租，获得的收益有的能够部分返还农户，有的则全额归村里所有。如洲泉镇晚村村将305.636亩土地出租给大户经营，出租收入归村里所有。又如河山镇石栏桥村2002年在土地整理后将杨家浜组尚未划分到户的30亩土地以每年300元/亩的租金租给大华人造板有限公司，所得租金收入归村支配。

    4、具体操作问题。

    据调查，一些地方没有依法行事，按规范程序操作，在第二轮土地承包中，针对当时由于农业效益较低，粮食任务重，部分农户需土要求不强烈，把土地视作负担，土地承包权难于落实到户的情况，考虑工作方便，往往采取简单直接延包的方法，缺乏规范的操作程序，农民放弃承包权时，未办理申请手续，土地承包合同存在代签或漏签的情况；在承包土地流转中，流转手续不全，有的没签流转合同，有的合同条款不全等。二轮承包以后有个别村以承包权证放在村里集中保管不易丢失为由，没有将土地承包权证发放到农户。

    主要反映在二大方面：

    （1）、个别村土地流转不规范。

    一是没有按照农民自愿的原则开展流转，由农户自己与需要土地的单位进行自主协商，而往往由乡镇、村这个第三者以不适当的身份参与进行。

    二是没有签订土地流转合同，即使有合同也没有经过有关部门鉴证或订立条款不全，私下或口头协定比较多，存在较大隐患。

    （2）、少数地方土地承包手续不规范。主要表现在四个方面：

    一是个别村二轮土地承包村民决议不符合上级承包的要求。如少数村二轮土地承包村民决议，在村民代表不知情的情况下以会议签到代替决议签字。

    二是少数农户放弃承包权和转让经营权，没有办理手续。如河山镇，当时全市在花卜村搞试点，农户放弃承包权和转让经营权的手续比较齐全，农民放弃承包权的填写了《放弃承包权申请表》，并经村里批准，实行土地经营权流转的签订了《流转协议》，并经镇农经站鉴证。但在全镇推开时实行了抄近路的做法，大多没有规范的手续。

    三是部分土地承包权没有落实到户。如河山镇河山村原含村农业示范园区土地面积729亩，在一轮承包期间，由于田脚差，农民不愿承包，后来国家和村里投入大量资金进行改造，使高低不平的烂水田变成了一马平川的良田，由村里经营办起浙北农场，并列为第四批国家商品粮基地建设，建成了农业示范园区。为保留这一现代农业示范园区，在第二轮土地承包时没有按规定把承包权落实到户。由于农业基础设施得到改善，土地增值，今年3月该村农户要求落实土地承包权，开始了有组织的集体上访。

    四是土地承包权证没有发放到户。在二轮承包工作中，权证发放尽管全市专门召开现场会进行宣传，要求发放到户，但部分村仍以农户保管易遗失，以村统一保管、查找或变更方便为由，实行村里代管的办法，没有把承包权证发放到户。

    （三）解决问题的主要措施

    1、进一步加大宣传力度，使广大农民群众，特别是广大农村基层干部了解、熟悉党在农村的基本。

    要通过广播、电视、报纸等媒体进行广泛的宣传，宣传《农村土地承包法》，做到家喻户晓，让农民人人都知道；要通过举办各类培训班等，让广大农村基层干部，特别是广大村干部了解并熟悉掌握《农村土地承包法》的精神和党在农村的基本，并在实际工作中加以贯彻落实。

    2、严格按照党在农村的各项和《农村土地承包法》的规定开展工作，做到依法办事。

    特别是要规范农村土地流转行为，《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》有关精神。

    当前农村出现的土地使用权流转，多数反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体上是健康的。但是，一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农愿、损害农民利益的问题，需要引起足够重视。有的随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。

    《通知》指出：一、农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行；二、农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则；三、规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地；四、加强对农户承包地使用权流转工作的领导。

    具体见《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。

    3、加大农村承包土地的管理力度，建立健全农村经营管理机构，加强农村土地承包的日常管理。

    一是要加强农村经营管理队伍建设；

    二是要加强培训，提高管理人员的业务水平；

    三是要加大日常管理力度，确保农村承包土地的规范管理。

    4、加快农村承包土地纠纷调解和仲裁制度的建立。

    一整套与《农村土地承包法》配套的制度正在制订，在尚未出台之前仍然按原来惯例操作。

    5、加大农村土地承包违法案件的查处力度。

    农业部刚刚下发了（农经发[2003]8号）《关于开展农村土地承包法律贯彻执行情况检查的通知》，即将在全国开展农村土地承包法律贯彻执行情况大检查。

    当前，侵害农民土地承包经营权问题已经成为侵害农民权益的突出表现形式。重点检查以下十二类行为：

    　　(1)干涉承包方依法享有的生产经营自主权。如干涉农民自主安排的生产经营项目，强迫农民购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品。

    　　(2)违法收回农户承包地。如强行收回外出务工就业农民的承包地，收回承包地抵顶欠款，违法收回进入小城镇落户农民的承包地，以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，用收回走农民承包地的办法搞劳动力转移等。

    (3)违法调整农户承包地。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等。

    (4)不落实二轮承包。对适合实行家庭承包的耕地，第一轮耕地承包合同到期后，如不执行延长土地承包期三十年，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，超额预留机动地等。

    　　(5)利用职权变更、解除土地承包合同。如因承办人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等。

    　　(6)强迫承包方流转土地承包经营权。如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。

    　　(7)阻碍承包方依法流转土地承包经营权。如对承包方合法流转土地承包经营权做出等。

    　　(8)侵占承包方的土地收益。如小调整时随意提高承包费，截留、扣缴承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。

    　　(9)违法发包农村土地。如未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，将机动地长期用于对外发包，侵吞土地发包收入，泄露土地招标承包标底秘密等。

    　　(10)侵害妇女依法享有的土地承包经营权。如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包，承包期内违法收回出嫁女承包地等。

    　(11)行政、司法机关和村级组织不作为。如基层不受理农村土地承包纠纷诉讼，农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求，乡(镇)不受理农村土地承包纠纷调解，农业行政主管部门不受理农民群众有关农村土地承包纠纷的来信来访，村级组织不执行仲裁、司法结论或名义上执行实际上拖延不办等。

    具体见《关于开展农村土地承包法律贯彻执行情况检查的通知》。下载本文