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75要编制各自的规划并报相应的主管部门审批。由于管理机构的不统一和部门利益，常出现属地开发建设。有些风景区将旅游规划代替风景名胜区规划，将景区建设项目作为旅游项目报批，造成风景区建设的混乱，影响景区的景观风貌。１．３ 规划与实施的背离规划是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段。我国大部分风景名胜区，尤其是国家重点风景名胜区都先后编制了风景名胜区规划。但是在具体管理中，不按规划或违反规划的现象经常发生，违章建设随处可见。规划是一套，实施又
是另一套。自１９８０年代初以西湖、桂林为代表的城市风景区受到违规高层建筑的破坏，１９９０年代
初大搞开发区、旅游度假区，风景区内建了大批的宾馆、培训中心和别墅，到近几年来一些风景区超载开发，建设失控，人口增加，城市化、商业化、人工化现象严重，使一些景区处于“濒危”
状态。由于规划与实施的背离导致风景区屡遭劫难，人们对此感到深深的忧虑。１．４ 保护与利用的两难我国对风景名胜区的管理在财政上实行的是地方承担的，由于风景名胜区所处地方的财政大都无法承担，这意味着必须通过利用来实现对资源的保护和管理。有开发利用就有影响，只要这些影响在可以接受的程度内，保护与利用的协调是可以实现的。关键是在于必须要建立相对协调的评价方法和标准。由于风景名胜区的复杂性和发展历史较短，目前还尚未建立统一而系统的评价方法和标准，所以到风景名胜区具体的实际管理中，保护与利用的协调就十分复杂，难以把握。对许多开发建设活动的影响评价常常成了一些管理者自我决定的事。面对五年一届任期和多元施政目标的管理者，在保护的长远利益和短期的利用利益之间，更容易受到短期利益的驱动。加之还要处理与农业、林业、村镇和城市建设之间的矛盾，管理部门在财力和精力上都显得为力，只好任其发展。结果在风景名胜区出现了不发展不破坏、小发展小破坏、大发展大破坏的两难局面。１．５ 所有与占有的神离我国风景名胜资源国家所有主要是通过国家、省、地方三级的共同管理来实现的，其中具体的日常事务管理由地方主持。由于分工侧重点不同，各级很容易从自身利益出发，在管理重点和方式上出现倾向性。国家、省两级会从宏观角度更多地强调保护和监督，主张保护下的合理开发。作为风景名胜资源相对的占有者，地方会从地方角度侧重于利用和建设，追求的是开发中的保护。加之管理中不可避免的认识上的偏差和矛盾的影响，常常会导致
所有与占有的神离：上级忙于保护和，下级
忙于开发和发展。当前国家、省两级就加强
风景名胜区管理频频颁布文件和开展检查活动，可是在管理中发生的长官意志式、急功近利式、盲目错位式和杀鸡取卵、竭泽而渔式的开发仍然屡见不鲜。显然这就是所有与占有神离的具体表现。２ 导致问题的主要原因
出现上述问题的原因是多方面的，除了违法违规操作外，主要还是缺乏准确认识、法规不协调、规划和管理不完善等原因所导致的。２．１ 缺乏对我国风景名胜区的准确认识２．１．１ 风景名胜区的法定意义
《风景名胜区管理暂行条例》中开宗明义提
出：“凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、
人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学活动的地区，应当划为风景名胜区。”这个定义非常准确地界定了风景名胜区同国家公园、自然保护区和一般意义的旅游区等概念的差异，也决定了风景名胜区所特有的不同功能交叉、共生的特点。２．１．２ 与国外国家公园的差别
我国风景名胜区的特殊性主要表现在三个方面。（１）空间类型的多样性。以国家重点风景名胜区为例，目前１７７处国家重点风景名胜区无论在规模上，还是在构成上千差万别。既有自然风光为主、空间上成区的黄果树、九寨沟，又有包含在城市之中的岳麓山、白云山，更有城景交融的桂林漓江、杭州西湖和大区域包含城镇的三江并流、太湖等。（２）自然与人文景观交融带来的人居因素的复杂性。复杂的居民社会构成是我国风景名胜区普通存在的客观现实。１９９０年末对国家重点风景名胜区的调查表明：被调查的５２个风景区，平均人口密度是当时３０个省市平均
人口密度的２．２７倍。许多风景区还是我国人口增
长的高峰地区。（３）土地产权形式多种性导致利
益主体多元性。风景名胜区土地与风景名胜资源在用途上不存在完全对应关系，地域上形成多个产权使用者，包括、部门、集体、个人对风景名胜区土地进行利用的状况。风景名胜区内权属复杂，利益多元错综。上述这些特殊性是我们我国风景名胜区规划和管理的问题与对策蔡立力
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77方式。政企不分使景区管理机构混同于一般经营机构，失去了从社会公共利益出发严格公平执法
的地位，客观上削弱了管理机构的行政管理职能。事实上，许多破坏核心景区景观效果和美学价值的人工建筑物和经营设施，就是景区管理机构直属的经营性企事业单位自己规划、自己批准、自己建造的。政企不分还使地方将风景名胜区管理机构完全等同一个企业，下达产值任务、限定上缴款项、摊派各种费用、征收各种税费，或从门票设定收费项目分成。风景名胜区的财力进一步受到削弱，维系更加困难。２．４ 规划内容和方法不完善受以前规划实践的局限，许多风景名胜区总体规划指导性、原则性的内容和规定多，强制性、具体化的内容和规定少。加上大多数风景区涉及
居民和当地社会经济发展的内在要求，以及受风景区投资不稳定的影响等，使得风景区总体规划内容较为庞杂，缺乏规范性和操作性，编制审批周期长，实施难度比较大。有的风景名胜区规划还不能充分根据风景区的特性要求来确定其基本内容。同时，风景名胜区规划技术内容占据了大量篇幅，严重缺乏内容。规划也缺乏科学研究的依据，不少规划尚停留在依主观编制的阶段。 如我国风景区缺少对生态环境的长期监测和科学研究，一些生态环境脆弱的风景区的保护规划普遍未能建立在科学研究的基础上。在大量的风景名胜区规划中，“堵”的方法多，“疏” 的方法少。关于保护与利用协调的方法和标准，一般只是从“堵”的角度提出了诸如景区容量、不同区域要禁止或的建设和活动等设防内容；对于允许建设的设施和活动，也仅仅是确定了诸如“应有序控制各项建设与设施，并应与风景环境相协调”等十分概念化的标准。有关合理组织移民和转产、适宜开发建设内容的形式和标准、以周边小城镇建设与旅游业发展相结合吸引景区移民等疏导性内容比较缺乏。事实上“疏”比“堵”更有效，“堵”是被动的，可以解决一时，“疏”却是积极的，可以解决长远。《风景名胜区规划规范》偏于总体规划内容，使风景名胜区详细规划至今缺乏规范的内容和方法。加之有些规划人员不能充分根据风景名胜区的性质、特点和规律来编制规划设计方案，往往简单套用城市规划和园林设计方法，注重人工建设，使得详细规划与总体规划脱节。规划实施不到位，进一步助长了破坏性建设的蔓延，以致常常出现风景区内的建筑物主体化、入口城市广场化、环境花园化、游人中心集市化的建设败笔。３ 改善规划和管理的对策
近来我国一些学者提出一种一揽子解决包括风景名胜区在内的各类资源保护区管理的方案，即由在行政改革过程中，成立中华人民共和国自然文化遗产管理局，全面负责中国的国家公园和保护区管理事宜。我们且不说这种方案未来实现的可行性有多大，单就涉及到诸多部门（文物、环保、宗教、林业、农业、国土、建设、旅游等）的业务调整和利益协调以及风景名胜区现存的盘根错节的产权关系来看，在相当一
段时间内实现这种要伤筋动骨的方案的难度是不
言而喻的。因此，笔者认为，现实之举应是基于
国家行政主管部门的改革和调整来改善风景名胜区规划和管理。为此，应采取以下三方面的对策。３．１ 提高规划定位并明确管理定性
风景名胜区管理的关键归根结底是统一规划管理，加强统一规划管理现实可行的方法是提高统一规划及其管理的法律地位。现阶段除要加快修改《风景名胜区管理暂行条例》为《风景名胜区管理条例》外，还应借助《城市规划法》修改为《城乡规划法》的契机，将风景名胜区规划纳入城乡规划及其管理体系，并增加对风景名胜区规划管理的相关规定和对违反规划行为的处罚条款。同时， 在管理中进一步突出风景名胜区行政管理的“权”性质。
３．１．１ 应将风景名胜区规划纳入城乡规划体系根据《风景名胜区管理暂行条例实施办法》第十七条规定“风景名胜区规划是切实地保护、合理地开发建设和科学地管理风景名胜区的综合部署。”风景名胜区规划不应是某种专项规划，而是研究特定地域空间的一类综合规划。它可以与城市规划等综合规划相提并论。
从研究对象来看，城乡规划应该涵盖人类高度集聚的各类空间。如果说城镇是人们高度集中居住生产生活且常住人口大于流动人口的一类空间，那么风景名胜区就是人们高度集中游憩活动且流动人口多于常住人口的一类区域。从内容构
成上看，当前国家建设部统管的城乡规划主要由城镇体系规划、城市规划、镇的规划、乡村集镇规划以及风景名胜区规划等组成。将风景名胜区规划作为城乡规划五大内容之一，可以体现统筹城乡规划、统筹部门工作的要求。
目前我国有城市６６３座，国家重点、省级、市级风景名胜区６７７个，从两者的空间分布来看，风景名胜区集中分布的地区基本上也就是我国人口相对集中、城镇相对密集的地区。风景名胜区作我国风景名胜区规划和管理的问题与对策蔡立力
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79由于许多保护问题与开发建设活动密切相关，所以规划管理重点又在于加强对开发建设活动的管理。规划行政管理单位要把风景名胜区内的一切开发建设活动纳入到规划的统一管理范畴，从建设规划管理上杜绝对资源和环境的建设性破坏。（３）运用多种行政手段，强化行政监督和处罚力度。风景名胜区管理机构在管理中应充分运用多种具体的行政手段，如行政征收、行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制和行政给付等，有效地发挥自身行政的职能。尤其要依据相关法规和具体实际，制定适用于行政所辖范围内的行政监督和处罚规章，有针对性地强化行政监督和处罚力度。同时还要充分发挥新闻媒体和社会各界的监督作用，不断提高行政能力。３．２ 实行分类管理指导目前风景名胜区实行分类管理指导可以按开发利用、管理模式、职能结构和内部梯度控制四种分类实行规划和管理指导。３．２．１ 按开发利用分类管理按开发利用指导的差别，风景名胜区可以分为过度开发型、已开发利用型和待开发型三类实行管理指导。过度开发型风景名胜区指我国许多已列入世界遗产保护名录的风景名胜区和一些开发历史较早已有较大开发程度的国家重点风景名胜区，如黄山、庐山、泰山。这类风景区，相对其环境和景观而言，景区内的接待设施已趋于饱和状态，今后的利用方向主要是在挖掘现有接待设施能力的基础上，进行“软”服务环境的改善，或禁止风景区内“硬”服务设施的建设。对已破坏景观和环境的人工设施要限时拆除或迁出。我国大部分风景区属于已开发利用型风景名胜区，它们大都是近十几年来着手开发利用的风景区，如安徽的齐云山、河北的嶂石岩等。对于这类风景区，要制定一系列控制加以引导，通过规划控制建立合理的接待规模，完善基础设施，达到保护与利用的和谐。待开发型风景名胜区是指地处我国欠发达地区尚待开发的风景区，如青海湖、云南的九乡等。在保护资源和建立管理机构的前提下，要制定一系列鼓励其开发建设的，加快其建设步伐，尤其在和资金上要给予足够的扶持。３．２．２ 按管理模式分类管理按管理模式的不同，风景名胜区可以分城市型、景区集中型和景区分散型三类实行机构建制管理指导。城市型风景名胜区指地处城市规划区内的风景名胜区，如杭州西湖、南京钟山等。在管理上应由城市直接管理，成立城市领导下的风景名胜区管委会或管理局（处）或相近职能的管理部门如风景园林局、园林文物局，实行协调或统一管理。景区集中型风景名胜区是指空间上相对、景区连片的风景名胜区，在我国风景名胜区体系中，是数量最多的一类风景名
胜区，也是我国风景名胜区典型空间形态的代表。这类风景名胜区必须建立管理机构实行区内统一管理。按其内部组成因素复杂程度的不同，又可进一步分为简单型和复杂型两类分别建立相应的管理机构。简单型风景名胜区如黄山、泰山、石林等，可设立地方领导下的管委会或管理局（处）。复杂型风景名胜区如武陵源，南岳衡山、井冈山等，应建立管理力度较强的一级对景区实行统一管理。景区分散型风景名胜区是
指景区分散且不连成片、空间上跨几个市县或地
区的大型风景名胜区，因其空间上不统一，地域
行政关系极为复杂，不便设立一个管理机构实行统一管理，可以采用“分片而治”的管理模式，即根据各景区特点和所在地区的要求，分别建立管理机构实行分片统一管理。
３．２．３ 按职能结构分类管理
按风景名胜区职能结构的多寡可分单一型、复合型和综合型三类实行规划编制管理指导。单一型结构风景名胜区是指内容简单、功能单一的风景名胜区，如一些面积较小的城市型风景名胜区广州白云山、扬州蜀岗瘦西湖等。其规划的基本内容只需包括保护和游览及其管理等。内容和功能均较丰富而很少或几乎没有居民社会因素的风景名胜区是复合型风景名胜区，如天山、博斯腾湖等，其规划的基本内容应主要包括保护、游览及其服务设施、用地、基础设施和管理等。综合型风景名胜区包含有相当规模居民社会，内容和功能均较复杂，我国许多大型风景名胜区属于此类，其规划的基本内容应该是综合的，除要包括复合型风景名胜区规划的基本内容，还应包括有关居民社会的调整、协调和发展等内容。３．２．４ 按内部梯度控制分类管理
根据风景名胜区内不同区域保护要求和利用强度的差别，风景名胜区可分为核心景区、一般景区、建设区和区外开发区四类进行梯度控制管理。核心景区是风景名胜资源价值最高、集中分布和保护要求最严的区域。除按规划可以修建必要的游览设施外，禁止一切经济开发和接待
设施建设。必要的游览设施建设要使风景资源保持在科学美学价值不受影响的限度内。对进入的游人要根据容量进行控制和。严禁居民人口的增加，已有的居民和多余的建筑等设施要逐步迁出，确保核心景区的纯洁性。一般景区是其他我国风景名胜区规划和管理的问题与对策蔡立力
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