廉租房相关问题研究

王吓忠　巫月娥

　　〔摘　要〕　当前房地产市场供给结构性矛盾突出,面向中低收入阶层的经济适用房所占比例较低,对解决中低收入家庭的住房需求作用有限;面向最低收入家庭的廉租住宅严重“缺位”,对城市发展过程中廉租房的相关问题进行了研究,目的在于构建面向住房弱势群体的城市住房保障制度。

〔关键词〕　廉租房;住房弱势群体;住房保障〔中图分类号〕　F293.35　　　　〔文献标识码〕　A

　　〔作者简介〕　王吓忠(19—),男,汉族,福建福州人,厦门大学经济研究所产业经济学博士研究生,福州大学房地产研究所副所长,副教授,硕士研究生导师,研究方向为产业经济与房地产经济及管理;巫月娥(1981—),女,汉族,福建漳州人,福州大学房地产研究所硕士研究生,研究方向为房地产经济与管理。

〔收稿日期〕　2006-04-06〔修回日期〕　2006-05-26

　　当前我国城市房地产市场供给结构性矛盾突出,面向中低收入阶层的经济适用房占总开发量比例逐年递减,而且面向最低收入家庭的廉租住宅则严重“缺位”。这已经成为城市经济深入发展中的障碍,不容回避。实际上,针对城市最低收入家庭的住房问题,早在1999年建设部就出台了《城镇廉租房管理办法》,提出由实施住房社会保障职能,向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房,以保障公民基本居住权利。2004年3月1日在《城镇廉租房管理办法》基础上

又修改并正式颁布实施了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。目前,包括广州、上海、北京、天津、重庆、成都、杭州、长春、深圳、厦门等在内的多个城市的廉租房制度试点工作正在开展,出台了适合各地情况的廉租房各种管理试行办法。但是,从总体上看,我国的廉租房建设还处于起步阶段,还存在各种值得探讨的问题。

　　一　廉租房的对象

　　廉租房即由国家出资建设的规格适当、设备齐全的住房,以低廉的可以接受的方式向住房弱势群

体成员(或家庭)提供,保证其住房达到社会最低生活标准。廉租房是对住房弱势群体加以特殊保护的住房的重要内容。从廉租房的需求方层面分析,廉租房这一住房保障体系要保障的应是住房弱势群体的居住问题。

1.住房弱势群体的理解

何为住房弱势群体?首先要界定清楚住房弱势群体的范围,才能准确地界定廉租房的保障对象。住房弱势群体在我国至少有以下几层含义:

(1)在现实生活中的居住水平处于社会平均水平以下

　总第134期

城市问题2006年第6期　

(2)在未来的一定时间内存在无法改变自己住房现状的可能

由于其就业技能、知识水平等劳动力素质在社会中处于一种相对不利的地位,因而很难增加自己未来的收入,其未来的住房消费意愿也很难得到实现。

(3)在社会、政治、经济生活中往往处于弱势地位

弱势群体在一个社会的存在是一种必然现象,尤其是在经济转型时期,产业结构的升级与优化,必然导致某些行业的从业者从某些领域中退出,形成结构性失业人群。除了这些人群以外,其他传统定义上的中老年人、妇女、儿童、城市打工者、农村贫困农民以及外的其他人也构成了弱势群体中的一部分。各个国家为了保证经济转型中不发生大的动荡,以最小的代价换取最大的发展,都尽可能完善社会保障体系,尤其是最低收入者住房保障体系。

2.现今廉租房的廉租对象覆盖面太狭窄

可见,廉租房的廉租对象应该是住房弱势群体。如何把住房弱势群体具体化呢?根据住房弱势群体的概念,在实践的操作中,廉租房保障体系的对象,从狭义上讲,是最低生活保障制度保障的对象———低保户、贫困人口;从广义上讲,应该指所有无法从市场获得住宅的最低收入且住房困难的居民家庭。具体而言,既包括具有城镇户口的城镇居民,也包括城市中大量所谓“流动”但常驻城镇的农业人口。但目前,各城市出台的廉租房,保障的对象多限定在低保户、优抚家庭中的住房困难户,城市中既买不起房、又非低保的“夹心层”和大量的流动人口则不在廉租房保障的范围之内。另外,从目前的社会弱势群体的定义所覆盖的范围来看,随着社会的转型,城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民也是不可忽略的新的住房弱势群体,但他们都未被列入廉租房保障体系的范围内。随着城市化进程的加快,这个群体的规模将不断扩大,如果不对他们的住房问题给以充分的重视,会派生出一系列的社会问题,值得关注。

廉租房体现社会的住房保障,为了使符合条件的居民能够享受到这一,避免一些不符合条件的人钻的空子,应做好本地区最低收入住房困难家庭情况的调查摸底,完善个人收入申报制度,以便准确识别出住房弱势群体。

　　二　廉租房的主体供给者

　　1.应是廉租房的供给主体

依据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,廉租住房的供给主体为和单位。但从各地的实践来看,廉租住房的供给主要由承担。企业并无直接的驱动力向住房弱势群体提供住房。而市场上的房地产开发企业出于利润的考虑,也很少参与的廉租住房保障体系的运作。毕竟廉租住房不同于商品房,也不同于经济适用房。建设商品房可以获得较高的利润,建设经济适用房在房价中除了可以打入1%—3%的管理费,土地可以采用划拨的方式以外,还可以有3%左右的合理利润,可实现保本微利。但廉租房只能租给城镇弱势群体家庭居住,其租金实行限价,部分补贴,租金标准较低,无法形成建设资金投入产出的良性循环。因此,一般房地产开发企业不愿意从事廉租住房的开发建设。

而由和单位两个主体同时提供廉租房,在实际操作中容易产生以下问题:一是不能对廉租住房实行统一的开发建设和统一的管理;二是不利于促进住宅社会化,各个单位会留有一块自管住房,造成新的房改遗留问题;三是由于两个供应主体责任边界不清,容易引起两者协调困难,甚至相互推诿,造成廉租家庭的利益受损。

因此,廉租房的供应主体应该是以为主,社会各界共同参与的供应体系,不排除企业为了社会责任而参与到廉租房的建设中来。作为廉租房的供给主体,以确保廉租房的供应能满足城市住房弱势群体的需求。

2.现今廉租房的供应主体缺位

廉租房在我国尚处于起步阶段,这与廉租房制度本身的不完善、不成熟有关,但更为重要的是的住房保障职能还不到位,甚至出现了缺位现象。在很多城市,仅关注市场发展对当地经济增长的贡献,却不重视廉租房制度本身的建设,也有极少数的地方把建廉租房仅仅作为短期的“形象工程”来对待,根本没能制定与廉租房制度相配套的、适合本地区经济发展水平、居住状况、财政能力的廉租住房实施总体目标和分步实施方案;有的地方廉租住房仍停留在方案上,尚未付诸实施;有的地方甚至没有把这项制度提上的议事日程。

从我国目前的住房结构体系来看,我国的住房改革是以逐步提高住房消费比例来实现的,一些经济比较发达的地区率先启动了住房商品化、货币化消费市场。在这些地区,房地产开发一直以商品住房为主,重视高端产品市场,忽略了低端房地产产品的开发,未能形成合理的房地产产品供给结构体系。一方面是房地产高端产品市场的购买力不断得到释放,一些收入较高、生活比较富裕的人群不断拥有好地段、好环境的住房,甚至开始了住房投资的二次置业。而另一方面,众多中低收入者的住房需求得不到满足,居住环境恶化。两者的状况极易形成尖锐的矛盾。这种失衡的房地产产品结构无法形成合理的梯次消费,更无法促进整个社会的良性循环和国民经济的可持续发展。

资本是逐利性的,哪里有高的投资回报就会往哪里集中。房价节节攀升,商品房市场有利可图,社会资本集中于房地产投资,而性的廉租房则无人问津。面对住房的结构性失衡,必须充分发挥廉租房的供应主体职能,将解决城市弱势群体的住房问题归入职责,融入社会保障体系,才能从制度上体现公平,保障每个公民在住宅市场化的进程中获益。

　　三　廉租房的房源

　　根据2004年3月1日起正式实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的有关规定,廉租房的房源主要来自于腾空的公有住房、出资建设的廉租住房、出资收购的住房、社会捐赠的住房和其他渠道筹集的住房。

1.各类廉租房的房源分析

第一类房源,主要是指已腾退的简易房,其特点是已使用多年、面积小、设施差的公有住房。此类住房明显的优点是投入成本低,由于住房现存,只需进行必要的修缮,就能保证房屋的安全和正常使用。虽然此类房屋居住条件较差,但是可以为那些最低收入者中最急需救济的家庭提供帮助,以解燃眉之急。此类房缺点是面积小,配套设施不齐全,数量不多,而且也不可能让此类房屋长期存在以至影响城市形象和的市政规划。所以,这类房源不可能成为廉租房的主要房源。

第二类房源,是指出资兴建的廉租房。对廉租房的开发商提供扶持,如无偿划拨给开发商土地,简化审批程序等。此种房源的优点在于:可以在短时期内解决房源严重不足的问题,规划合理,房屋质量好,配套设施齐全,方便当事人居住生活。其缺点是:资金投入量过大,建设这种小区需要投入巨额的资金,财政负担过重;的精力投入巨大,责任负担过重,从土地划拨到监督工程质量及帮助当事人入住都要始终关注和大量人力物力的投入;成片建设廉租房小区容易形成新的“贫民窟”,造成当事人心理失衡,成为社会治安的隐患,并且对当事人的子女成长不利。这类房源在短时期内不可能成为廉租房的主要来源,必须在经济发达、财政收入十分充足的时候才可能成为主要的房源。

第三类房源,主要是指由出资,以低廉价格收购符合廉租房标准的住房。其优点是:有利于消化并利用现有存量住房资源,并能较快地获得廉租房;住房质量高,设施齐全;能够提供较多数量的廉租住房而资金需求量又远远低于出资兴建廉租住房。其缺点是:房源分散不容易管理,且住房户型和面积标准不一定符合廉租房的要求;需要的强制干预,实施难度较大。

第四类房源,指社会人士捐赠的住房。这是社会主义优越性的体现,是对前几种房源的有益补充,但是这类住房数量极少,不可能成为廉租房来源的支撑力量。

2.出资收购住房应成为廉租房的主要来源

从以上的分析中,目前应将第三种房源即出资收购住房作为廉租房的主要来源。原因如下:截止2005年9月底,全国商品住宅房空置面积达1.09亿平方米。消化空置商品房可以盘活住房市场使资源合理有效配置,引导住宅市场走向成熟合理。国家可通过设立隶属于的“廉租房房地产经营公司”对空置商品房住宅进行收购,并按照廉租房标准进行必要的改建,如内部分隔等。这样的投入远远小于出资新建,而且改造技术难度也不大,具有可操作性。资金来源方面,可以通过向银行贷款、向社会发行债券等方式筹集。随着城市经济的发展和经济的周期性变化,“廉租房房地产经营公司”投资的房屋很有可能随着土地的增值而增值,而且按照廉租房动态管理制度的要求,已走出“最低收入”行列的部分家庭腾出相应的廉租房,这些都为“廉租房房地产开发公司”在适当时候进行房屋功能转变(如变为经济适用房而出售)和利用原有房屋变现的资金再新建或收购房屋作为廉租房的二次开发提供了条件。利用这些增值的房屋变卖而获取的资金可以兴建或收购更多更好的廉租房,如此良性循环下去,将能从根本上解决廉租房制度的可持续发展问题。其基本流程为:出资设立廉租房房地产经营公司→公司收购土地、房屋→部分土地增值和廉租户腾退→部分房屋变现→偿还贷款和兑换债券→剩余资金二次投资。同时要尽量集中新建廉租房,避免土地的低利用效率和将来住房标准提高后对其改造拆除造成的浪费。

　　四　廉租房的资金来源

　　1.廉租房建设资金短缺

廉租房是解决住房弱势群体的住房问题的重要举措,但资金来源渠道狭窄却是制约其发展的一大障碍。现阶段,虽然提出了财政拨款、住房公积金增值资金、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制,但在廉租房实践中,大部分资金仍主要来源于住房公积金增值收益,财政资金也未能得以有效落实。最低收入家庭的廉租房工程是一项社会公益性事业,也是的一项保障工程,财政资助应是廉租房工程资金的基本来源。但是这种资金的来源应随着市场经济的完善以及职能的转变逐渐让位于市场,由市场进行。只负责的制定和监督能否落实。

在住宅商品化的进程中,如何调整的支出结构,将低收入群体的住房问题真正列入的支出预算安排,以保障稳定的资金来源已成为廉租房制度建设的重中之重。

2.拓宽廉租房的资金来源

面对廉租房建设资金严重短缺的现状,除了考虑传统的财政拨款外,还可以考虑充分利用市场上的资金来源,可考虑以下几种方式作为廉租房资金的补充来源:

(1)发行“廉租住房彩票”

可以仿效体育彩票和福利彩票等设立专项彩票,从而吸收较多资金,以其中一部分作为彩金,其余大部分用于专项的廉租房资金。

(2)参与的房产开发(如前述的“廉租房房地产经营公司”)的收益部分

(3)建立“廉租房基金”

持有廉租房的是机构,如果能够在廉租房上形成一些基金,再整合原来支持廉租房的社保、土地出让金等等,廉租房的基金有可能形成一种类似于国债性质的投资项目,吸引群众的购买。

　　五　结语

　　一个国家的住房消费是有结构性的,廉租房作为一种住宅产品类型,与其他产品一起构成了完善的房地产市场供给结构体系。作为目前住房保障体系一部分的廉租住房制度,在房源上,应充分利用房地产市场上的存量房;在资金上,要建立稳定的住房保障基金,并充分利用市场上的闲散资金;在管理上,应建立起个人收入申报制度;采用分散居住的方式;但更为根本的应该是多方位提高低收入家庭的收入水平,以提高其实际住房消费能力,达到标本兼治的效果。

【Abstract】　I nconsistency of supp ly and de mand struc2 ture in real estate market is seri ous now.The p r oporti on of rela2 tively l ower p riced houses which are supp lied t o the m iddle and l ow income gr oup s is rather l ow,s o it has li m it effect on res ol2 ving the housing needs of m iddle and l ow income fa m ily.And, the supp ly of cheap renting house t o the l owest income fa m ily is seri ous shortage.This paper researches on s ome questi ons about cheap renting house in the devel opment of city in order t o con2 struct city housing guarantee syste m f or the house disadvanta2 geous gr oup.

【Key words】　cheap renting house;housing disadvanta2 geous gr oup;housing guarantee

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