一．平台公司监管要点

1.财预[2009]388号针对平台公司由财政担保向行政事业单位职工等社会公众集资，用于开发区、工业园等的拆迁及基础设施建设的现象，坚决禁止财政违规担保向社会公众集资行为。

2.国发〔2010〕19号《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》

地方在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。

对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。

地方各级要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。

凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。

3.财预〔2010〕412号贯彻关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知

对于融资平台公司的新增债务，地方仅以出资额为限承担有限责任。

对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

4.发改办财金〔2011〕1765号企业债券募资确需资金改变用途的，需债券持有人法定多数同意通过，投向符合国家产业并经省级发改同意实施，及时进行信息披露报国家备案。发行人应提前6个月做好偿债本息准备。

5.财预[2012]463号关于制止地方违法违规融资行为的通知

地方各级及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。

除符合规定的公租房、公路等项目，地方各级及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借性债务。地方对融资平台公司注资必须合法合规，不得将办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让（需缴纳土地出让金）或划拨（需依法批准并指定用途）程序，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。

6.国土资发〔2012〕162号关于加强土地储备与融资管理的通知

土地储备机构确需融资的，应纳入地方性债务统一管理，执行地方性债务管理的统一。土地储备机构向银行业金融机构申请融资时，除相关文件外，还应出示融资规模控制卡。融资额度已达的，不得批准新的项目融资。

土地储备机构确需融资的，应纳入地方性债务统一管理。

7.发改办财金[2012]3451号关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知

担保事项：禁止发债企业互保或连环担保；为其他企业发债提供担保，担保额一半计入负债，1/3计入已发债余额；没有“一物多押”进行承诺注入资产必须为经营性资产。

AA-及以下评级，需提供抵质押、第三方担保或回购增信

负债率65%-80%，需重点关注偿债风险，80%-90%，必须担保；90%以上，不予核准。

优先核准保障房

8.发改办财金[2013]957号进一步改进企业债券发行审核工作的通知

从严审核类

（一）募集资金用于产能过剩、高污染、高耗能等国家产业领域的发债申请

（二）企业信用等级较低，负债率高，债券余额较大或运作不规范、资产不实、偿债措施较弱的发债申请

1、资产负债率较高（城投类企业65%以上，一般生产经营性企业75%以上）且债项级别在AA+以下的债券。

2、企业及所在地地方或为其提供承销服务的券商有不尽职或不诚信记录。

3、连续发债两次以上且资产负债率高于65%的城投类企业。

4、企业资产不实，运营不规范，偿债保障措施较弱的发债申请。

9.发改办财金[2013]2050号鼓励债贷结合发行不超过总投70%募集资金

10.国发〔2014〕43号（2014年9月21日）关于加强地方性债务管理的意见

剥离融资平台公司融资职能，融资平台公司不得新增债务。对地方债务实行规模控制，严格限定举债程序和资金用途，把地方债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。鼓励PPP模式，依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或SPV 公司的偿债责任。

地方举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

地方举债采取债券方式。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的，由地方发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的，由地方通过发行专项债券融资，以对应的性基金或专项收入偿还。

地方及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供性融资。地方要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

11.财预[2015]225号关于对地方债务实行限额管理的实施意见

市县级确需举借债务的，依照经批准的限额提出本地区当年债务举借和使用计划，列入预算调整方案，报本级常委会批准，报省级备案并由省级代为举借。

今后，需要纳入债务的在建项目后续融资需求在确定每年新增地方债务限额时统筹考虑，依法通过发行地方债券举借。地方新发生或有债务，要严格限定在依法担保的外债转贷范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。

12.国办发〔2015〕40号关于妥善解决地方融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知

2014年12月31日前签有法律效力借款合同的，项目自身运营收入不足以还本付息，重新确定期限，补充抵押品。

已签署借款合同，资金来源不够，不适宜PPP的，增量需求纳入预算。

融资平台公司在建项目贷款，银行要认真审查贷款投向，审慎测算融资平台公司还款能力和在建项目收益、综合考虑地方偿债能力的基础上，自主决策、自担风险，切实做好后续融资管理工作。

13.国办〔2016〕88号关于印发地方应急处理预案

存量担保债务不属于债务。

地方及其部门出具的担保合同无效，地方及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额由地方、债权人、债务人参照承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

14.财预〔2017〕50号关于进一步规范地方举债融资行为的通知

融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方债务。

地方不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

地方不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方利用PPP、出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。地方及其所属部门参与PPP项目、设立出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

允许地方结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方依法在出资范围内对担保公司承担责任。

对甄别后纳入预算管理的地方存量债务，属于公益性项目债务的，由地方统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置资产；属于非公益性项目债务的，由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还，暂时难以压减的可用财政资金先行垫付，并在以后年度部门和单位预算中扣回。取消融资平台公司的融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过和社会资本合作（PPP）、购买服务等措施予以支持。

15.财预〔2017〕87号关于坚决制止地方以购买服务名义违规融资的通知坚持先有预算、后购买服务，棚改、异地扶贫搬迁按规定执行购买事项。不得利用或虚构购买服务合同为建设工程变相举债，不得虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为购买服务项目。

总结：国发43号文是分水岭，在此之前已经通过各种文件明确禁止融资平台通过财政违规担保向社会公众集资建设；承担公益性项目建设且依靠财政收入偿还的平台公司不得再承担融资，对平台仅以出资额承担有限责任；没有稳定现金流还款来源的银行不得新增发放贷款；公益性资产不得装入平台，规范土地出让，地方及所属事业单位不得直接或间接出具担保函、安慰函、承诺还款、回购等违规通知。国发43号文明确将平台的融资功能剥离，强调不得变相融资，规定地方及其部门不得在预算外违规举债，不得任何形式提供担保，鼓励PPP方式，从法律意义上，新增的担保负债不负担偿还义务，但地方及平台公司强烈的需求和资金缺口，仍然有部分隐性担保和私下补偿的负债行为。国发〔2016〕88号明确存量担保债务不属于债务，2017年，六部委50号文、土储专项债、87号文等一系列监管出台，主旨在于规范地方的融资担保，不得违规购买举债投入基建，严格把控变相融资增加债务负担的行为，平台公司融资贷款和发债利率量跌价升。

银监对银行发放平台公司贷款要求：

银监办发〔2010〕110号对平台贷款审慎发放，金融机构要严格按照《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》进行贷前、贷时、贷后操作，严格风险管控。审慎评估、检测抵质押品价值，贷款自身现金流、担保和抵质押价值之和不足120%的，违反贷款集中度要求的，至少归位次级贷款；不足80%为可疑贷款。

银监办发〔2010〕244号对平台公司贷款进行清查，要求地方融资平台、地方、各地分支行、各银监局进行四方对账，按“全覆盖、部分覆盖、基本覆盖、无覆盖”对平台贷款进行分类甄别、自查整改、化解风险。银监对平台的现场检查项目合规、资本金充足性、借款人合规、担保主体合规充足性、还款来源合规和有效性。

银监办发〔2010〕309号对平台公司实行名单管理，现金流全覆盖的第一类贷款公司按商业化运作，风险自担，新增贷款和财政部门不得出具担保或还款承诺。二、三类贷款做好保全分离和清理退出；第四类贷款，通过增加担保主体、追加土地和优质企业股权及合法收益权等有效抵质押品，缓释平台信用风险。

银监〔2011〕34号监管意见，一、加强新增贷款管理。1.名单制；2.严格准入（投向合理、财务健全--负债率不高80%、抵押担保合规充足；3.总行审批；

4.期限和还款方式合理。

贷款条件、合同、抵押担保、贷后整改。资本金到位和审批手续齐全，还款来源不足的财政签补差协议，公益性资产做抵押品的要置换抵押物，承诺担保的、土地证手续不齐的追加抵押物，季后检查，评估风险。三、强化约束和现场检查。

银监〔2012〕12号指导意见，根据项目自身现金流能不能100%覆盖本息的处置措施，保在建、压重建、控新建。严格平台退出由总行审批，须满足五个条件：1.商业化运作2。负债率70%以下3.现金流100%覆盖本息，各债权银行定为全覆盖4.存量贷款整改合格5.可持续发展。

银监〔2013〕10号严控新发平台贷款条件和资金投向。主要投向收费公路、土地储备、保障房项目，审批且资本金到位的重大项目，工程进度达到60%且现金流全覆盖的项目。新增审批权，总行统一授信。严格退平台条件和退后管理，根据项目现金流和工程进度情况，采取措施缓释和隔离风险。

截止2017年9月底，银监定义为“全覆盖”且退出名单管理的平台共18家，其中贵州29家，省级1家，市级16家，区（县)级12家。融资平台承担公益性项目融资时，自身现金流不足，鉴于审批权限在总行，很难获得银行高额度的贷款支持。

省级：贵州铁投

市：贵阳公共交通、贵阳城发、贵阳铁投、贵阳工投、贵阳高科、贵阳水投、金阳建投、贵阳建投

六盘水燃气、六盘水文投、六盘水水务

安顺建投、安顺城投

毕节信泰、毕节建投

黔西南工投

区县：贵阳经开国投、贵合投资、兰明发展、遵义县城投、汇川城投、红花岗国投、仁怀国投、仁怀城投、都匀国资、湄潭绿色工业园投资公司、正安城投、兴安投资

二．地方债务与平台公司债务关系

1.地方债务分类

直接负有偿还义务的债务

一般公共部门负债--除财政外的职能机构（如、政协、发改、统计、税务、计划生育等部门）的债务

财政负债--

发行地方债券

转贷及专项借款（外债转贷、国债转贷、解决地方金融风险清理、农业综合开发借款、粮食风险基金借款

其他借款

事业单位、学校直接负债和平台公司代融资

担保负债

指地方提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，负有连带偿债责任的债务。

融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方提供直接或间接担保的债务。

地方举借，以非财政资金偿还的债务。

或有负债

地方可能承担一定救助责任的其他相关债务

融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，可能需要承担救助责任。

新举债主体和方式形成的债务

全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的负有担保责任的债务。

融资平台公司、国有独资（控股）公司、事业单位通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

地方债务中，融资平台债务可能占将近一半，事业单位和学校债务占1/4，部门和其他债务1/4。直接负有偿还义务的债务60%，担保负债、其他举债方式债务和或有债务等接近40%。

2.平台公司债务成为债务

很多金融机构视融资平台债务为兜底债务，平台公司在银行贷款（信托、租赁）、发行债券、资产证券化等方式融资时，平台公司母公司一般为国资局或财政局，其母公司或地方通过直接或间接担保增信，可能形成地方担保负债、或有负债。

国发〔2014〕43号文出台后，地方隐性担保（直接担保或还款承诺较少）仍然以各种形式存在，隐性担保风险通过基层层层向上传导。

二级平台通过母公司担保或承担差额补偿责任形成母公司债务，在偿债时候，导致母公司自身现金流不足。

“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入预算；以规划中的土地未来出让收入为还款承诺。

3.平台公司债务

平台公司分类

包括国有资产公司、城投公司、园区平台、交通投资平台、土地储备中心等监管类：不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台

监测类：已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台类平台：不在名录内，但仍由出资并承担还款责任的法人单位

融资项目

公益性、经营性

资产特点

以土地入账为主、注入部分资产受益权和土地出让收入，应收账款较多，质量不高同区域不同平台互相担保频繁、存在管理交易，利润依赖补贴

负债方式

优先银行贷款和发债，部分市场化程度较高的平台可能有资产证券化方式流动资金急缺、借信还旧时可能用信托、租赁等成本高融资工具

债务风险

平台公司所处地区经济越发达，偿债风险越小

平台级次越高，偿债风险越小

承担公益性建设职能越多，偿债风险越小

三．发债风险审核要点

企业债

1.有关执行和规范运作

2.偿债收入来源70%来自自身收益超30%收入比重来自公益项目需提供本级余额、综合财力和偿债资金来源的制度性安排

3.资产和利润真实性有无突击注入资产、资产重组、虚增利润公益性不得注入

4.土地入账价值

5.从严负债率60%以上评级AA+以下连续发债2次以上

6.应收款科目

应收、其他应收、长期应收超净资产40%违规使用自己或未履约付款

7.担保额度计量

8.担保公司规范单个被担保人余额不超过净资产30%AA+以下10倍放大

9.抵质押发行后抵质押需有承诺

10.鼓励发行人购买债券违约保险

PPN中票

1.审计署（2013年6月后新增债务是否纳入统计）及银监会融资平台名单情况（是否退平台）

2.债务甄别情况（融资职能剥离、是否符合国发43号文要求不新增债务、财政资金能否直接偿还）

3.资金用途的合理性框算

4.偿债措施（降低注册金额；债务承诺;调整注册品种，可选择项目收益票据或长期限品种，延长发行期限至10年以上；增加第三方担保；增加资产抵质押）

5.公司运作机制

6.生产经营（是否市场化、项目合规与回款、土地取得入账）

7.资产真实性、合规

8.市场化安排

9.财政资金流入预测

10.发行人其他融资（有无高利融资、违规担保、资金闲置）

11.有无审计整改

项目收益债其他专项债等主要看项目的选择和现金流收益的测算

四．融资平台发债风险总结

1.准入

一、近三年本级财政平均财力50亿以上

二、公司资产规模60亿以上，近期一年利润能覆盖发债三年利息

三、资产负债率不超过60%

四、AA评级及以上

五、注承销券商排名全国前30

六、必须为退银监会名单管理平台或符合退出条件

2.风险措施

额度控制

必须对平台注入经营性资产

券商提供的发行人偿债能力报告必须科学、可行

如无财政预算资金安排的情况，母公司与市属实体平台须补差

自身现金流和抵质押需达到担保额度200%

要求发行人购买保险

3.重点关注

公益重点做保障房和、省批准重大项目关注现金流和偿债措施

资产不能依赖土地入账、应收账款规模

有无发债经历，如有，慎重分析地区财力

券商有无将发行人实质风险通过担保转嫁、尽职调查的充分性

资本金到位情况，项目包装和资金投向是否合理

有无完工风险，新建的要控制

发行人为二级子公司尤其慎重

总结：因为地方财力太弱，项目质量差，原则上不接收贵州区县级、AA+以下的发债担保（东部沿海80%以上负债率、中部50%-80%负债率都比贵州50%以下负债率评级高、风险低）

实际选择担保标的，结合地区财力、发行人承贷能力、项目现金流综合判断，现金流一票否决

反担保措施优先选择质押、其次非土地资产抵押、土地和母公司（实属实体国企）连带责任下载本文