对济南城市化进程的战略研究

刘　伟

　　一、城市规模是城市发展的战略性问题

目前,全市上下正在围绕如何在五年内把济南建设成为更加美好的现代化城市进行着广泛而深入的大讨论。讨论中,关于济南城区的发展规模问题上升为焦点。的确,这是个城市发展建设中的根本性问题、战略性问题。这一问题不解决或者解决得不彻底,城市建设的其他方面就无从谈起。因此,必须对此做科学的分析论证和研究。

济南城区就目前的经纬规模状况,在今后的发展中应怎样定位,认识很不统一。大致有两种观点:一种认为,建设现代化城市应立体建设,让其“长高”,向高空索要空间,以充分体现现代化大城市的繁华气息;另一种认为,建设现代化城市应平面建设,让其扩展,向面积索要空间,以充分体现现代化大城市的博大景象。这两种观点,我们可概括为“守”与“扩”。是“守”是“扩”,谁是谁非,怎样“守”,“守”到什么程度合理?怎样“扩”,“扩”到多大为宜?我们必须在定性定量科学研究的基础上从理论与实际的结合上给予确定的回答。

二、死守,将会引起“城市爆炸”

守城建设,作为城市发展一种模式,也称“集中型”发展模式,它的最主要特征是在原城廓基本不动的前提下使城市“长高”,它是一种传统的、初始的、经济不十分发达的并符合当时人口、经济状况、观念意识等历史条件的发展模式和追求。这一模式的实质和内在要求就是走内涵发展的道路,在现有城廓范围内,最大限度地改善和创造城市规模容量所需的各种基础设施和条件,提高现有城区各方面的综合素质和载体效益,完善服务功能,以满足城市居民对现代社会的物质需求和精神需求,减少扩展对有限土地资源的大量消耗和浪费。按照这一要求,在这样一种历史和现实条件下,让城市“长高”的“集中型”守城发展模式是合理的,是正确的。在世界范围来说,初期的“集中型”城市建设模式也最为普遍。美国在一百多年前,它西部的许多城镇就有“集中型”的资格了,吃、住、行极为方便和理想,城市的繁华壮观也由此而来,特别是一座座高耸入云的摩天大楼更使城市充满了现代化的景观。这无疑是在那个历史条件下的一种合理发展模式。但是,随着经济的迅速发展,城市急剧膨胀,就出现了城市功能区分和建设,以致卫星城应运而生,渐渐出现了现在现代化城市的格局,即:城市中心是高楼林立,住宅区、超市区等却远离市区。很显然,守城“集中型”模式,必须以城区限定的最大容量为界限,若城区容量已达到超负荷承载的地步,这时再死守老市区,空间就会变得越来越狭小,出路就得向高空索要,人们生活、工作、交通等方面将拥挤不堪,生态环境将遭到破坏,“城市爆炸”将在所难免。这时死守老市区的“集中型”模式就由原来的合理性变为发展的桎梏。试想,上海市近年来如果不是卓有远见地在远离市区的闵行、吴淞、嘉定、金山等建立了一批现代化卫星城,继而开发浦东,恐怕上海人仍然是“宁要浦西一张床、不要浦东一套房”地死守老市区,那么高峰时公共汽

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・车上每平方米面积挤23只脚的世界之最将永远不会改变。由此可见,城市发展进程具有阶段性规律,超越阶段性规律的发展,就要受到无情的惩罚。大量历史资料和世界一般城市化的进程规律表明,当城市化水平(指从事非农业工作的城市人口)发展到30%后,城市的辐射能力开始加强,城市文明普及率开始加速,城市化进程开始加快。当城市化水平达到50%以上时,就呈现出超先发展的客观必然性,这是由它的集聚效益明显所决定的。当城市化水平达到80%时,就会出现逆城市化现象。因此,该守的发展阶段,就要挖掘现有市区发展潜力,把着重点放在提高城市质量上;该扩的发展阶段,就不能死守老市区,把人们挤得像沙丁鱼一样排在高层水泥立柱的塔楼里生活,应毅然决然地进行适度扩展。

三、盲扩,将会掠夺城市资源

当今城市化进程的加快已是世界各国不可逆转的发展趋势。从长远的发展看,城市总是在原有老城区的基础上,不断地向外围扩展,这是个不争的事实和规律。扩展是指在原有城区合理规模容量已满负荷运行的状态下,为了更好地发挥城市的辐射吸引能力和综合服务功能,对该城市的外延范围进行适度的扩大。毋庸置疑,这样的扩展是城市政治、经济、文化、生活等发展的客观需要,是一种符合发展规律的扩展,是当今世界城市发展中广为流行的开放式的直接发展模式。它的扩展将有利于合理布局和充分发挥城市经济、社会、环境效益的作用。但是,它的扩展必须是适度的扩展、科学合理的扩展。那种仅凭表面现象上的城市人口聚集加快,空间狭小,经济急速膨胀,生活工作有诸多不便,惟恐“城市爆炸”的主观臆断,就主张城市发展大力平面建设,让其快速向外扩展,构筑新的城市发展空间的观点是十分错误的,也是极其有害的。它直接的结果,就是大肆掠夺了城市有限的土地资源,加重了耕地、人口、粮食之间的矛盾,使本来在解决人地之间矛盾的困难上雪上加了霜。出现这种错误的根源就是盲目性,即:盲目追求大规模、高速度,而不是依据科学合理的发展需要。事实上,它原有的城市容量远未饱和,尚存有巨大的开发潜力,只不过是被激进的思想观念所忽视,客观上降低了原城市功能的作用。实践证明,适应生产力水平的城市规模与其经济、社会、环境效益成正比,超越生产力水平的城市规模与其经济、社会、环境效益成反比。因此,盲扩不仅必然导致土地资源的巨大浪费,而且将破坏城市经济、社会、环境的有机统一和有序发展,最终导致城市运行的恶性循环。

四、济南市的终极合理规模

上述分析表明:城市化是一个多因素综合作用的复杂而漫长的动态过程。在城市发展的规模上,它不以人们的主观意愿为转移,有其自身发展的客观规律。“守”与“扩”是城市发展中所遇到的一个不可回避的现实问题,客观规律要求人们,要正确处理好两者之间的关系,该守的不能盲扩,该扩的不能死守。

那么,济南市在“守”与“扩”所结成的经纬上,究竟应怎样地对其定位?依据上述城市化进程的一般原理和济南市目前的实际状况,其定位可描述为:到2000年,城区布局以“守”为主,适度连体扩展,城市化水平达到80%,人口约200万人左右为终极合理规模,2000年后的出路在于调整和提高质量为主,城市化水平必须保持在80%以内,不得突破;全市城镇体系建设规模到2010年,在中心城市——次中心城市——重点城镇——一般城镇四级结构模式基础上,城市化水平达到80%,人口约800万至1000万人为终极合理规模,逐步形成各具特色的现代化卫星城市群。其战略定位依据是:

改革开放以来,济南城市经历了一个高速发展时期,城市化进程速度惊人,它的发展是走了一条外延发展和扩大的道路。最突出的表现则是农村人口向城市的大量转移和城区的不断扩大。城市的内在功能,特别是经济、社会、环境效益的作用尚未得到充分发挥,质量较差、城市首位度低、低级的劳动密

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18・集型产业为主体、低素质的廉价劳动力人口的聚集等,决定了济南市仍未彻底摆脱小城市经济意识和初级城市化阶段,可以说,已出现过度城市化的迹象。如各工业园区、开发区、风景旅游区、科教文化区、生活区等尚未形成规模效益。在能源、交通、基础设施配套方面投入很大,但产出效益较低,仍不能满足城市现代化的需要。供水、供电、供气、供热缺口很大。尤其是教育、科技、医疗卫生、社会保障、环境保护等各种硬软件建设严重不足,尚未建立起高效率的城市基础设施网络,中心城市的主导作用和辐射能力还相当脆弱,整个城市的综合效益还不高。因此,城市的发展近3年内用不着忙去大规模扩展城市的外围,需要有一个相对稳定的提高、完善和巩固期,走旧城改造、内涵发展的道路,增强服务功能,形成扎实的发展基础。但是,聚集效益的突出化又决定了人口规模的增大而导致城市超先的客观膨胀,使城市化进程加快,进而导致城市规模的一定扩展,如功能区、产业带等的适度连体扩展建设就成为必然。济南市“九五”计划及2010年远景目标纲要中的城市布局及规模规划是科学适度的,既有战略眼光,又有可行性,是符合国家城市建设的基本方针和济南的实际情况的。这个规划按照“九五”打基础,10年成框架,下世纪中叶基本建成现代化国际性城市的总体设想,勾划出了济南城区的“一、四、三”布局蓝图,即:“以一个中心城市(即济南市)为依托,形成四条产业聚集带,建设三大农业经济区。”布局基调是:调整城市布局,加强基础设施建设,加快城市增容步伐;大力发展高技术、高附加值的第二产业,并形成优势;积极发展高层次的第三产业,建成全国重要的市场中心,带动周边卫星城的发展,形成以济南为中心的城市圈。按照这个基调,其大体构架是:(1)调整城区职能。现有城区,加快实施“腾笼换业”,充分利用繁华闹市区的优势和条件,大力发展第三产业,重点发展商贸、金融、科教文卫、咨询服务业,发挥“神经中枢”的作用。(2)适度扩大城市规模,建设新城功能区。按照“四周延伸扩展,东西重点突破,统一科学规划,高标准建设”的思路,在搞好旧城改造的同时,加快连体新城区的建设,即以现有城区为依托,东部,重点建设济南开发区、临港外向型工业加工区;西部,建设新工业园区;南部,建设生活、旅游、行政区;北部,建设黄河北农副产品加工、集散区。(3)四条产业聚集带。向东,沿济王公路、济青高速公路、胶济铁路两侧,发展高新技术产业为重点的聚集带;向西,沿220国道两侧,发展机械、重型汽车为重点的产业聚集带;向南,沿104国道、京沪铁路两侧,发展建材、旅游为主导的产业聚集带;向北,沿滨郑、济盐公路两侧,发展农副产品加工、纺织为重点的产业聚集带。(4)三大农业经济区。南部林果牧经济区;中部城郊农业经济区;北部粮棉牧菜经济区。这个布局框架,如果不存在朝令夕改和畸型发展的问题,如期得以地实现,那济南城区、功能区将是一幅美好的图画。

当城区、功能分区连体扩展达到城市化水平终极合理规模目标极限时,它今后的发展出路就应是分散的、脱离城区的卫星城市格局。这条战略出路不仅是客观规律,而且符合国家“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的基本方针。根据全市城镇布局的历史现状、特点、区域差异和今后区域经济和社会发展中的地位和作用,应逐步建立起中心带动的集中——分散型卫星式城镇群体布局。中心城市济南市为地域城市组群的核心;次中心城市为客观形成的地域五县县城;重点城镇为地域城镇体系中的中间环节,一般确定20个左右为宜;一般城镇为地域城镇体系中的基础,一般确定30个左右为宜。四级结构层次职能要明确分工,有机联系,功能互补,各具特色。

(作者单位:济南社会科学院)

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